“回天大腦”數(shù)字賦能城市治理

陸園園

回天地區(qū)是北京探索構(gòu)建超大城市治理體系最具代表性的區(qū)域，①回天地區(qū)是指北京市昌平區(qū)回龍觀地區(qū)、天通苑地區(qū)，形成于20世紀(jì)90年代后期，后經(jīng)規(guī)劃調(diào)整拆分形成六街一鎮(zhèn)，即：回龍觀街道、龍澤園街道、史各莊街道、霍營(yíng)街道、天通苑北街道、天通苑南街道、東小口鎮(zhèn)。地域面積63平方公里，人口達(dá)80多萬(wàn)，共有113個(gè)社區(qū)。也是城市治理的堵點(diǎn)、難點(diǎn)和要點(diǎn)。回天地區(qū)城市大腦（以下簡(jiǎn)稱“回天大腦”）作為北京在基層治理領(lǐng)域的前沿探索，對(duì)于找準(zhǔn)大數(shù)據(jù)與社會(huì)治理創(chuàng)新的契合點(diǎn)，以點(diǎn)帶面推進(jìn)首都基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

城市大腦賦予城市治理智慧化

城市大腦的建設(shè)不僅僅是技術(shù)創(chuàng)新，②城市大腦是互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)與智慧城市建設(shè)結(jié)合的產(chǎn)物，是城市級(jí)的類腦復(fù)雜智能系統(tǒng)。它像一個(gè)巨大的數(shù)據(jù)共享與處理平臺(tái)，利用人工智能技術(shù)，實(shí)現(xiàn)城市治理的數(shù)據(jù)共享；通過(guò)全局實(shí)時(shí)分析，實(shí)現(xiàn)城市公共資源的優(yōu)化配置。城市大腦以數(shù)據(jù)為核心，依托深度學(xué)習(xí)、科學(xué)算法、智能建模和快速分析，將數(shù)據(jù)分析結(jié)果實(shí)時(shí)呈現(xiàn)，為政府決策人員提供參考。更是社會(huì)創(chuàng)新，它揭示了城市未來(lái)的發(fā)展模式，預(yù)示著城市文明新階段的到來(lái)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2020年10月底全國(guó)共有129個(gè)項(xiàng)目以“城市大腦”為名進(jìn)行招標(biāo)，平均中標(biāo)金額約為5500萬(wàn)元，成為當(dāng)前新型智慧城市建設(shè)熱點(diǎn)?！笆奈濉逼陂g，浙江省共有17個(gè)市縣開(kāi)始建設(shè)城市大腦。杭州城市大腦起步于2016年，以交通領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶?，開(kāi)啟了利用大數(shù)據(jù)改善城市治理的探索，近年來(lái)應(yīng)用場(chǎng)景不斷豐富，已形成11大系統(tǒng)、48個(gè)場(chǎng)景同步推進(jìn)的良好局面。2020年3月31日，習(xí)近平總書記在杭州城市大腦運(yùn)營(yíng)指揮中心考察時(shí)指出，城市大腦是建設(shè)“數(shù)字杭州”的重要舉措。通過(guò)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等手段推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化，大城市也可以變得更“聰明”。③洪恒飛，江耘：《“城市大腦”讓杭州變得更“聰明”》，《科技日?qǐng)?bào)》2020年4月2日，第1版。

豐富場(chǎng)景應(yīng)用，“民生直達(dá)”讓群眾更便捷。聚焦群眾關(guān)切的衣食住行、急難愁盼問(wèn)題，堅(jiān)持需求導(dǎo)向，突出便民利民、共治共享，以打造落地見(jiàn)效的應(yīng)用場(chǎng)景為抓手，讓廣大群眾有實(shí)實(shí)在在的獲得感。

再造服務(wù)流程，“惠企直達(dá)”讓企業(yè)得實(shí)惠。以實(shí)現(xiàn)政商“直通車”式在線服務(wù)為目標(biāo)，全面整合政府部門涉企數(shù)據(jù)資源、審批服務(wù)事項(xiàng)等，以數(shù)據(jù)共享代替紙質(zhì)申報(bào)、系統(tǒng)分析代替人工審核、集成服務(wù)代替單線管理，推動(dòng)惠企服務(wù)全流程在線、一鍵直達(dá)。

強(qiáng)化條塊協(xié)同，“基層治理直達(dá)”讓治理更精準(zhǔn)。建立健全“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化”治理機(jī)制，構(gòu)建城市運(yùn)行立體感知體系，貫通條與塊服務(wù)管理，形成基層治理全量信息視圖，推動(dòng)精細(xì)化、智慧化治理能力直達(dá)基層末梢。

完善推進(jìn)機(jī)制，讓“直達(dá)”動(dòng)力更強(qiáng)勁。推動(dòng)體制機(jī)制、工作流程、方法手段等全方位、系統(tǒng)性變革，為城市大腦建設(shè)保駕護(hù)航。

“回天大腦”推動(dòng)科技賦能基層治理

2020年，北京市經(jīng)信局和昌平區(qū)組建回天地區(qū)城市大腦試點(diǎn)聯(lián)合工作專班，共同研究上報(bào)《回天地區(qū)城市大腦試點(diǎn)建設(shè)方案》，建立定期會(huì)商、統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)、分級(jí)負(fù)責(zé)等工作機(jī)制，合力推動(dòng)“回天大腦”建設(shè)?！盎靥齑竽X”聚焦鎮(zhèn)街和社區(qū)層面在基層治理、社區(qū)管理中存在的共性問(wèn)題，通過(guò)市區(qū)街?jǐn)?shù)據(jù)互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)“用數(shù)、匯智、賦能、聯(lián)動(dòng)、增效”，推動(dòng)回天地區(qū)發(fā)展軟環(huán)境優(yōu)化，讓群眾擁有更多獲得感。

“回天大腦”建設(shè)秉承共商共建共治共享理念，在大數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃整體框架下，由北京市經(jīng)信局指導(dǎo)，以北京市昌平區(qū)為主體，充分利用昌平區(qū)現(xiàn)有基礎(chǔ)資源，積極牽引市級(jí)數(shù)據(jù)資源和基礎(chǔ)能力下沉，集約建設(shè)集感知、分析、預(yù)警、處置、服務(wù)、反饋、評(píng)價(jià)等應(yīng)用于一體的區(qū)級(jí)城市大腦框架。從服務(wù)市民、服務(wù)市場(chǎng)和服務(wù)政務(wù)出發(fā)，圍繞“數(shù)據(jù)促規(guī)劃合理、數(shù)據(jù)促服務(wù)精準(zhǔn)、數(shù)據(jù)促產(chǎn)城融合、數(shù)據(jù)促工作高效”，緊扣“七有”要求和“五性”需求，試點(diǎn)建設(shè)一批助力基層治理的應(yīng)用場(chǎng)景，“點(diǎn)上突破、以點(diǎn)帶面”，提升回天地區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。創(chuàng)新建設(shè)模式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)聚集，推動(dòng)“大數(shù)據(jù)管理回天地區(qū)”落地見(jiàn)效，形成示范效應(yīng)。

“回天大腦”目前已形成“1+1+3+N”體系架構(gòu)。第一個(gè)“1”為基礎(chǔ)設(shè)施，基于現(xiàn)有已建成的政務(wù)網(wǎng)、公安雪亮工程①雪亮工程是以縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)綜治中心為指揮平臺(tái)、以綜治信息化為支撐、以網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)、以公共安全視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用為重點(diǎn)的群眾性治安防控工程。、4/5G網(wǎng)絡(luò)、物聯(lián)網(wǎng)等基礎(chǔ)資源，形成“回天大腦”基礎(chǔ)設(shè)施集約化建設(shè)。第二個(gè)“1”為數(shù)據(jù)底座，在昌平區(qū)大數(shù)據(jù)平臺(tái)基礎(chǔ)之上，通過(guò)市經(jīng)信局大數(shù)據(jù)下沉、公安雪亮工程視頻數(shù)據(jù)打通、企業(yè)及社會(huì)組織數(shù)據(jù)開(kāi)放、摸排鎮(zhèn)街社區(qū)數(shù)據(jù)等，匯聚形成數(shù)據(jù)資源池。“3”為大屏（指揮調(diào)度中心）、中屏（鎮(zhèn)街社區(qū)綜合治理平臺(tái)）、小屏（移動(dòng)端綜合服務(wù)平臺(tái)：京智辦、回天鄰里），大、中、小“三屏聯(lián)動(dòng)”體系?！癗”為多個(gè)應(yīng)用場(chǎng)景，已完成基層治理、社區(qū)管理和交通出行3個(gè)領(lǐng)域9個(gè)應(yīng)用場(chǎng)景的建設(shè)。在基層治理領(lǐng)域，構(gòu)建“吹哨報(bào)到、接訴即辦、未訴先辦”協(xié)同閉環(huán)管理流程。如需要跨部門協(xié)同辦理的事項(xiàng)，吹哨報(bào)到系統(tǒng)可一鍵觸達(dá)，實(shí)現(xiàn)“哨源收集、精準(zhǔn)吹哨、部門報(bào)到、追蹤督哨、結(jié)哨考評(píng)”。在社區(qū)管理領(lǐng)域，通過(guò)人口管理、垃圾分類、平安小區(qū)等場(chǎng)景實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理。如實(shí)現(xiàn)人房數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，通過(guò)對(duì)接健康寶、疫苗接種等數(shù)據(jù)，直觀呈現(xiàn)社區(qū)整體防疫情況。再比如，龍澤苑東區(qū)采用“普通垃圾桶+智能攝像頭+積分”模式，通過(guò)圖像識(shí)別和語(yǔ)音提示，柔性引導(dǎo)居民正確投放垃圾。在交通出行領(lǐng)域，著力打造交通疏堵、共享單車、共享停車等場(chǎng)景。如共享停車可激活小區(qū)內(nèi)閑置車位，實(shí)現(xiàn)分時(shí)共享、資源優(yōu)化、錯(cuò)峰停車，打造連接車位、物業(yè)、停車需求者的平臺(tái)。目前，城市大腦指揮調(diào)度中心已完成硬件系統(tǒng)安裝調(diào)試和指揮調(diào)度場(chǎng)景部署，處于試運(yùn)行階段。各場(chǎng)景正結(jié)合各鎮(zhèn)街以及社區(qū)的工作需求和資源條件進(jìn)行推廣試用。

“回天大腦”數(shù)字賦能需要解決的主要問(wèn)題

“回天大腦”已搭建起了工作雛形，但科技賦能基層治理仍處于探索階段，系統(tǒng)整合利用還需拓展，數(shù)據(jù)挖掘共享還需深化，具體問(wèn)題主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。

已建設(shè)應(yīng)用場(chǎng)景還需深化。數(shù)據(jù)管理平臺(tái)系統(tǒng)的整合利用還處在最初期，存在數(shù)據(jù)信息共享不到位，尚不能充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析研判、監(jiān)測(cè)預(yù)警等問(wèn)題。系統(tǒng)對(duì)原有場(chǎng)景的優(yōu)化升級(jí)相對(duì)滯后，不能及時(shí)結(jié)合實(shí)際使用過(guò)程中用戶提出的需求進(jìn)行更新迭代，如垃圾分類，尚未與城管委正在推廣的攝像頭實(shí)現(xiàn)智能垃圾投放監(jiān)控相結(jié)合；如人口管理，尚未與電力數(shù)據(jù)輔助群租房分析相結(jié)合；如平安小區(qū)建設(shè)，居民對(duì)增加電動(dòng)自行車進(jìn)樓監(jiān)控的呼聲較大，但還未納入系統(tǒng)。

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。數(shù)據(jù)越精準(zhǔn)，城市大腦算法越智能，但“回天大腦”面臨人口數(shù)據(jù)不全、地理信息數(shù)據(jù)精度不夠、企業(yè)數(shù)據(jù)零散等諸多問(wèn)題。如由于前期數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，增加了后期剔除、篩選數(shù)據(jù)的工作難度，同時(shí)區(qū)域內(nèi)人口總量多、流動(dòng)人口多、外來(lái)人口多，社區(qū)從地址信息提取人房關(guān)聯(lián)信息時(shí)難度很大，存在數(shù)據(jù)失真、獲取程序亟須規(guī)范等問(wèn)題。如東小口鎮(zhèn)還有5個(gè)村待拆遷，現(xiàn)有地理信息系統(tǒng)缺少村莊建筑輪廓、樓層、高度等矢量數(shù)據(jù)，無(wú)法獲取真實(shí)有效的數(shù)據(jù)信息，導(dǎo)致治理盲區(qū)。

應(yīng)用場(chǎng)景與實(shí)際需求銜接不夠緊密。以基層治理領(lǐng)域?yàn)槔?，“接訴即辦、吹哨報(bào)到”管理流程屬于“回天大腦”中屏層面，直接接入?yún)^(qū)級(jí)相關(guān)部門數(shù)據(jù)。但目前在信息可追溯、案件轉(zhuǎn)派精準(zhǔn)高效、語(yǔ)音回訪智能化等方面還存在明顯不足，無(wú)法做到對(duì)案件處理過(guò)程的實(shí)時(shí)監(jiān)控督辦，尚未建立日?qǐng)?bào)等常態(tài)化工作機(jī)制。

“回天大腦”普及度不高。城市大腦是一個(gè)需要政、產(chǎn)、學(xué)、研等多個(gè)領(lǐng)域眾多主體深度參與的系統(tǒng)工程。目前存在基層工作人員對(duì)“回天大腦”試用積極性不高、部分街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠、專業(yè)工作人員數(shù)量不足等問(wèn)題，導(dǎo)致“回天大腦”普及率不高。街道社區(qū)宣傳引導(dǎo)和社會(huì)動(dòng)員能力亟待提升，社區(qū)居民對(duì)相關(guān)應(yīng)用APP的使用率也不高。如小屏居民端方面，回天鄰里注冊(cè)數(shù)為26218個(gè)，每日平均訪問(wèn)量約415人次。

推進(jìn)“回天大腦”和“智慧治理”迭代躍升

城市大腦是智慧城市建設(shè)的實(shí)踐性工程，運(yùn)用大數(shù)據(jù)推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。借鑒杭州城市大腦這一好經(jīng)驗(yàn)好做法，回天地區(qū)需整合各級(jí)海量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，推動(dòng)系統(tǒng)互通、數(shù)據(jù)互通，促進(jìn)數(shù)據(jù)協(xié)同、業(yè)務(wù)協(xié)同、政企協(xié)同，打造民生、惠企、社會(huì)治理直達(dá)的豐富應(yīng)用場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)數(shù)字賦能、協(xié)同創(chuàng)新、整體智治。

全域覆蓋，從“方法路徑”向“生態(tài)體系”迭代。在“回天大腦”現(xiàn)有架構(gòu)、路徑基礎(chǔ)上，推動(dòng)城市大腦實(shí)現(xiàn)平臺(tái)化、工具化。積極推動(dòng)《北京城市大腦賦能城市治理促進(jìn)條例》立法工作。按照北京市智慧城市指導(dǎo)意見(jiàn)和數(shù)字化社區(qū)建設(shè)方案，謀劃“回天大腦”賦能城市治理的頂層設(shè)計(jì)，制定“回天大腦”總體規(guī)劃、架構(gòu)體系。創(chuàng)建覆蓋回天地區(qū)全域的中樞系統(tǒng)。實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)協(xié)同、全數(shù)集成、萬(wàn)物智聯(lián)，通過(guò)數(shù)據(jù)協(xié)同實(shí)現(xiàn)流程再造，達(dá)到智慧化、精細(xì)化的社會(huì)治理目標(biāo)。建立可視實(shí)戰(zhàn)的數(shù)字平臺(tái)。按照“橫向到邊、縱向到底”原則，建立“回天大腦”2.0統(tǒng)一支撐平臺(tái)，形成“全景呈現(xiàn)常態(tài)運(yùn)行情況、精準(zhǔn)預(yù)警研判風(fēng)險(xiǎn)隱患、高效應(yīng)對(duì)處置突發(fā)事件、復(fù)盤提出補(bǔ)短堵漏建議”的工作閉環(huán)。健全長(zhǎng)效運(yùn)行管理機(jī)制。建立“產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟+平臺(tái)公司+總集成管理”體系，采取統(tǒng)分結(jié)合模式，聯(lián)盟匯聚大數(shù)據(jù)企業(yè)、平臺(tái)公司統(tǒng)籌資源，總集成規(guī)范進(jìn)行管理。

便民惠企，從“政務(wù)服務(wù)”向“整體智治”變革。以政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型為引領(lǐng)，通過(guò)服務(wù)群眾、服務(wù)基層、服務(wù)企業(yè)“三服務(wù)”，打造民生直達(dá)、基層治理直達(dá)、惠企直達(dá)的“三直達(dá)”。一是民生直達(dá)，精準(zhǔn)服務(wù)困難群眾。如建設(shè)民生直達(dá)平臺(tái)，使更多群眾享受公共服務(wù)和救助政策“一次都不用跑”“一個(gè)都不少”“一天都不差”。二是基層治理直達(dá)，數(shù)字賦能鎮(zhèn)街社區(qū)。完善指揮調(diào)度中心（大屏）、綜合治理平臺(tái)（中屏）、移動(dòng)端應(yīng)用綜合服務(wù)平臺(tái)（小屏）三級(jí)展示平臺(tái)，進(jìn)一步豐富與擴(kuò)充平臺(tái)的需求和功能，持續(xù)迭代更新。三是惠企直達(dá)，打造指尖上的行政服務(wù)中心。通過(guò)業(yè)務(wù)流程再造、數(shù)據(jù)在線協(xié)同，構(gòu)建回天親清平臺(tái)，打造新型政企關(guān)系，企業(yè)從“找政策”變?yōu)檎八驼摺保瑢?shí)現(xiàn)補(bǔ)助資金一鍵直達(dá)。

撬動(dòng)變革，從“部門管理”向“社會(huì)治理”轉(zhuǎn)移。一是數(shù)據(jù)下基層，賦能精密智控。深化統(tǒng)一地址庫(kù)建設(shè)，將分散的地址與人、房、企、事件等基本元素進(jìn)行多元化匯聚、標(biāo)準(zhǔn)化疊加、場(chǎng)景化應(yīng)用，做到基層社會(huì)治理心中有數(shù)，實(shí)現(xiàn)精密智控、精細(xì)服務(wù)。比如，與智能水、電、氣表的讀數(shù)相結(jié)合，24小時(shí)不間斷預(yù)警監(jiān)測(cè)，形成獨(dú)居老人關(guān)愛(ài)、出租房監(jiān)管等服務(wù)管理閉環(huán)。二是多場(chǎng)景融合，創(chuàng)新街區(qū)治理。針對(duì)傳統(tǒng)街區(qū)治理資源分散化、管理碎片化、協(xié)同聯(lián)動(dòng)難等問(wèn)題，以“回天大腦”數(shù)據(jù)融合計(jì)算形成優(yōu)化管理整體方案，推動(dòng)數(shù)據(jù)化零為整、場(chǎng)景銜接融合、條塊協(xié)同共治，實(shí)現(xiàn)“單一場(chǎng)景推廣”向“綜合集成服務(wù)”轉(zhuǎn)變。比如，垃圾分類可結(jié)合城管委正在推廣的攝像頭，實(shí)現(xiàn)智能垃圾監(jiān)控；人口管理可結(jié)合電力數(shù)據(jù)輔助分析群租房情況；平安小區(qū)可增加電動(dòng)自行車進(jìn)樓監(jiān)控等。

安全高效，從“單一防護(hù)”向“立體管控”突破。“回天大腦”將匯集海量數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)安全方面需牢牢守住底線。數(shù)據(jù)安全管理實(shí)時(shí)感知。搭建市、區(qū)、街、居一體的數(shù)據(jù)安全管控平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理、數(shù)據(jù)全生命周期安全防護(hù)、數(shù)據(jù)安全實(shí)時(shí)感知。數(shù)據(jù)共享協(xié)同可用不可見(jiàn)。在充分保護(hù)數(shù)據(jù)和隱私安全的前提下，通過(guò)大數(shù)據(jù)分析處理平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)融合分析處理，在確保個(gè)體數(shù)據(jù)和過(guò)程性數(shù)據(jù)不透出的前提下，實(shí)現(xiàn)結(jié)果性數(shù)據(jù)價(jià)值的轉(zhuǎn)化和提煉。數(shù)據(jù)開(kāi)放利用分級(jí)分類。遵循應(yīng)開(kāi)放盡開(kāi)放和最小范圍的原則，公共數(shù)據(jù)按照分級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)主動(dòng)開(kāi)放、脫敏處理、授權(quán)使用，確保安全可控。