“雙隨機(jī)、一公開”消防監(jiān)管工作研究

■ 楊達(dá) 防城港市港口區(qū)消防救援大隊(duì)

消防監(jiān)管“各管一片”的屬地化執(zhí)法模式已長期存在。雖然傳統(tǒng)執(zhí)法管理模式有利于監(jiān)督人員長期深耕轄區(qū)火災(zāi)防控，通過熟悉監(jiān)管對象情況，提高監(jiān)管效率，在社會面火災(zāi)防控工作中發(fā)揮了巨大的作用，但是同時(shí)也暴露出不少執(zhí)法公正性和執(zhí)法規(guī)范化方面的弊端。通過綜合考量，弊大于利，這一模式已經(jīng)成為掣肘消防監(jiān)管的重要因素。

一、“雙隨機(jī)、一公開”消防監(jiān)管模式的優(yōu)勢

（一）順應(yīng)黨和國家“放管服”改革和深化行政體制改革大局

近年來國家深入推進(jìn)簡政放權(quán)和服務(wù)改革，全面推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)督檢查，成為新形勢創(chuàng)新監(jiān)管模式的新要求。創(chuàng)新消防監(jiān)督管理模式，探索更加科學(xué)的消防監(jiān)督檢查機(jī)制，這不僅有助于改變傳統(tǒng)消防監(jiān)督檢查存在的隨意性等問題，同時(shí)也有利于更好地提升消防監(jiān)督執(zhí)法水平，更好地提升消防管理效能。

（二）促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法，提升執(zhí)法公正性

“雙隨機(jī)、一公開”模式的探索及實(shí)行，旨在規(guī)范消防監(jiān)督執(zhí)法行為，切實(shí)解決當(dāng)前一定程度上存在的“任性執(zhí)法”“選擇性執(zhí)法”和執(zhí)法擾民、執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)的問題。“雙隨機(jī)、一公開”讓執(zhí)法對象、執(zhí)法部門和執(zhí)法人員處于隨機(jī)的待定和變換狀態(tài)當(dāng)中，對執(zhí)法“熟人圈子”和“自留地觀念”是一個(gè)有效破解，進(jìn)而人情執(zhí)法、選擇性執(zhí)法的發(fā)生系數(shù)也就大大降低，有利于提升執(zhí)法的公正度和公信力。

（三）督促落實(shí)單位消防安全主體責(zé)任

該模式下，消防救援機(jī)構(gòu)擯棄了“保姆式監(jiān)管”“地毯式排查”“運(yùn)動式整治”的監(jiān)管模式，而是從單位數(shù)據(jù)庫中按比例隨機(jī)抽取、確定被檢查單位名單，對照事項(xiàng)清單開展消防監(jiān)督檢查工作，發(fā)現(xiàn)問題按照相關(guān)的處罰標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行懲罰，甚至還會將其納入消防違法違規(guī)黑名單予以公示，這樣可以對社會單位形成震懾，同時(shí)也促使社會單位必須依法履行消防安全職責(zé)，全面落實(shí)消防安全主體責(zé)任，依法依規(guī)落實(shí)日常消防管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)消除火災(zāi)隱患，真正形成單位“消防安全自管、火災(zāi)隱患自除、事故責(zé)任自負(fù)”的社會消防管理局面。

（四）監(jiān)督員執(zhí)法任務(wù)分工更加公平合理

過去分片包干模式下，一個(gè)防火監(jiān)督員要全面負(fù)責(zé)轄區(qū)街道的消防監(jiān)督檢查工作。由于各個(gè)街道分布的重點(diǎn)單位數(shù)量差異很大，導(dǎo)致監(jiān)督員之間執(zhí)法任務(wù)分工不均。以港口區(qū)為例，社會重點(diǎn)單位數(shù)量為60 家，主要集中在行政中心區(qū)與桃花灣廣場。采用“雙隨機(jī)”模式后，監(jiān)督員的檢查范圍不再限定在重點(diǎn)單位或者某個(gè)區(qū)域，執(zhí)法任務(wù)由系統(tǒng)隨機(jī)分配，重點(diǎn)單位每個(gè)月抽到6 家，一般單位是49 家，各監(jiān)督員的任務(wù)量大體相當(dāng)，不再出現(xiàn)忙閑不均、能者多勞的現(xiàn)象。

二、開展“雙隨機(jī)、一公開”消防監(jiān)管過程中存在的問題

從傳統(tǒng)消防執(zhí)法實(shí)踐來看，基層執(zhí)法部門形成的劃片執(zhí)法等已成為慣例，讓執(zhí)法對象、執(zhí)法部門和執(zhí)法人員不可避免地形成“熟人圈子”，使得人情執(zhí)法、選擇性執(zhí)法的發(fā)生系數(shù)加大，不利于執(zhí)法檢查和處理的公正。而“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式盡管彌補(bǔ)了傳統(tǒng)執(zhí)法方式的不足，在日常消防監(jiān)督管理工作中發(fā)揮著巨大的作用，但依然存在著一定的問題。

（一）監(jiān)督抽查出現(xiàn)“真空”的問題

“雙隨機(jī)一公開”消防監(jiān)督抽查模式的抽查比例，除消防監(jiān)督人員列管的屬于人員密集場所的消防安全重點(diǎn)單位年度抽查率100%，為全部抽查，其余的消防安全重點(diǎn)單位和一定比例的非重點(diǎn)單位是支隊(duì)、大隊(duì)根據(jù)本地區(qū)火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)、人員結(jié)構(gòu)自行設(shè)定抽查比例，消防監(jiān)督員按照“雙隨機(jī)、一公開”模式開展抽查。一些社會單位抽中了就提前準(zhǔn)備，應(yīng)付一下，檢查結(jié)束則消防工作也結(jié)束了；沒抽中則高枕無憂，不用管消防工作，因?yàn)橹老啦块T不會來檢查。除部分重點(diǎn)單位外，社會單位的消防安全素質(zhì)普遍還沒有達(dá)到能夠自覺主動地做好消防工作的地步，加上監(jiān)督抽查中的“真空”現(xiàn)象，不利于社會面消防安全工作的落實(shí)。

（二）重復(fù)檢查出現(xiàn)“擾民”的問題

消防部門在每年的火災(zāi)多發(fā)季節(jié)，重大節(jié)日、重大活動前或者期間，都會組織開展各類專項(xiàng)和安保行動，利用“雙隨機(jī)、一公開”抽查系統(tǒng)開展年度抽查與專項(xiàng)檢查，必然導(dǎo)致部分單位被重復(fù)抽中，從而增加這些單位被檢查的頻次，造成對企業(yè)的打擾，影響企業(yè)的正常生產(chǎn)、經(jīng)營。因此，消防部門可以根據(jù)形勢任務(wù)將“雙隨機(jī)、一公開”消防監(jiān)管與專項(xiàng)行動有機(jī)結(jié)合。以防城港為例，2021年3月份將農(nóng)貿(mào)市場列入“雙隨機(jī)”檢查對象，6月份又將化工企業(yè)列入“雙隨機(jī)”檢查對象，切實(shí)整治了一批突出火災(zāi)隱患，取得良好成效。

（三）系統(tǒng)單位庫出現(xiàn)“誤差”的問題

目前“雙隨機(jī)、一公開”系統(tǒng)的單位庫是從消防監(jiān)督管理系統(tǒng)的單位庫直接導(dǎo)入并建立的。消防監(jiān)督管理系統(tǒng)中的一般單位存在數(shù)量龐大、信息不實(shí)、情況不詳?shù)葐栴}。例如，大型商業(yè)綜合體中的小商鋪也都在數(shù)據(jù)庫中，其中一些商鋪早就搬遷、關(guān)門，但是系統(tǒng)依然會隨機(jī)抽取這些單位作為檢查對象，導(dǎo)致監(jiān)督人員撲空。此外，因?yàn)閳?zhí)法人員是依據(jù)庫進(jìn)行的檢查和監(jiān)管，因各種原因未能入庫的則始終游離于監(jiān)管之外。機(jī)械地使用數(shù)據(jù)庫可能導(dǎo)致出現(xiàn)不告不究的現(xiàn)象。同時(shí)將不同的社會主體，生產(chǎn)經(jīng)營屬性不同、規(guī)模不同的數(shù)據(jù)融合到一起，這對消防部門來說基本沒什么用。以防城港港口區(qū)天和廣場為例，天和廣場坐落于港口區(qū)金花茶大道88號，是獨(dú)立的市場主體，單獨(dú)的一幢樓，管理責(zé)任方是大潤發(fā)，三樓為影院，二樓為天和超市，一樓為對外出租的店鋪，大大小小的商鋪都是獨(dú)立的市場主體。將這些外租的小商鋪納入數(shù)據(jù)庫，只會增加數(shù)據(jù)庫的復(fù)雜性，對其中一個(gè)店鋪的檢查，對提高整個(gè)天和廣場的消防安全管理水平幾無影響。甚至發(fā)生火災(zāi)之后，常人不會去分辨是哪一個(gè)店鋪著火，而是一股腦地都會加在天和的頭上，都會說是天和著火了。在這里，外租的店鋪主體對于消防部門的監(jiān)管價(jià)值加起來都趕不上天和一家。

（四）抽取單位分布“不合理”的問題

“雙隨機(jī)、一公開”消防監(jiān)管信息系統(tǒng)對監(jiān)督執(zhí)法人員和被檢查單位的分配，雖然體現(xiàn)了隨機(jī)原則，但也出現(xiàn)在同一片區(qū)域的幾家單位分別由不同的監(jiān)督員檢查，或同一消防監(jiān)督員被分派到轄區(qū)的各個(gè)角落的檢查單位的情況。對于一些轄區(qū)面積及跨度較大的地區(qū)，路途耗費(fèi)的時(shí)間較多，執(zhí)法工作效率受影響。

三、完善“雙隨機(jī)、一公開”配套制度建設(shè)

雖然“雙隨機(jī)、一公開”消防監(jiān)管工作在推行過程中暴露出一些問題，但深化消防執(zhí)法改革是大勢所趨，要理性認(rèn)識消防執(zhí)法改革過程中的陣痛，堅(jiān)定不移推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”消防監(jiān)管體系建設(shè)，督促執(zhí)法人員牢固樹立“從查隱患轉(zhuǎn)變?yōu)椴樨?zé)任，從管事轉(zhuǎn)變?yōu)楣苋恕钡睦砟?，不走形式、不走過場，確實(shí)不斷提高執(zhí)法質(zhì)量，查出實(shí)情、查處隱患，有效幫扶執(zhí)法對象提高自我管理水平。

（一）邀請各方監(jiān)督執(zhí)紀(jì)

制度化邀請黨政領(lǐng)導(dǎo)、兩會代表、新聞媒體、社會消防廉政監(jiān)督員、企業(yè)代表、本級紀(jì)委負(fù)責(zé)同志每月參加抽取活動，視情邀請進(jìn)行檢查全流程監(jiān)督。把“雙隨機(jī)”檢查工作納入廉政領(lǐng)域重點(diǎn)監(jiān)督范疇，及時(shí)發(fā)現(xiàn)傾向性問題，督促執(zhí)法行為更加規(guī)范、更透明。由本級紀(jì)委牽頭開展常態(tài)化執(zhí)法回訪，采取電話、書信、現(xiàn)場等方式，逐步提高回訪比例，同步監(jiān)督檢查行為。

（二）規(guī)范“兩庫”動態(tài)維護(hù)

建議由各級紀(jì)委全程監(jiān)督“兩庫凍結(jié)”“人員替換”等操作。執(zhí)法人員庫中，除各支大隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)、防火處長、協(xié)助審驗(yàn)、專職內(nèi)勤、借調(diào)臨時(shí)任務(wù)及病休假的人員外，防火干部應(yīng)最大化參與“雙隨機(jī)”執(zhí)法。執(zhí)法人員需要更換的必須由單位領(lǐng)導(dǎo)審核同意，并報(bào)紀(jì)委備案，提高抽取的嚴(yán)肅性。制定監(jiān)督檢查、隱患整改全過程具體的操作細(xì)則，量化每一項(xiàng)工作的技術(shù)指標(biāo)，標(biāo)準(zhǔn)化檢查、督改、處罰全流程的要求。出臺履職盡職的有關(guān)規(guī)定，在監(jiān)督員依法依規(guī)完成全部程序后，即可視為履職完畢，不再追究因發(fā)生火災(zāi)產(chǎn)生的后果。

（三）單位領(lǐng)導(dǎo)開展帶班作業(yè)

聚焦監(jiān)管重點(diǎn)，就單位安全責(zé)任體系建設(shè)、消防設(shè)施完好有效、消防安全管理制度制定落實(shí)、消制室值班人員等重點(diǎn)崗位能力建設(shè)、微型消防站能力培育等內(nèi)容開展實(shí)地檢查督導(dǎo)和現(xiàn)場幫教指導(dǎo)。

（四）分析研判執(zhí)法行為

統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，并將有關(guān)情況納入執(zhí)法人員績效考評范疇。一是法律文書填寫。定期召開專題分析研判會，明確專人分析防火監(jiān)督員監(jiān)督執(zhí)法質(zhì)量，從完整性、邏輯性、規(guī)范性等多角度分析填寫質(zhì)量。二是規(guī)范使用執(zhí)法記錄儀。執(zhí)法人員全項(xiàng)檢查并如實(shí)記錄單位履行法定消防安全職責(zé)情況，并拍攝照片予以佐證。每年抽取監(jiān)督員1 個(gè)監(jiān)督抽查的記錄，解剖每個(gè)環(huán)節(jié)的工作，提出改進(jìn)意見。三是依法整改火災(zāi)隱患。消防執(zhí)法人員要嚴(yán)格按照法律法規(guī)要求，制發(fā)法律文書，堅(jiān)決做到“應(yīng)罰必罰”，并明確專人實(shí)施火災(zāi)隱患督改復(fù)查，要求執(zhí)法人員現(xiàn)場反饋檢查情況時(shí)，一并告知法律責(zé)任、技術(shù)依據(jù)、整改時(shí)限等關(guān)鍵要素，并主動指導(dǎo)隱患單位實(shí)施整改工作，堅(jiān)決防止“以罰代管”。

（五）推動多部門聯(lián)合懲戒

消防部門要研究制定監(jiān)督檢查、隱患整改全過程具體的操作細(xì)則，標(biāo)準(zhǔn)化檢查、督改、處罰全流程的要求。出臺履職盡職的有關(guān)規(guī)定，在監(jiān)督員依法依規(guī)完成全部程序后，即可視為履職完畢，不再追究因發(fā)生火災(zāi)產(chǎn)生的后果。同時(shí)研究檢查結(jié)果跨部門互通互認(rèn)工作和聯(lián)合懲戒工作，提高單位消防違法成本。同時(shí)積極融入全市“事中事后監(jiān)管平臺”，打通系統(tǒng)對接難題，研究單位庫比對、執(zhí)法信息互通、跨部門統(tǒng)一平臺公示等工作；對接全市征信平臺，將存在嚴(yán)重違法違規(guī)的單位納入信用“黑名單”；聯(lián)合財(cái)政部門，使“存在重大消防違法記錄”的單位，無法參與政府采購活動。

（六）實(shí)行監(jiān)督數(shù)據(jù)服務(wù)共享

由于“雙隨機(jī)、一公開”最開始是在市場監(jiān)督上發(fā)揮作用，在消防監(jiān)督中的應(yīng)用是比較晚的，加上消防體制改革，在推動“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式中存在工作力度不夠、效果不理想情況，數(shù)據(jù)共享上由于信息系統(tǒng)中數(shù)據(jù)格式不同遇到一些困難，需要解決信息孤島、數(shù)據(jù)更新不及時(shí)、數(shù)據(jù)質(zhì)量不佳等關(guān)鍵問題。為此，建議在數(shù)據(jù)共享上必須要頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)一規(guī)劃信息系統(tǒng)平臺，構(gòu)建一套標(biāo)準(zhǔn)的異構(gòu)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換方法，實(shí)現(xiàn)各部門之間的數(shù)據(jù)互聯(lián)共享。因此，需要在數(shù)據(jù)源頭用中間件來實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換，封裝成統(tǒng)一格式的共享數(shù)據(jù)，如此在網(wǎng)格計(jì)算支持下，搭建統(tǒng)一數(shù)據(jù)交換接口與訪問機(jī)制，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)與服務(wù)資源的匹配。

（七）強(qiáng)化分類突出抽查重點(diǎn)

開展“雙隨機(jī)、一公開”消防監(jiān)督檢查應(yīng)處理好“三個(gè)關(guān)系”，即日常監(jiān)督抽查與專項(xiàng)檢查的關(guān)系、火災(zāi)高位單位與消防安全達(dá)標(biāo)單位的關(guān)系、消防監(jiān)管重點(diǎn)與群眾反映的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題的關(guān)系，真正做到對信用良好企業(yè)“無事不擾”；對守信單位以書面檢查為主，未發(fā)現(xiàn)問題，不再進(jìn)行現(xiàn)場核查；對信用一般單位以現(xiàn)場核查為主；對前一年被抽查但未發(fā)現(xiàn)異常單位實(shí)行存檔承諾備查，即由單位按要求逐項(xiàng)自查，提交檢查資料供存檔待查，并承諾誠信守法經(jīng)營；對自查自改不落實(shí)、存在突出隱患的單位，加大抽查力度。

（八）提升執(zhí)法透明度公信力

執(zhí)法情況和處罰結(jié)果的公開，也給執(zhí)法行為套上一個(gè)社會公眾隨時(shí)公示、隨時(shí)監(jiān)督的“執(zhí)法鎖”，有利于執(zhí)法程序的合理合法和處理結(jié)果的公正公平，讓以往可能處于暗箱操作的執(zhí)法真正透明起來，真正體現(xiàn)執(zhí)法的公正與公平，提高執(zhí)法人員的廉潔性，對防止貪污腐敗等違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生有著積極意義。

四、結(jié)語

綜上所述，消防監(jiān)督工作在“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式下，正在逐步進(jìn)行創(chuàng)新以適應(yīng)新監(jiān)管模式、新技術(shù)手段、新工作方法的應(yīng)用，提高消防監(jiān)督工作的水平。在“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式下，最核心的內(nèi)容是要實(shí)現(xiàn)一體化聯(lián)動工作模式，各相關(guān)執(zhí)法部門和職能部門要精誠合作，在數(shù)據(jù)共享和統(tǒng)一的聯(lián)動機(jī)制體制下，著力推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”模式，強(qiáng)化消防監(jiān)督工作。