改革開放以來政府體育治理的注意力研究

張文鵬，周有美

(1.云南師范大學(xué) 體育學(xué)院，云南 昆明 650500；2.豫章師范學(xué)院 體育學(xué)院，江西 南昌 330103)

黨的十八屆三中全會明確提出:“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵1]體育治理作為我國社會治理的重要組成部分之一，推進(jìn)其治理體系和治理能力現(xiàn)代化也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可或缺的內(nèi)容之一[2]。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“治理國家和社會……，歷史上發(fā)生過的很多事情也都可以作為今天的鏡鑒”和“要下大功夫總結(jié)和運(yùn)用我國改革開放的成功經(jīng)驗”[3]。因此，系統(tǒng)總結(jié)、深入研究改革開放以來的國務(wù)院《政府工作報告》中有關(guān)體育治理的話語表達(dá)及寶貴經(jīng)驗，加強(qiáng)政府體育治理的注意力經(jīng)驗總結(jié)與研究，具有重要的歷史與現(xiàn)實意義。

事實上，在我國的治理語境和治理體系中，體育的發(fā)展必然離不開黨和政府的重視與支持[4]。從宏觀治理的維度看，國務(wù)院作為中央人民政府(以下簡稱“政府”)在我國的各項社會事務(wù)治理中居于最高的行政地位，管理著我國各項社會事務(wù)。體育事業(yè)作為一項重要的社會事務(wù)，政府對體育的關(guān)注程度、資源配置及重視與否決定了體育治理的走向與發(fā)展態(tài)勢[5]。《政府工作報告》作為政府實現(xiàn)社會治理的政治宣言書、行動綱領(lǐng)和法律文本，是政府對包括體育事務(wù)在內(nèi)的各項社會事務(wù)關(guān)注程度、資源配置及注意力變化的重要呈現(xiàn)載體，也是推動各項社會事務(wù)進(jìn)入政策議程、形成決策及政府注意力聚焦的法定形式[6]。從注意力維度看，赫伯特·西蒙最早提出了有限理性決策模型理論，并指出“受決策者的有限理性和認(rèn)知影響，真正稀缺的資源不是信息，而是決策者的注意力，但決策者囿于能力與時間限制，其在同一時間對社會所有事項關(guān)注的程度會有所不同”[7-8]。布萊恩·瓊斯認(rèn)為，決策者注意力的變化決定了其決策的變化，決策者有限注意力的變化與轉(zhuǎn)移是政策突變的根本原因[9]?；诖?，以改革開放以來的《政府工作報告》(1978—2020年)為樣本，從注意力理論視角對其進(jìn)行分析，能夠管窺政府體育治理的注意力關(guān)注程度、資源配置及變化邏輯，有助于為新時代體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供經(jīng)驗與啟示。

1 理論基礎(chǔ)

“注意力”起初是心理學(xué)方向的專業(yè)名詞，意指主體對某一事物指向和集中的能力，并伴隨著一系列的心理活動過程[10]。1947年，美國管理學(xué)家赫伯特·西蒙把“注意力”引入管理學(xué)領(lǐng)域，從管理學(xué)角度界定“注意力”為“管理者選擇性地關(guān)注某些信息而忽略其他部分的過程”[7]210，并將“注意力”與“決策”相聯(lián)系，認(rèn)為“注意力”是一種稀缺且有限的資源，管理者在決策時根據(jù)事情的輕重緩急作出選擇，這一過程實際上就是注意力分配或轉(zhuǎn)移的過程。美國學(xué)者布萊恩·瓊斯在赫伯特·西蒙研究的基礎(chǔ)上把“注意力”引入政府決策分析中，區(qū)分了“注意力”與“偏好”兩個概念，提出了“注意力驅(qū)動的政策選擇模型”，認(rèn)為政府政策的變遷是隨著政府決策者注意力變化而變化的[9]59。本研究基于注意力理論視角分析改革開放以來政府體育治理的注意力配置及變化邏輯，事實上隱喻了這樣的假設(shè)，即決策者并不是在某一時間段內(nèi)偏好體育治理或其他社會事務(wù)治理，而是決策者對體育治理的關(guān)注或者說此時決策者的注意力正聚焦在體育治理上。注意力主要有兩個維度:注意力強(qiáng)度和注意力指向[11]。研究的注意力強(qiáng)度主要體現(xiàn)政府體育治理的關(guān)注程度，而注意力指向主要體現(xiàn)政府體育治理的各項具體領(lǐng)域的資源配置(圖1)。

2 研究方法

本研究主要采用文本分析法，對1978—2020年間43份《政府工作報告》文本進(jìn)行量化分析。研究樣本選取原因有兩點(diǎn):1)國務(wù)院作為國家最高行政機(jī)關(guān)，具有統(tǒng)籌管理各級地方政府的能力。政府對體育的重視與否決定了地方政府對體育的重視程度，影響著我國體育治理的發(fā)展態(tài)勢，且《政府工作報告》不僅是政府處理公共事務(wù)的真實反應(yīng)和行為印跡[12]，也是最具權(quán)威性、全局性以及前瞻性的代表，蘊(yùn)含著政府決策者的價值取向、判斷及準(zhǔn)則[13]。2)新中國成立至“文革”期間的《政府工作報告》文本較難找全，且該階段《政府工作報告》對當(dāng)前我國體育治理的參考意義不大。

3 改革開放以來政府體育治理的注意力強(qiáng)度及變化邏輯

“政策間斷-均衡”理論認(rèn)為受不同決策者、政策環(huán)境等因素的影響，政策會經(jīng)歷長期的穩(wěn)定時期和突然的變化時期[14]?！墩ぷ鲌蟾妗肥懿煌瑫r期的決策者、政策環(huán)境等因素的影響也會經(jīng)歷穩(wěn)定時期與變化時期。改革開放以來的《政府工作報告》中有關(guān)體育治理的話語表達(dá)，既隨著政策環(huán)境的改變而改變，也反映了政府體育治理的注意力強(qiáng)度的變化。首先，將43份《政府工作報告》文本導(dǎo)入QSR Nvivo12.0，以體育為節(jié)點(diǎn)，選取“體育”“健身”“奧運(yùn)會”等詞匯進(jìn)行文本搜索后編碼，編碼內(nèi)容即體育的參考點(diǎn)。選擇上述詞匯主要因為其在詞頻查詢中出現(xiàn)的頻次較高，也與體育工作具有高度的相關(guān)性；并且隨機(jī)抽取任何一份《政府工作報告》進(jìn)行研讀，發(fā)現(xiàn)在與體育治理相關(guān)的話語表達(dá)中至少含有上述詞匯中的一個。其次，分別統(tǒng)計歷年參考點(diǎn)所覆蓋的體育話語表達(dá)，并計算出其所占該年《政府工作報告》總字?jǐn)?shù)的百分比，以此表征政府體育治理的注意力強(qiáng)度。最后，以柱狀圖和折線圖的形式呈現(xiàn)出來(圖2)，并將改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)、社會、市場等改革的進(jìn)程及階段特征與體育治理的實踐相結(jié)合，將政府體育治理劃分為恢復(fù)改革期(1978—1992年)、市場改革期(1993—2008年)及深化改革期(2009—2020年)3個階段。

圖2 歷年《政府工作報告》中有關(guān)體育治理的話語表達(dá)及百分比Figure 2 Count and percentage of sports governance in Government Work Reports over the years

由圖2可知，從整體看，改革開放以來政府體育治理的注意力呈現(xiàn)“震蕩上升”的階段性特征，且43份《政府工作報告》中有31份占比為0.4% ～1.25%，這表明政府體育治理的注意力具有相對穩(wěn)定性的特征。從局部看，43份《政府工作報告》有3份占比超過1.25%，9份低于0.4%，峰值于1995年達(dá)到1.79%，這表明政府體育治理的注意力分配具有顯著差異性的特征。政府體育治理的注意力呈現(xiàn)“震蕩上升”的階段性特征，并具有相對的穩(wěn)定性，既體現(xiàn)了黨和政府在不同時期、不同社會背景下以及對體育事業(yè)不同需要下的資源配置不同，也體現(xiàn)了黨和政府在不同時期、不同社會背景下以及對體育事業(yè)不同需要下的精力投放程度即注意力強(qiáng)度不同的變化邏輯。

3.1 恢復(fù)改革期(1978—1992年)

布萊恩·瓊斯提出“處于決策情境中的各種因素均可對決策產(chǎn)生影響”[9]58。不同決策情境下的政府體育治理的注意力水平不同，從而影響政府體育治理的安排?？傮w上看，政府體育治理的注意力強(qiáng)度在這一階段呈現(xiàn)“震蕩上升”的特征。1978—1982年，政府體育治理的注意力從0.32%上升到1.22%，這得益于第五屆全國人民代表大會一次會議上《政府工作報告》提出的社會主義建設(shè)新的發(fā)展時期的部署安排。社會主義建設(shè)新的發(fā)展時期，政府體育治理的總體部署是“要積極開展群眾性的體育活動，增強(qiáng)人民體質(zhì)，加強(qiáng)體育運(yùn)動隊伍的建設(shè)，努力攀登世界體育高峰”[15]，這體現(xiàn)了政府體育治理的重點(diǎn)領(lǐng)域，反映了政府體育治理的發(fā)展方針——堅持群眾體育與競技體育共同發(fā)展，為政府體育治理奠定了資源配置基礎(chǔ)。1983年政府體育治理的注意力強(qiáng)度達(dá)到1.40%的高峰狀態(tài)。過去5年，我國在政治上和經(jīng)濟(jì)上克服種種困難走上健康發(fā)展軌道，為我國科教文衛(wèi)體等方面的建設(shè)奠定基礎(chǔ)[15]。在黨中央、國務(wù)院的高度重視下，這一年既有全國體育工作會議的召開，也有國家體委頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校體育工作的意見》等文件。國務(wù)院批轉(zhuǎn)的國家體委《關(guān)于進(jìn)一步開創(chuàng)體育新局面的請示》提出了“積極發(fā)展城鄉(xiāng)體育活動，重點(diǎn)抓好學(xué)校體育工作，普遍增強(qiáng)人民體質(zhì)，努力提高體育運(yùn)動技術(shù)水平”的部署安排。1984—1985年之所以出現(xiàn)政府體育治理的注意力強(qiáng)度低的現(xiàn)象，是因為上一年政府在體育治理方面已作出明確部署。因此，政府體育治理的部署安排與調(diào)整的幅度較小，注意力強(qiáng)度降低。1986—1992年，政府體育治理的注意力從0.65%上升到0.79%。中共中央《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第七個五年計劃的建議》提出“七五”期間必須像重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)那樣重視教育事業(yè)，進(jìn)一步發(fā)展體育事業(yè)，要在廣泛開展群眾性體育活動的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高各項體育運(yùn)動的水平，增強(qiáng)人民體質(zhì)。因此，政府體育治理的注意力強(qiáng)度再次上升。黨的十四大明確提出的建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，推動了以計劃經(jīng)濟(jì)體制為主的體育治理模式向以社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為主的體育治理模式轉(zhuǎn)型?；诖耍覈w育治理開始由計劃經(jīng)濟(jì)時期的行政主導(dǎo)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)時期的市場化取向邁進(jìn)。

3.2 市場改革期(1993—2008年)

總體上看，政府體育治理的注意力強(qiáng)度在這一階段呈現(xiàn)“震蕩上升”的特征。1993—1995年，政府體育治理的注意力強(qiáng)度上升幅度明顯。在實現(xiàn)我國現(xiàn)代化建設(shè)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)的開局之年，政府體育治理的注意力強(qiáng)度開始上升。過去5年，我國體育事業(yè)在國際國內(nèi)復(fù)雜艱難的情況下取得巨大進(jìn)步，如第十一屆亞運(yùn)會的成功舉辦以及在巴塞羅那奧運(yùn)會和重大國際比賽中取得的優(yōu)異成績[15]。1995年，政府體育治理的注意力強(qiáng)度達(dá)到1.79%，出現(xiàn)這一峰值的原因:一方面在于1994年廣島亞運(yùn)會上我國運(yùn)動員因興奮劑事件造成的影響；另一方面還緣于第八屆全國人民代表大會第二次會議上《政府工作報告》提出的“積極探索新時期體育管理體制的改革，廣泛開展群眾體育活動，增強(qiáng)人民體質(zhì)”[15]，體現(xiàn)了黨和政府體育治理的持續(xù)性進(jìn)程。1996年，政府體育治理的注意力強(qiáng)度急劇下降到0.44%，主要原因:一是1995年《政府工作報告》對體育治理進(jìn)行了明確部署，并提出“體育工作要堅持群眾體育與競技體育協(xié)調(diào)發(fā)展的方針，把發(fā)展群眾體育、推行全民健身計劃、普遍增強(qiáng)人民體質(zhì)作為重點(diǎn)”[15]的發(fā)展方針與治理重點(diǎn)；二是1995年《中華人民共和國體育法》《全民健身計劃綱要》等法律法規(guī)的相繼頒布，黨和政府已為體育治理作出了制度性安排和著重部署，下一年即1996年政府體育治理的緊迫性下降，需要把更多的精力投放到其他領(lǐng)域。因此，1996年政府體育治理的注意力水平急劇降低。1997年政府體育治理的注意力強(qiáng)度又呈上升態(tài)勢，主要是因為《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出了“實施全民健身計劃，普及群眾體育運(yùn)動，普遍增強(qiáng)人民體質(zhì)，加強(qiáng)學(xué)校體育，落實奧運(yùn)爭光計劃，提高運(yùn)動技術(shù)水平”的總體部署。1998年，此屆政府任期即將結(jié)束時，政府對體育治理的注意力占比僅為0.31%，主要因為該時期政府對科教文衛(wèi)體事業(yè)的發(fā)展重心在教育，即實行教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略。1999—2001年，政府體育治理的注意力強(qiáng)度從0.75%上升到0.97%，后又下降到0.46%，這是因為1999年是建國50周年，各領(lǐng)域以優(yōu)異成績向新中國成立50周年獻(xiàn)禮，體現(xiàn)改革開放和社會主義建設(shè)的偉大成就成為政府關(guān)注的重點(diǎn)，因此政府體育治理的注意力強(qiáng)度上升，而后下降到0.46%，主要是“九五”計劃完成，“十五”計劃即將啟航，此時我國正處在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和市場化改革的關(guān)鍵期，政府體育治理的注意力強(qiáng)度有所下降。2002—2008年，政府體育治理的注意力強(qiáng)度從1.33%大幅下降到0.56%，后又急劇上升到1.22%。上升的原因主要是在籌備和辦好北京奧運(yùn)會的大背景下，積極推進(jìn)體育工作，政府體育治理始終圍繞著北京奧運(yùn)會的成功舉辦展開；下降的原因則是2002年黨和政府以申奧成功為契機(jī)，對我國體育工作進(jìn)行了全面的部署并制定了發(fā)展方針。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時期體育工作的意見》對新時期發(fā)展體育事業(yè)的指導(dǎo)思想、工作方針、總體要求及繼續(xù)深化體育體制改革進(jìn)行了總體部署和著重安排。直至北京奧運(yùn)會舉辦之際，政府體育治理的注意力強(qiáng)度才上升，并在第十一屆全國人民代表大會一次會議上提出“廣泛開展全民健身活動，不斷提高競技體育水平”的治理安排[15]。

3.3 深化改革期(2009—2020年)

2008年北京奧運(yùn)會的成功舉辦，不僅實現(xiàn)了我國競技體育在奧運(yùn)會金牌榜的歷史性登頂，也開啟了我國由競技體育大國向體育強(qiáng)國轉(zhuǎn)向的新征程[16]，并由此進(jìn)入了體育治理深化改革的新時期。2009—2012年，政府體育治理的注意力強(qiáng)度從0.58%上升到1.18%。2009年8月，國務(wù)院頒布《全民健身條例》，標(biāo)志著全民健身由“綱要”時代邁向“條例”治理時代，實現(xiàn)了我國全民健身從“行政動員”向“法規(guī)保障”的治理轉(zhuǎn)向。這不僅保障了全民健身活動順利推行，提高了群眾性體育活動熱情，推動了體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還促進(jìn)了學(xué)校體育的發(fā)展。2010年是黨和政府繼續(xù)應(yīng)對國際金融危機(jī)、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展及加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵一年。因此，政府體育治理的關(guān)注度降低。2012年，政府對體育工作進(jìn)行了全面的部署安排，即廣泛開展全民健身活動，增強(qiáng)人民體質(zhì)，促進(jìn)體育事業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。2013—2017年間，政府體育治理的注意力強(qiáng)度呈現(xiàn)下降的趨勢，主要是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人剛換屆，以習(xí)近平同志為核心的黨中央面對國內(nèi)外嚴(yán)峻復(fù)雜的形勢，首先要“穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、促發(fā)展、保民生”，并將其注意力投放在事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局上來，所以2013—2017年《政府工作報告》對體育治理的注意力強(qiáng)度下降(在0.55% ～0.58%間波動)。雖然《政府工作報告》中體育治理的注意力強(qiáng)度有所下降，但黨和政府體育治理的注意力強(qiáng)度卻呈現(xiàn)出“戰(zhàn)略推動、重點(diǎn)突破、部門聯(lián)動”的新特征?！皯?zhàn)略推動”主要體現(xiàn)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央將體育治理上升到治國理政的戰(zhàn)略高度，并由習(xí)近平總書記主持的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組(2018年改為“中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)委員會”)會議多次研究體育治理的問題?！爸攸c(diǎn)突破”體現(xiàn)在黨中央、國務(wù)院以足球改革、體教融合為突破點(diǎn)，審議通過《中國足球改革發(fā)展總體方案》和《關(guān)于深化體教融合 促進(jìn)青少年健康發(fā)展的意見》的體育治理新部署，將體育融入“健康中國”的國家發(fā)展戰(zhàn)略之中，為新時代體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化擘畫了新的治理愿景與發(fā)展藍(lán)圖。“部門聯(lián)動”體現(xiàn)在新時代體育治理在“戰(zhàn)略推動”“重點(diǎn)突破”的框架下構(gòu)建了部際聯(lián)席會議制度，加強(qiáng)了部門協(xié)調(diào)和聯(lián)動，為新時代體育治理框定了實施路徑與行動方案。可見，黨中央、國務(wù)院擘畫的體育治理新方案，不僅沒有弱化和邊緣化體育治理，反而為新時代全面深化體育改革、推動體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定了堅實基礎(chǔ)，具有重大意義。2018—2020年，政府體育治理的注意力強(qiáng)度呈現(xiàn)先升后降的態(tài)勢。先升的原因主要是2017年黨的十九大報告對體育治理進(jìn)行了戰(zhàn)略部署，所以2018年的《政府工作報告》提出“深入推進(jìn)體育改革，實施健康中國戰(zhàn)略”[17]的治理安排成為其題中應(yīng)有之義。后降的原因主要是2019—2020年是全面建成小康社會和實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)的決勝之年。因此，政府的工作要突出重點(diǎn)、把握關(guān)鍵，其體育治理的注意力有所下降?？傮w來看，自2009年以來，黨和政府對體育的治理實現(xiàn)了由以往的“競技優(yōu)先”“金牌至上”向“健康優(yōu)先”“人民至上”的注意力轉(zhuǎn)向，并以實現(xiàn)新時代體育治理體系和治理能力“現(xiàn)代化至上”為其治理的總目標(biāo)。

4 改革開放以來政府體育治理的注意力指向及變化邏輯

政府在不同時期對體育治理的各具體領(lǐng)域的注意力不同，這也隱喻著政府體育治理的注意力指向及變化邏輯。研究以競技體育、群眾體育、學(xué)校體育和體育產(chǎn)業(yè)為體育的子節(jié)點(diǎn)，將體育的參考點(diǎn)歸類到各具體領(lǐng)域中并編碼，再按屆劃分和進(jìn)行矩陣編碼，并統(tǒng)計各子節(jié)點(diǎn)在該屆《政府工作報告》中出現(xiàn)的次數(shù)即參考點(diǎn)的出現(xiàn)頻率，最后以熱度圖的形式呈現(xiàn)(圖3)。依圖3的分布，可以發(fā)現(xiàn)競技體育的熱度最高，群眾體育第二，然后是體育產(chǎn)業(yè)，學(xué)校體育的熱度則最低。學(xué)校體育的熱度在第八屆全國人民代表大會至第十屆全國人民代表大會期間處于空窗期。此后，第十二屆全國人民代表大會一次會議至2020年，學(xué)校體育的熱度都為零。體育產(chǎn)業(yè)的熱度在第五屆全國人民代表大會到第八屆全國人民代表大會期間一直都為零，直至第九屆全國人民代表大會期間才初現(xiàn)熱度。競技體育和群眾體育的熱度一直處于較高水平，聚焦在第十屆全國人民代表大會至第十二屆全國人民代表大會期間，表明政府對競技體育和群眾體育的治理具有穩(wěn)定的聚焦指向。

圖3 改革開放以來《政府工作報告》中體育治理具體領(lǐng)域指向的熱度Figure 3 Heat of specific direction of sports governance in Government Work Reports since reform and opening-up

4.1 恢復(fù)改革期:“中心—邊緣”化的體育治理(1978—1992年)

在恢復(fù)改革期，政府對體育則實行競技體育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，并形成了動員全國資源奪取競技體育優(yōu)勝的運(yùn)行機(jī)制[18]。在競技體育“舉國體制”發(fā)展模式主導(dǎo)下，政府對體育的治理形成了以競技體育為中心、群眾體育與學(xué)校體育為邊緣的治理模式[19]20。1979年全國體育工作會議提出“在普及和提高相結(jié)合的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)抓提高，努力攀登世界體育高峰”的發(fā)展方針。同年，國際奧委會通過《名古屋決議》，中國由此重返奧林匹克大家庭并開啟中國競技體育走向世界的關(guān)鍵一步。1984年全國體育發(fā)展戰(zhàn)略、體育改革會議正式提出以奧運(yùn)會為核心的競技體育“優(yōu)先發(fā)展”戰(zhàn)略。中共中央頒布的《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展體育運(yùn)動》強(qiáng)調(diào)“必須堅持普及與提高相結(jié)合的方針”。雖然我國政府始終堅持競技體育與群眾體育協(xié)調(diào)發(fā)展的方針，但是競技體育卻在計劃經(jīng)濟(jì)為主的經(jīng)濟(jì)體制下頂著“舉國體制”這輛“順風(fēng)車”一路飛奔。在“中心—邊緣”治理結(jié)構(gòu)下，群眾體育與學(xué)校體育也有一定的熱度。1978年原國家體委轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城市體育工作的意見》促進(jìn)了職工體育的發(fā)展。1979年揚(yáng)州會議的召開開啟了我國學(xué)校體育的規(guī)范化和法制化的道路；同年《關(guān)于加強(qiáng)群眾體育工作的意見》促進(jìn)了農(nóng)村體育的發(fā)展。1990年國務(wù)院批準(zhǔn)頒布的《學(xué)校體育工作條例》和《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》，是學(xué)校體育衛(wèi)生工作的重要法規(guī)與重要依據(jù)，標(biāo)志著我國學(xué)校體育工作法治化的開端，且對推動學(xué)校體育工作具有重要的意義。

4.2 市場改革期:“市場—法治”化的體育治理(1993—2008年)

政府體育治理在探索改革時期從“中心—邊緣”治理逐漸實現(xiàn)了向“市場—法治”治理的轉(zhuǎn)向，開啟了法治化和市場主體化治理時代[19]20。1993年，《國家體委關(guān)于深化體育改革的意見》指出要在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制背景下，深化體育改革，進(jìn)一步調(diào)整我國體育發(fā)展戰(zhàn)略。在群眾體育領(lǐng)域，時任中共中央總書記江澤民提出了“全民健身，利國利民，功在當(dāng)代，利在千秋”的指導(dǎo)思想。因此，自第八屆全國人民代表大會第一次會議伊始，《政府工作報告》中有關(guān)群眾體育的熱度逐步上升，群眾體育注意力強(qiáng)度逐步提高。時任國務(wù)院總理李鵬在第八屆全國人民代表大會第三次會議上即1995年的《政府工作報告》中提出“體育工作要堅持群眾體育和競技體育協(xié)調(diào)發(fā)展的方針”[15]。同年國務(wù)院頒布《全民健身計劃綱要》，提出要加強(qiáng)群眾體育的法治建設(shè)，認(rèn)真執(zhí)行現(xiàn)有體育法規(guī)，表明群眾體育在走向法治化的道路中嶄露頭角。然而，同年《奧運(yùn)爭光計劃綱要》的實施則強(qiáng)調(diào)要在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制背景下調(diào)整競技體育發(fā)展戰(zhàn)略以及《中華人民共和國體育法》的頒布標(biāo)志著我國體育治理正式走上法治化的道路并為依法治體奠定法律基礎(chǔ)。體育產(chǎn)業(yè)在第九屆全國人民代表大會期間初現(xiàn)熱度，政府對體育產(chǎn)業(yè)的注意力漸漸上升。2000年，國家體育總局頒布的《2001—2010年體育改革與發(fā)展綱要》提出我國體育管理體制改革及發(fā)展的基本方針。2001年，北京成功贏得2008年奧運(yùn)會舉辦權(quán)，各級政府通過行政命令、廣泛宣傳、資金投入等手段紛紛進(jìn)入奧運(yùn)備戰(zhàn)階段[19]20。此后，“全民健身與奧運(yùn)同行”成為政府體育治理的亮點(diǎn)，促進(jìn)了群眾體育的發(fā)展[20]。時任中共中央總書記胡錦濤提出了“深入開展全民健身活動，不斷提高競技體育水平，努力推動我國由體育大國向體育強(qiáng)國邁進(jìn)”的指導(dǎo)思想。因此，競技體育和群眾體育的熱度在這一時期最為活躍，且持續(xù)到第十二屆全國人民代表大會?！绑w育產(chǎn)業(yè)”一詞在第十一屆全國人民代表大會第一次會議的《政府工作報告》中首次被提及，并在奧運(yùn)背景下實現(xiàn)了體育產(chǎn)業(yè)熱度的不斷上升。此外，該屆《政府工作報告》也提到“保證中小學(xué)生每天一小時校園體育活動，促進(jìn)群眾體育和競技體育協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)體育事業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展”，首次同時提及競技體育、群眾體育、學(xué)校體育和體育產(chǎn)業(yè)。但自北京奧運(yùn)會到倫敦奧運(yùn)會，競技體育仍一直占據(jù)主導(dǎo)地位，而競技體育優(yōu)先發(fā)展的治理戰(zhàn)略在給我國競技體育發(fā)展帶來優(yōu)勢的同時，也帶來了一些弊端。因此，要在競技體育優(yōu)化治理的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌發(fā)展其他領(lǐng)域，才能為實現(xiàn)體育強(qiáng)國打下堅實的基礎(chǔ)。總體而言，該時期在“市場—法治”的框架下，不僅加快了我國各項體育事業(yè)發(fā)展的步伐，也進(jìn)一步促進(jìn)了政府“依法治體”的水平。推動了以往我國體育領(lǐng)域由“行政動員治理”向法規(guī)保障“依法治體”的進(jìn)一步深化，形成了“市場—法治”化的體育治理新局面。

4.3 深化改革期:“多元主體”化的體育治理(2009—2020年)

進(jìn)入新時代后，我國體育治理形成了“多元主體”共同治理的治理模式[19]21。由圖3可知，從第十二屆全國人民代表大會第一次會議至今，競技體育、群眾體育、體育產(chǎn)業(yè)在《政府工作報告》中都具有熱度。2014年，國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》(以下簡稱46號文)的文件提出“要加快政府職能轉(zhuǎn)變，簡政放權(quán)，推行政社分開、政企分開和管辦分離，以及積極發(fā)揮市場作用、培育多元主體和完善體育產(chǎn)業(yè)體系”[21]的治理舉措。為貫徹落實46號文和鼓勵社會力量參與體育事業(yè)并充分調(diào)動其積極性，國家體育總局頒布了《關(guān)于推進(jìn)體育賽事審批制度改革的若干意見》主要目標(biāo)是充分調(diào)動社會多方面的積極性、建立辦賽主體多元化的體育賽事體系、繁榮體育競賽市場、宣傳推廣全民健身及發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)高水平競技人才，以促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！吨袊闱蚋母锇l(fā)展總體方案》也積極推行“政社分開、政企分開、管辦分離”的足球改革思路。在實踐層面，2022北京冬奧會也形成了以市場運(yùn)作為主、社會積極參與和政府共同治理的現(xiàn)代化體育賽事辦賽模式的運(yùn)行[19]21。在全面建成小康社會決勝階段，健康中國是全面建成小康社會的應(yīng)有之義。2016年《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》提出，遵循堅持政府主導(dǎo)、發(fā)揮市場機(jī)制作用、積極推進(jìn)社會力量共同參與的原則。同年，《全民健身計劃(2016—2020年)》提出“要讓全民健身成為健康中國建設(shè)的有力支撐和全面建成小康社會的國家名片，形成政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、全社會共同參與的體育治理格局”。因此，新時代體育治理作為社會治理的重要組成部分之一，在黨和政府的要求下也逐漸轉(zhuǎn)向“多元主體”共同治理的新模式。

5 結(jié)論與建議

5.1 結(jié)論

以1978—2020年的43份《政府工作報告》為樣本，分析改革開放以來政府體育治理的注意力強(qiáng)度和注意力指向的變化，發(fā)現(xiàn)了其變遷的規(guī)律:1)從整體看，政府體育治理的注意力呈現(xiàn)上升的趨勢，具有“震蕩上升”的階段性特征，并保持相對的穩(wěn)定性；2)從局部看，政府體育治理的注意力分配具有顯著差異性的特征；3)從治理領(lǐng)域看，政府體育治理的各具體領(lǐng)域指向具有明顯的不平衡性特征。

5.2 建議

1)在縱向上，要繼續(xù)提高政府體育治理的注意力配置水平，加大政府體育治理的精力投放。政策理念是先于政策動機(jī)和政策行為產(chǎn)生的。因此，一方面，需要從認(rèn)識維度建構(gòu)對體育治理的新圖譜，深化新時代體育治理的新路徑新機(jī)制；另一方面，要繼續(xù)加大政府體育治理的注意力投放。2)在橫向上，要切實加強(qiáng)政府體育治理的注意力強(qiáng)度，并對體育治理橫向之間的注意力強(qiáng)度盡量做到平衡，尤其是在注意力強(qiáng)度的資源配置方面，《政府工作報告》要以“扶弱、控強(qiáng)”為導(dǎo)向和行動邏輯。新時代，在實現(xiàn)我國體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，只有“扶弱”才能補(bǔ)上我國體育治理的短板，進(jìn)而為推動體育強(qiáng)國建設(shè)夯實基礎(chǔ)。3)在治理領(lǐng)域上，要加強(qiáng)學(xué)校體育、群眾體育和體育產(chǎn)業(yè)的治理，讓政府體育治理各領(lǐng)域的注意力達(dá)到協(xié)調(diào)發(fā)展的狀態(tài)，尤其是《政府工作報告》要強(qiáng)化對學(xué)校體育和體育產(chǎn)業(yè)的注意力投放，以改變《政府工作報告》對學(xué)校體育治理的注意力不足的問題。