城市安全發(fā)展重點(diǎn)問題思考與對策

劉偉

（天津東方泰瑞科技有限公司，天津 300100）

0 引言

城市安全發(fā)展對保障廣大人民生命、財產(chǎn)安全和穩(wěn)定社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展有著重要意義，成為總體國家安全觀的基石，這就要求城市必須始終把防范風(fēng)險意識放在首位，做好城市安全保障機(jī)制，才能避免重大安全隱患的發(fā)生，將其“撲滅”于萌芽之際。

2018 年推出的《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見》（中辦發(fā)〔2018〕1 號）明確指出，要在城市安全防控、安全監(jiān)管、安全源頭治理和安全保障能力等方面促進(jìn)城市安全發(fā)展。突發(fā)事件往往可能造成嚴(yán)重的社會危害，顯然不利于城市安全發(fā)展。我國將突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類，本文針對預(yù)防城市事故災(zāi)難和自然災(zāi)害兩方面，探討推進(jìn)城市安全發(fā)展的政策實(shí)踐和面臨的重點(diǎn)問題，提出加強(qiáng)我國城市安全發(fā)展的對策建議。

1 當(dāng)前城市安全發(fā)展面臨的重點(diǎn)問題

我國社會發(fā)展不平衡和不充分的問題依舊存在，在某些地區(qū)安全與發(fā)展不相容問題表現(xiàn)得較為明顯，城市安全發(fā)展未來面臨的重點(diǎn)問題主要有以下三個方面：

1.1 城市風(fēng)險態(tài)勢發(fā)生新變化

城市工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展所積累的傳統(tǒng)風(fēng)險和新興風(fēng)險不斷出現(xiàn)。建筑施工行業(yè)、道路交通行業(yè)領(lǐng)域安全風(fēng)險仍居高位，高層建筑火災(zāi)、電梯事故和化工企業(yè)燃爆、泄漏事故不斷增加，燃?xì)?、橋梁和供水等事故逐年上升。小微企業(yè)在近年來的快速成長壯大，在城市發(fā)展過程中發(fā)揮著不可或缺的角色，從安全監(jiān)管角度來看，其規(guī)模較小、安全條件較差、安全意識不足等特點(diǎn)成為城市安全發(fā)展亟待解決的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

值得注意的是，城市風(fēng)險連鎖聯(lián)動效應(yīng)不斷增強(qiáng)。突如其來的新冠肺炎疫情表明，在全球化的大背景下，隨著城市的不斷發(fā)展，各個城市及其城市之間形成了開放且復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)，重大風(fēng)險呈現(xiàn)系統(tǒng)性特點(diǎn)，不同重大風(fēng)險之間、重大風(fēng)險在不同時間和不同空間之間往往相互交織、相互作用，形成一個錯綜復(fù)雜的綜合風(fēng)險體，產(chǎn)生連鎖聯(lián)動效應(yīng)。因此，每個城市都需要及時防范，防止由于某個點(diǎn)上的風(fēng)險，造成整條線、整個面乃至整個系統(tǒng)產(chǎn)生擾動，不至于釀成社會重大災(zāi)害事故。

1.2 應(yīng)急管理體系建設(shè)具有新要求

國家要實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的提升，就應(yīng)該加強(qiáng)和完善應(yīng)急管理體系，著力提高防災(zāi)、抗災(zāi)和救災(zāi)能力，主要體現(xiàn)在：一是強(qiáng)化應(yīng)急管理工作的政治站位，以健全的制度，做到以防為主和防、抗、救災(zāi)的結(jié)合，未來應(yīng)把焦點(diǎn)集中于防災(zāi)、減災(zāi)上，而不是停留在災(zāi)后救助或減少災(zāi)害損失的層面。二是完善應(yīng)急管理頂層制度設(shè)計，深化和提升應(yīng)急管理能力，實(shí)現(xiàn)各級應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)動。三是充分發(fā)揮現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的力量，將制度與科技相互融合，為應(yīng)急管理、應(yīng)急救援和社會協(xié)同應(yīng)對等能力的提升提供保障。四是在全面管理防災(zāi)、救災(zāi)、重建、評估和突發(fā)事件的基礎(chǔ)上，梳理和完善應(yīng)急管理知識體系和隊伍建設(shè)。

1.3 科技與制度并進(jìn)是城市治理的新需要

毫無疑問，如今科技手段對于城市治理來說是不可或缺的，尤其是在防控新冠肺炎疫情的過程中，很多城市或地區(qū)的治理上實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化的轉(zhuǎn)型：人口流動“大數(shù)據(jù)”成圖；“健康碼”實(shí)現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測管理；“網(wǎng)上辦、掌上辦”取代了較為繁冗的線下服務(wù)。需要指出的是，城市治理并不能單純依靠或依賴科技，還需要結(jié)合制度設(shè)計，這樣才能“兩條腿”走路，制度可以使數(shù)據(jù)不至于成為“廢鐵”，可以使數(shù)字化防范體系發(fā)揮出效能，讓城市治理便捷化，而不是更加“脆弱空洞”。所以，堅持科技和制度并進(jìn)，才是提升城市治理水平的正確道路。

2 加強(qiáng)城市安全發(fā)展的對策建議

統(tǒng)籌城市安全與發(fā)展，需要創(chuàng)新城市安全治理機(jī)制、重視科技創(chuàng)新、防范重大風(fēng)險、落實(shí)安全責(zé)任、提升應(yīng)急管理能力，實(shí)現(xiàn)城市治理體系智能化。

由此可見，未來我國城市安全必須加快思想理念的轉(zhuǎn)變，不僅追求快速響應(yīng)；而是聚焦風(fēng)險預(yù)防，不“光盯著”救災(zāi)減災(zāi)，而是謀求城市韌性的提升，如提升社會韌性、組織韌性、制度韌性和環(huán)境韌性[1]，讓城市發(fā)展可持續(xù)。

加強(qiáng)城市安全發(fā)展，建議從以下幾個方面重點(diǎn)著手：

2.1 優(yōu)化頂層設(shè)計，統(tǒng)籌城市安全與發(fā)展

防范化解重特大安全風(fēng)險是當(dāng)務(wù)之急，也是必須解決的難題，尤其對于應(yīng)急管理部門來說，如何做好自身的主管工作，如何當(dāng)好組織、推動和支撐的角色，就需要優(yōu)化頂層設(shè)計，完善制度化體系，形成各主管部門通力協(xié)作，多元化共建共治新格局。

1）市級政府層面，要加快推進(jìn)城市安全發(fā)展地方法規(guī)規(guī)章的立法研究，建議考慮出臺“城市安全管理辦法”等文件，重點(diǎn)從橫向上將有關(guān)城市安全的各方面工作有機(jī)整合起來，構(gòu)建城市安全管理的制度化體系，通過制度化設(shè)計打通各部門之間在城市管理中的各種機(jī)制“壁壘”，形成城市安全治理的最大合力。

2）加強(qiáng)城市運(yùn)行相關(guān)法規(guī)規(guī)章內(nèi)容之間的有效銜接，突出城市安全發(fā)展工作的重點(diǎn)領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)，為全面推動城市安全發(fā)展提供精準(zhǔn)的法規(guī)制度依據(jù)。

3）結(jié)合自身城市運(yùn)行特點(diǎn)，在關(guān)鍵領(lǐng)域盡快研究出臺綜合性安全管理制度，如提高高層建筑、軌道交通、綜合交通樞紐、燃?xì)夤こ痰葢?yīng)急設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)和要求，提升事故風(fēng)險的抵抗能力，以滿足城市安全發(fā)展的需要。

4）規(guī)劃高危行業(yè)企業(yè)進(jìn)園入?yún)^(qū)的同時，提升園區(qū)準(zhǔn)入條件，加強(qiáng)項目建設(shè)實(shí)施評估論證。在城市安全發(fā)展，逐年增加的城市工業(yè)園區(qū)要重點(diǎn)關(guān)注，對其加強(qiáng)安全監(jiān)督管理、評估論證等工作。

5）進(jìn)一步完善安全生產(chǎn)、建筑安全性審查和城市安全重大事項安全許可審批制度、城市功能區(qū)高危行業(yè)建設(shè)項目風(fēng)險評估制度，牢牢把住“入口關(guān)”，對重大工程項目實(shí)施“一票否決”的具體情形和有關(guān)管理措施要明確和細(xì)化，做到“一票否決”決策和措施有法可依、有章可循。

2.2 科技創(chuàng)新驅(qū)動，建立協(xié)同化的管理平臺

1）城市需建立完善安全監(jiān)管、應(yīng)急救助、災(zāi)害防控、環(huán)保、消防、交通等領(lǐng)域公共數(shù)據(jù)的共享機(jī)制，不斷加強(qiáng)各類智慧系統(tǒng)和新技術(shù)在城市基礎(chǔ)與安全設(shè)施建設(shè)運(yùn)行以及城市安全管理中的應(yīng)用力度，有計劃、有步驟地搭建統(tǒng)一的綜合應(yīng)急信息平臺[2]。探索制定相關(guān)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，目的是為了快速實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展和管理的智能化。

2）建立多災(zāi)害場景下的仿真模型。隨著安全韌性城市理論和韌性三角形理論的提出和實(shí)踐，應(yīng)急管理人員未來需要更深入地探索城市防災(zāi)減災(zāi)方法路線，可以借助現(xiàn)場實(shí)驗和模擬技術(shù)，揭示重大災(zāi)害事件的破壞機(jī)制，目的是探索多災(zāi)條件下，災(zāi)害的演化規(guī)律，從而建立災(zāi)害預(yù)測模型，為防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)提供參考和決策依據(jù)[3-4]。

2.3 強(qiáng)基礎(chǔ)提質(zhì)量，精準(zhǔn)防范化解重大風(fēng)險

防災(zāi)是城市安全發(fā)展的重點(diǎn)工作，城市相關(guān)管理部門需增強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施，竭力提升發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)的能力。

1）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，做好安全監(jiān)督，落實(shí)風(fēng)險防范。分行業(yè)、分領(lǐng)域摸清監(jiān)管對象底數(shù)，彌補(bǔ)各類配套安全基礎(chǔ)設(shè)施欠賬問題，特別是全面掌握城市供排水、供電、供氣、供熱等涉及城市生命線工程地下管線的底數(shù)，進(jìn)一步明確細(xì)化相關(guān)部門建設(shè)、改造、管理、維護(hù)工作職責(zé)[5]。監(jiān)督生產(chǎn)企業(yè)的安全現(xiàn)狀，排查事故隱患，尤其對已發(fā)現(xiàn)有重大事故風(fēng)險隱患的企業(yè)，必須掛牌督辦[6]，倒逼生產(chǎn)企業(yè)堅守在安全生產(chǎn)的“軌道”上。

2）加大基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期維護(hù)管理和升級改造力度，推動基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)據(jù)庫融合，提高城市生命線工程安全運(yùn)行韌性水平。

3）全面評估城市安全風(fēng)險，并不斷更新風(fēng)險評估結(jié)果[7]。針對城市中涌現(xiàn)出的影響安全的新風(fēng)險，切實(shí)做到從被動“遇見”向主動“預(yù)見”轉(zhuǎn)變。

4）開展巨災(zāi)情景構(gòu)建，防控重大風(fēng)險。針對各地區(qū)、各部門易發(fā)多發(fā)的突出風(fēng)險和當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部在防范化解重大風(fēng)險工作中的突出短板，每年有針對性地選擇若干種重大風(fēng)險情景，組織相關(guān)部門和專家學(xué)者進(jìn)行深入研究，設(shè)想可能出現(xiàn)的最壞風(fēng)險情景。

5）城市安全運(yùn)行的主體責(zé)任必須清晰，落實(shí)到具體的相關(guān)企事業(yè)單位，明確安全生產(chǎn)責(zé)任，建立城市安全風(fēng)險責(zé)任機(jī)制。

2.4 各司其職通力協(xié)作，夯實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任

1）城市相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)需結(jié)合城市實(shí)際，研究細(xì)化城市安全發(fā)展?fàn)顩r綜合評估管理實(shí)施辦法和城市安全發(fā)展?fàn)顩r綜合評估指標(biāo)體系[8-9]，一些涉及城市安全發(fā)展的重大問題必須提請黨委、常委會討論決策。形成決議后，各級政府要積極落實(shí)決議有關(guān)城市安全發(fā)展問題的工作部署，完善城市安全風(fēng)險會商制度、重大安全隱患防控機(jī)制、突發(fā)事件信息報送和信息發(fā)布機(jī)制。

2）安全監(jiān)督監(jiān)管責(zé)任不分行業(yè)、業(yè)務(wù)領(lǐng)域，一律按照誰主管誰負(fù)責(zé)執(zhí)行，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任，不允許出現(xiàn)空擋或盲區(qū)。

3）城市管理部門需厘清城市與轄區(qū)、街道的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)上下級和同級部門之間的聯(lián)系，明確監(jiān)督檢查與防-減-救災(zāi)等各職能分工，建議各城市加快出臺“城市安全部門職責(zé)清單”。

4）企業(yè)對自身的安全生產(chǎn)負(fù)擔(dān)全面的、主體的責(zé)任，定期開展風(fēng)險評估和責(zé)任監(jiān)督是很有必要的，企業(yè)應(yīng)使其成為一項制度性的工作。

5）加強(qiáng)與國內(nèi)、外頂尖院校合作，城市需構(gòu)建“政、產(chǎn)、學(xué)、研、用”協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，積極孵化安全產(chǎn)業(yè)基地，積極推動高水平創(chuàng)新平臺建設(shè)，深入開展應(yīng)急管理、安全工程、災(zāi)害事故等方面研究。

2.5 完善應(yīng)急管理體系，提升巨災(zāi)應(yīng)對能力

1）城市管理部門需完善城市安全應(yīng)急救援機(jī)制，加快建立應(yīng)急救援信息共享平臺，協(xié)調(diào)不同部門發(fā)布預(yù)警及減災(zāi)救災(zāi)部署，提高多部門對城市生產(chǎn)安全風(fēng)險的處理能力[10]。

2）城市應(yīng)急救援部門需按照綜合救援的發(fā)展方向，在全面提升消防滅火救援能力的同時，統(tǒng)籌考慮防汛搶險、地震及森林消防救援和?；肥鹿蕬?yīng)急處置的需要，優(yōu)化綜合性消防救援隊伍的布點(diǎn)并逐年擴(kuò)大規(guī)模，力爭實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域?qū)I(yè)防御以及救援隊伍的全方位布局。

3）政府需重視和挖掘社會救災(zāi)力量。研究制定相關(guān)激勵保障性政策和日常管理、訓(xùn)練、人員調(diào)用制度，落實(shí)法定補(bǔ)償機(jī)制，彌補(bǔ)應(yīng)急力量整體不足的問題。

4）政府需開展應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估工作，有計劃地增加具有高科技含量的應(yīng)急救援物資比重，完善儲備和調(diào)用制度，拓寬物資儲備方式，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急物資的動態(tài)管理、實(shí)時跟蹤、資源共享、統(tǒng)籌調(diào)配等功能。

3 結(jié)論

城市安全發(fā)展不是一句簡簡單單的“口號”，要真正落實(shí)到位就必須充分認(rèn)識到當(dāng)前正面臨的主要問題。未來城市應(yīng)該重點(diǎn)在以下五個方面重點(diǎn)加強(qiáng)：

1）優(yōu)化頂層設(shè)計，打通和建立部門間的聯(lián)動機(jī)制，完善安全生產(chǎn)、安全審查、安全許可審批制度。

2）建立多部門、跨部門數(shù)據(jù)資源的共享機(jī)制，推動城市發(fā)展和管理的智能化，構(gòu)建多災(zāi)害耦合仿真模型，進(jìn)一步探索災(zāi)害預(yù)測預(yù)警理論和決策體系。

3）排查事故隱患，尤其對已發(fā)現(xiàn)有重大事故風(fēng)險隱患的企業(yè)，必須掛牌督辦，倒逼生產(chǎn)企業(yè)堅守在安全生產(chǎn)的“軌道”上。

4）細(xì)化城市安全發(fā)展?fàn)顩r綜合評估指標(biāo)體系，落實(shí)安全責(zé)任。

5）打造城市應(yīng)急救援信息共享平臺，提升應(yīng)急救援能力，挖掘社會救災(zāi)力量，加強(qiáng)應(yīng)急救援團(tuán)隊建設(shè)。