《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的立法不足與完善

魏 靜

(中共閩清縣委黨校，福建 福州 350800)

作為應(yīng)急管理領(lǐng)域基本法的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》自2007年實(shí)施以來(lái)，在應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件中發(fā)揮了一定的作用，但從近年來(lái)的實(shí)際適用效果尤其是應(yīng)對(duì)2020年以來(lái)的新冠肺炎疫情來(lái)看，其遂暴露出立法上的短板和不足。因此，探討《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的立法完善空間并提出相應(yīng)修改建議，當(dāng)屬優(yōu)化國(guó)家應(yīng)急管理法律體系的應(yīng)有之義。

一、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的立法及修訂背景

我國(guó)自20世紀(jì)末把災(zāi)害防治納入立法規(guī)劃以來(lái)，制定了一系列特定災(zāi)害領(lǐng)域的單行立法，遵循的是根據(jù)事件類型進(jìn)行劃分的“一事一法”模式，但卻始終缺乏一部能統(tǒng)一協(xié)調(diào)各類專門(mén)領(lǐng)域的應(yīng)急管理“龍頭法”。2003年“非典”疫情的爆發(fā)，讓當(dāng)時(shí)我國(guó)應(yīng)急管理體制立法分散、實(shí)踐中跨部門(mén)綜合協(xié)調(diào)能力不足的短板暴露無(wú)疑。為了回應(yīng)在應(yīng)對(duì)“非典”過(guò)程中的立法、修法需要，先是于2004年的修憲中把“戒嚴(yán)制度”修改成了“緊急狀態(tài)制度”，后又把“緊急狀態(tài)法”的制定提上了全國(guó)人大常委會(huì)當(dāng)年的立法日程。但隨著起草研究工作的深入，立法機(jī)關(guān)認(rèn)為相比起構(gòu)建緊急狀態(tài)法制，眼下我國(guó)在應(yīng)急領(lǐng)域面臨的主要問(wèn)題應(yīng)該是規(guī)制好常規(guī)突發(fā)事件的處理。因?yàn)樯形催_(dá)到需要宣告緊急狀態(tài)程度的突發(fā)事件，其處理同樣需要獲得法律上的根據(jù)，而此類常規(guī)突發(fā)事件相對(duì)來(lái)說(shuō)占了絕大多數(shù)。為了更有效地配置立法資源，立法應(yīng)該首先著眼于最急迫的現(xiàn)實(shí)需要，[1]因此起草立法機(jī)關(guān)便將重心偏向了調(diào)整常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)，進(jìn)而把“緊急狀態(tài)法”更名為“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法”，在之后出臺(tái)的正式稿中也只保留了一個(gè)和緊急狀態(tài)相關(guān)的銜接條款(即第69條)。

自2007年11月1日起正式施行的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，針對(duì)各種突發(fā)事件的處理工作制定了相對(duì)全面、具體的法律依據(jù)，其所構(gòu)建的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系主要包含有預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)和預(yù)警、應(yīng)急處置和救援以及恢復(fù)和重建等幾部分內(nèi)容，標(biāo)志著我國(guó)應(yīng)急法律制度實(shí)現(xiàn)了從“一事一法”分散應(yīng)急向跨災(zāi)種綜合應(yīng)對(duì)的轉(zhuǎn)變，對(duì)于有效提升全社會(huì)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力具有重要意義。但在施行實(shí)踐中，尤其是從這些年我國(guó)發(fā)生的多次重大突發(fā)事件的適用效果來(lái)看，也折射出該法本身的一些瑕疵和不足。在此次新冠疫情大考下，其作為應(yīng)急管理領(lǐng)域的基本法更是受到了集中檢驗(yàn)，并引發(fā)了廣泛的關(guān)注和討論。為應(yīng)對(duì)新形勢(shì)的挑戰(zhàn)與沖擊，進(jìn)一步完善我國(guó)應(yīng)急管理體系，全國(guó)人大已將該法的修改任務(wù)正式提上了日程。因此，反思《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的立法問(wèn)題，可為應(yīng)對(duì)今后可能出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)預(yù)先做好制度準(zhǔn)備。

二、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》立法上的不足

(一)對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)不足

在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，政府往往會(huì)依據(jù)現(xiàn)行立法為其設(shè)定的行政應(yīng)急權(quán)而采取一系列應(yīng)急措施，以保證盡快、有效地減輕突發(fā)事件對(duì)國(guó)家和社會(huì)可能造成的不良影響。行政應(yīng)急權(quán)力的行使，不可避免地會(huì)致使私權(quán)受到一定程度的限制，甚至是侵害。如在之前的疫情防控中，某些地方政府所采取的應(yīng)急措施便出現(xiàn)了像“禁止人員進(jìn)入特定轄區(qū)”“擅自設(shè)卡封村封路”“進(jìn)門(mén)砸麻將桌”等“硬核”行為。這些行為超越了公權(quán)力的必要限度，侵犯了公民的生存權(quán)、人身自由權(quán)、人格尊嚴(yán)等基本權(quán)利。雖然某些地方政府采取這些措施的出發(fā)點(diǎn)是為了防止疫情擴(kuò)散，但包括疫情防控在內(nèi)的任何應(yīng)急狀態(tài)，都并不必然意味著要拋棄法治。盡管應(yīng)急狀態(tài)是作為社會(huì)常態(tài)的一種特殊情形，可也不該變成法治的真空地帶。[2]

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中對(duì)保護(hù)公民權(quán)利作出規(guī)定的條款嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)只有第11條(比例原則)和第12條(征收、征用補(bǔ)償條款)。比例原則作為行政法的基本原則，實(shí)踐中限權(quán)規(guī)范過(guò)于抽象，不具有較強(qiáng)的可執(zhí)行性。而第12條一定程度上可以說(shuō)是《憲法》第13條征收、征用補(bǔ)償條款的復(fù)述?？梢?jiàn)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在公民權(quán)利保障條款上存在不足之處：一是沒(méi)有明確權(quán)利受限的范圍、程度、方式和期限等。在應(yīng)急處置時(shí)，公權(quán)力的擴(kuò)張難免導(dǎo)致私權(quán)受限，但有些公民基本權(quán)利即使在應(yīng)急狀態(tài)下也不應(yīng)被限縮。二是針對(duì)公民權(quán)利的救濟(jì)規(guī)定不完備。為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，政府所采取的各類行政應(yīng)急措施有時(shí)難免會(huì)簡(jiǎn)化程序或是超出必要限度，對(duì)公民權(quán)利造成的侵害較于以往也可能更加嚴(yán)重。而該法只在第12條規(guī)定了政府為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而征用公民財(cái)產(chǎn)，在被征用財(cái)產(chǎn)毀損滅失后公民擁有補(bǔ)償權(quán)，可見(jiàn)針對(duì)公民權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定還不夠細(xì)致完善。

(二)應(yīng)急預(yù)案的有關(guān)規(guī)定不夠完善

在我國(guó)由“一案三制”(即應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急法制、體制、機(jī)制)所構(gòu)成的應(yīng)急管理體系中，應(yīng)急預(yù)案的地位可以說(shuō)是舉足輕重、不容忽視。科學(xué)有效的應(yīng)急預(yù)案可以作為行政機(jī)關(guān)在應(yīng)急處置中制定具體行動(dòng)方案的依據(jù)，有助于提升其應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力。但在實(shí)踐當(dāng)中，現(xiàn)行部分應(yīng)急預(yù)案的實(shí)施效果卻不盡如人意，大多流于形式，照搬照抄現(xiàn)象較為突出。目前《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中有關(guān)應(yīng)急預(yù)案的規(guī)則還有待完善，不足主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是忽視了預(yù)先的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在制定應(yīng)急預(yù)案過(guò)程中能起到的考量作用?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的規(guī)定過(guò)于單薄，并且錯(cuò)誤地將其放置在應(yīng)急預(yù)案制度之后?，F(xiàn)行預(yù)案往往脫離實(shí)際，不能很好地發(fā)揮其預(yù)防、減少突發(fā)事件所帶來(lái)的損失的效用，一個(gè)很重要的原因便是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)案編制的邏輯關(guān)系存在混亂，即編制應(yīng)急預(yù)案時(shí)并沒(méi)有將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估視為關(guān)鍵的前置步驟，從而忽視了評(píng)估結(jié)果的重要考量作用。二是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中缺乏應(yīng)急預(yù)案演練制度的相關(guān)規(guī)定。應(yīng)急預(yù)案的事先演練能夠幫助相關(guān)部門(mén)和人員在實(shí)操中進(jìn)一步熟悉應(yīng)對(duì)措施，明確各自職責(zé)，也有助于判斷應(yīng)急預(yù)案在“落地”之后是否存在問(wèn)題，是否需要進(jìn)行適時(shí)的修訂。

(三)緊急狀態(tài)立法缺位

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》本質(zhì)上是為了應(yīng)對(duì)常規(guī)突發(fā)事件，其中規(guī)定了當(dāng)發(fā)生難以處置的特別重大突發(fā)事件時(shí)，由全國(guó)人大常委會(huì)或者國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法與其他法律規(guī)定的權(quán)限和程序來(lái)決定是否有必要宣布緊急狀態(tài)。隨著“緊急狀態(tài)法”的夭折，使得憲法上盡管已經(jīng)有緊急狀態(tài)的相關(guān)條款，但因?yàn)橐?guī)定得過(guò)于粗泛概括，尚缺乏一整套可供操作的完整制度體系，從而讓?xiě)椃ňo急狀態(tài)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)被束之高閣，也對(duì)國(guó)家依法宣告緊急狀態(tài)產(chǎn)生了制約。

在新冠肺炎疫情防控中，我國(guó)多地啟動(dòng)了一級(jí)響應(yīng)，甚至宣布進(jìn)入語(yǔ)境上更為嚴(yán)峻的“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”。理論上看已經(jīng)滿足可以宣告緊急狀態(tài)的情勢(shì)需要，但因?yàn)榫o急狀態(tài)的立法缺位問(wèn)題，使得我國(guó)一直沒(méi)有宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)(實(shí)際上就算宣布也將面臨無(wú)法可依的困境)?？梢哉f(shuō)此次疫情將當(dāng)年“非典”之后未能完全解決的遺留問(wèn)題再一次擺在了我們面前，促使理論界對(duì)我國(guó)緊急狀態(tài)法制的重新反思，進(jìn)而更加深刻地認(rèn)識(shí)到了彌補(bǔ)緊急狀態(tài)立法缺位問(wèn)題的緊迫性。

三、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的立法完善建議

針對(duì)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》立法上所暴露的不足，應(yīng)抓住此次修改契機(jī)，完善相關(guān)制度規(guī)定，以加快推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急法律體系的健全。

(一)加強(qiáng)對(duì)公民權(quán)利的保障

在非常狀態(tài)下，不僅要讓公權(quán)力在適宜的限度內(nèi)延伸以更好地集中資源應(yīng)對(duì)危機(jī)，還要保證私權(quán)在適度受約束的同時(shí)不會(huì)被過(guò)度克減，即要明確好應(yīng)急處置中公權(quán)和私權(quán)新的邊界。[3](P9)為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，公權(quán)力擴(kuò)張使公民權(quán)利受到一定程度的限制是符合憲法規(guī)定的，但只有把握好限制的“度”，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)“擴(kuò)張”的程序性控制，才能協(xié)調(diào)好行使行政應(yīng)急權(quán)和保障公民權(quán)利之間的矛盾。筆者建議，修法可從以下三個(gè)方面入手：

一是要明確公權(quán)力限制私權(quán)利的邊界、限度和手段。立法機(jī)關(guān)可借鑒《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》中的最低人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，確立最低權(quán)利保障思維，設(shè)定應(yīng)急狀態(tài)下公民權(quán)利克減的底限，如生命權(quán)、人格權(quán)等基本權(quán)利作為人生存和行使其他權(quán)利的本源和基礎(chǔ)，應(yīng)該受到重點(diǎn)保護(hù)，即使在應(yīng)急處置中也不能被克減。二是要細(xì)化行政緊急權(quán)力行使的程序性規(guī)定，規(guī)制其運(yùn)行，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力濫用的監(jiān)督并進(jìn)一步完善追責(zé)機(jī)制。三是要健全應(yīng)急情形下對(duì)公民權(quán)利的救濟(jì)制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)公民權(quán)利更有效的保護(hù)。

(二)完善應(yīng)急預(yù)案的有關(guān)規(guī)定

建議在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的修改中應(yīng)進(jìn)一步厘清應(yīng)急預(yù)案的法律性質(zhì)，細(xì)化其制定的依據(jù)和程序，完善其關(guān)于如何公布、如何實(shí)施、如何根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行適時(shí)調(diào)整等一系列規(guī)定，以增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的可行性和適用性。尤其是應(yīng)遵循風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在前、預(yù)案編制在后的原則，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果視作制定、修正應(yīng)急預(yù)案的重要參考要素。依靠風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的動(dòng)態(tài)特性來(lái)彌補(bǔ)應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定有時(shí)過(guò)于原則僵化、脫離實(shí)際、針對(duì)性不強(qiáng)的缺陷。還可借鑒英美等國(guó)的做法，在編制應(yīng)急預(yù)案的時(shí)候盡可能多地預(yù)想出會(huì)出現(xiàn)的情況，并盡量細(xì)化對(duì)應(yīng)急狀態(tài)下風(fēng)險(xiǎn)狀況的全局性描寫(xiě)和場(chǎng)景性描寫(xiě)，[4]以此緩解預(yù)案和現(xiàn)實(shí)危機(jī)形態(tài)脫節(jié)的問(wèn)題。此外還應(yīng)在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中補(bǔ)充應(yīng)急預(yù)案的演練機(jī)制，通過(guò)實(shí)操來(lái)檢驗(yàn)應(yīng)急預(yù)案的適用效果。演練中一旦發(fā)現(xiàn)預(yù)案存在的問(wèn)題與缺陷，應(yīng)及時(shí)予以修正，并做好詳細(xì)記錄報(bào)有關(guān)部門(mén)備查，以進(jìn)一步提升應(yīng)急預(yù)案的可操作性和科學(xué)性。

(三)彌補(bǔ)緊急狀態(tài)的立法缺位問(wèn)題

近年來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)防控一直強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持底線思維，故而為那些發(fā)生概率偏低、危害卻極大的非常規(guī)突發(fā)事件預(yù)先設(shè)計(jì)好相對(duì)完善的制度體系和措施儲(chǔ)備也變得十分重要?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的調(diào)整對(duì)象主要是常規(guī)突發(fā)事件，在應(yīng)對(duì)那些達(dá)到緊急狀態(tài)程度的非常規(guī)突發(fā)事件時(shí)，也許會(huì)面臨心有余而力不足的困境。因此從健全我國(guó)應(yīng)急管理法律體系的整體考慮，應(yīng)盡快彌補(bǔ)緊急狀態(tài)立法缺位的問(wèn)題，以期為破壞正常社會(huì)秩序的極端危機(jī)留足制度設(shè)計(jì)。

在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的修改中彌補(bǔ)緊急狀態(tài)的立法缺位問(wèn)題有兩種模式可供參考：一是借鑒如美國(guó)、俄羅斯等國(guó)的“分別立法模式”，在修改現(xiàn)行《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的同時(shí)，另行制定一部專門(mén)的《緊急狀態(tài)法》，為憲法上的緊急狀態(tài)制度建立具體的執(zhí)行機(jī)制。前者主要立足于調(diào)整常規(guī)突發(fā)事件，后者則用于規(guī)制非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)問(wèn)題。二是借鑒如日本、澳大利亞等國(guó)的“合并立法模式”，即可以考慮基于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的第69條加緊完善緊急狀態(tài)有關(guān)機(jī)制?？芍贫▽Ｕ戮途o急狀態(tài)的進(jìn)入、應(yīng)對(duì)措施、解除等問(wèn)題建立一整套可供操作的制度體系，并且要能與憲法中有關(guān)緊急狀態(tài)的規(guī)定緊密銜接，確保不再讓?xiě)椃ㄉ暇o急狀態(tài)制度的實(shí)施失去依托。