工貿(mào)行業(yè)安全監(jiān)管工作問題與對策

齊江寧 劉偉濤

（1.石家莊市平山縣應急管理局，河北 石家莊 050400；2.石家莊市平山縣紀委監(jiān)委，河北 石家莊 050400）

0 引言

工商貿(mào)簡稱工貿(mào)，作為應急管理部門直管行業(yè)，由于其行業(yè)類別寬泛、企業(yè)數(shù)量眾多，在全國各縣（市、區(qū)）轄區(qū)都有涉及。隨著我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，工貿(mào)行業(yè)在蓬勃發(fā)展的同時，也日益暴露出事故險情多發(fā)的新情況新問題，如何長期有效抓好工貿(mào)安全監(jiān)管，是擺在應急管理部門面前的一道難題。筆者從現(xiàn)實工作出發(fā)，深入思考分析當前工作現(xiàn)狀和不足，本著“發(fā)現(xiàn)問題解決問題”的原則，意在探究工貿(mào)行業(yè)安全監(jiān)管的有效措施。

1 當前現(xiàn)狀概述

近年來工貿(mào)行業(yè)事故呈反彈趨勢，引起了政府乃至全社會高度關注。工貿(mào)行業(yè)包括冶金、有色、建材、機械、輕工、紡織、煙草、商貿(mào)行業(yè)[1]，俗稱為“八大行業(yè)”，幾乎囊括制造業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)門類[2]，往下又可細分為大類、中類、小類，由原來的安監(jiān)局、機構改革后的應急管理局（應急管理部設安全生產(chǎn)執(zhí)法和工貿(mào)安全監(jiān)督管理局，地方各級應急部門分別設置工商貿(mào)行業(yè)安全監(jiān)管機構）負責監(jiān)管，一旦出現(xiàn)事故或涉險事件，應急管理局（簡稱應急部門）首當其沖、難辭其咎。

近年來，工貿(mào)行業(yè)新問題新風險不斷涌現(xiàn)，鋼鐵、有限空間作業(yè)、外委作業(yè)、涉爆粉塵、環(huán)保設施引發(fā)的安全事故反彈趨勢明顯。比如，2021 年河北邢臺德龍鋼廠“10·28” 一氧化碳中毒事故，造成3 人死亡，2022 年北京冬奧會期間鋼鐵等工貿(mào)行業(yè)接連發(fā)生事故。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹行業(yè)一直實行安全生產(chǎn)許可并沿用至今，因工貿(mào)安全風險相對較低，之前未被納入行政許可事項，2013 年以來，國務院大力實施簡政放權和商事制度改革，下放和取消了多個行政審批項目（包括原國家安監(jiān)總局的安全培訓機構資格認可）。在這樣的大背景下，工貿(mào)行業(yè)也不便納入行政審批項目，應急部門少了行政許可的事前監(jiān)管方式，更需發(fā)揮事中事后監(jiān)管作用，針對監(jiān)管遇到的實際問題，不斷探索完善監(jiān)管方式方法，引導規(guī)范工貿(mào)行業(yè)實現(xiàn)安全發(fā)展。

2 幾點問題思考

2.1 頂層政策制度仍待完善

同直管行業(yè)橫向比較，以?；沸袠I(yè)為例，其監(jiān)管依據(jù)主要有現(xiàn)行行政法規(guī)2 部，即《危險化學品安全管理條例》（國務院令 第645 號）《安全生產(chǎn)許可證條例》（國務院令 第397 號），《中華人民共和國危險化學品安全法》正在修訂。反觀工貿(mào)行業(yè)，行業(yè)監(jiān)管的法規(guī)比較少，且起步晚、層級底，現(xiàn)有原國家安監(jiān)總局的部門規(guī)章2 部，即《工貿(mào)行業(yè)重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標準》（安監(jiān)總管四〔2017〕129 號）《工貿(mào)企業(yè)有限空間作業(yè)安全管理與監(jiān)督暫行規(guī)定》（國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局令 第59 號），2019 年應急部門成立以來尚未修訂。

在監(jiān)管實際中發(fā)現(xiàn)，一些工貿(mào)企業(yè)會涉及?；返氖褂脙Υ娴葮I(yè)務，即涉?；啡绾伪O(jiān)管的問題，這是受到各地普遍關注的一個共性問題。2014 年，貴州省安監(jiān)局上報《關于冶金等工貿(mào)行業(yè)安全監(jiān)管工作有關問題的請示》，2016 年，廣東省安監(jiān)局上報《關于造紙等工貿(mào)企業(yè)配套危險化學品生產(chǎn)儲存裝置安全監(jiān)管問題的請示》，原國家安監(jiān)總局對此分別復函，給了一個原則性答復，但至今未見全國性的正式文件。時過境遷，安監(jiān)局被撤銷并入應急部門3 年有余。在大應急時代，筆者認為，亟需上層研究出臺針對性的法規(guī)條文規(guī)定，填補現(xiàn)行監(jiān)管法規(guī)政策空白，這樣既有利于下好風險應對的先手棋，又可給基層監(jiān)管執(zhí)法提供法理依據(jù)。

2.2 監(jiān)管效能發(fā)揮尚不充分

工貿(mào)企業(yè)呈現(xiàn)多行業(yè)、多類別的特點，不同行業(yè)之間，甚至同一行業(yè)內(nèi)部，企業(yè)的工藝、設備都相差很大，這對基層安監(jiān)人員的專業(yè)知識提出了很高要求。筆者實地調(diào)研了解，對于縣鄉(xiāng)兩級來講，首先是安全監(jiān)管人員普遍沒有專業(yè)背景，執(zhí)法檢查主要是查安全管理制度、從業(yè)人員證件等檔案資料類問題，而對于現(xiàn)場類隱患“有心無力”，發(fā)現(xiàn)問題隱患的能力欠缺。其次，基層安全監(jiān)管經(jīng)費與監(jiān)管人手不足，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，財政支持保障力度很低，在車輛使用、辦公場所、檢測設備、監(jiān)督取證設備等配備不足。第三，2019 年縣級權力下放以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨下放事權“接不住”管不好”、承接能力不足的難題。近年來事故追責、問責力度大，一旦出現(xiàn)事故，縣鄉(xiāng)肯定要被問責，越是基層問責力度越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處在最底層，容易造成監(jiān)管人員產(chǎn)生逃避心理，安監(jiān)崗位留不住人，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專職安全監(jiān)管人員，一人多崗現(xiàn)象普遍，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)新舊青黃不接，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不實行輪流制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革在形式上已經(jīng)完成，雖成立了綜合行政執(zhí)法隊，但在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構卻存在無人愿意干執(zhí)法檢查、無奈只能用臨時工等現(xiàn)象。

2.3 企業(yè)基礎性工作不扎實

在基層監(jiān)管的工貿(mào)企業(yè)，主要是小型微型民營企業(yè)（還有一些個體工商戶，為方便表述以下統(tǒng)稱企業(yè)），企業(yè)主習慣于采用經(jīng)驗型管理，對于法律法規(guī)標準知之甚少，存在主觀意識不強、安全投入不足、安全管理松懈等問題，逢疫情等特殊時期經(jīng)濟效益普遍較低，更是抱有僥幸心理，問題隱患反復出現(xiàn)，難以得到全面、徹底整治。此外，企業(yè)用工形式靈活，員工流動性大，且大量招收附近村民，員工文化素質(zhì)偏低，有的崗前培訓走形式或不經(jīng)培訓就上崗，安全知識技能缺乏，自我保護意識不強，違章指揮、違章作業(yè)和違反勞動紀律的“三違”現(xiàn)象時有發(fā)生。

3 對策建議

3.1 盡早完善法規(guī)標準制度

其一，雖然工貿(mào)企業(yè)安全風險相對不高，但是細分起來，冶金、有色屬于金屬冶煉，安全生產(chǎn)法將其定為高危行業(yè)，可稱之為高危工貿(mào)行業(yè)，但長期以來缺少針對性、行業(yè)性的政策法規(guī)，建議國家和省級部門能結合冶金、有色行業(yè)高危實際，將高危工貿(mào)和其他六大行業(yè)區(qū)分開來，組織制定適用相應的行業(yè)安全政策法規(guī)，必要時推進行業(yè)安全法的立法工作。其二，按照國民經(jīng)濟行業(yè)分類，建議鼓勵和引導行業(yè)協(xié)會和安全專家，探索完善建材、機械、輕工、紡織、煙草、商貿(mào)的行業(yè)通用性安全標準規(guī)范，以國家標準（GB）、行業(yè)標準（AQ）類別實施，強化對一般工貿(mào)企業(yè)工藝設備、操作運行等安全風險管控，為規(guī)范安全運行提供標準依據(jù)。其三，建議緊跟應急管理機構改革的步伐，加快修訂《工貿(mào)行業(yè)重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標準》（安監(jiān)總管四〔2017〕129 號）《工貿(mào)企業(yè)有限空間作業(yè)安全管理與監(jiān)督暫行規(guī)定》（國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局令 第59 號）等部門規(guī)章。同時，針對工貿(mào)企業(yè)存在的涉?；肥褂么鎯Φ拳h(huán)節(jié)的現(xiàn)實狀況，建議積極出臺應急管理部規(guī)章統(tǒng)一監(jiān)管標準，彰顯安全監(jiān)管法規(guī)的權威性、嚴肅性、規(guī)范性。

3.2 實施分級分類監(jiān)管模式

鑒于工貿(mào)企業(yè)種類分布廣、數(shù)量多，監(jiān)管人員相對不足的實際情況，建議以企業(yè)風險類型為劃分標準，探索實施可具操作性的分級分類監(jiān)管，具體可以按照省市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三個層級展開。省市部門負責縣域內(nèi)市屬以上企業(yè)安全監(jiān)管，并加大對基層的政策支持、設備配備及業(yè)務指導的力度。對冶金、有色高危行業(yè)和工藝復雜、風險較大的企業(yè)執(zhí)法監(jiān)管，由縣級應急管理部門全部承擔，原則上以縣級應急管理局執(zhí)法為主，確有必要時聘請專家或第三方機構參與執(zhí)法，實行“執(zhí)法+專家”工作模式。對于工藝簡單、風險較小的工貿(mào)企業(yè)，例如建材類的磚廠、機械類的五金配件廠、輕工類的食品小作坊、商貿(mào)類的小商品零售店等，全部下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由其負責一般監(jiān)督管理、日常巡查等工作。這樣合理分配行政監(jiān)管權限，既符合分類分級監(jiān)管的改革目標，解決當前縣鄉(xiāng)兩級業(yè)務能力不足的問題，又利于發(fā)揮各個層級的優(yōu)勢，防止出現(xiàn)高危行業(yè)監(jiān)管失控，還減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作負擔[3]。

3.3 加快實施信息化安全監(jiān)管

近兩年，筆者所在縣通過政府購買服務形式，與第三方簽訂協(xié)議合作建設信息化平臺，覆蓋安全生產(chǎn)、應急救援等核心業(yè)務，初步建成“集成數(shù)字化、網(wǎng)絡規(guī)?；?、救援一體化”中樞系統(tǒng)，已接入企業(yè)視頻監(jiān)控圖像、報警點位等數(shù)據(jù)信息，實現(xiàn)對重點企業(yè)的多點位實時監(jiān)控、多系統(tǒng)綜合分析，下一步將推廣接入更多工貿(mào)企業(yè)。筆者翻閱文獻，發(fā)現(xiàn)深圳市在信息化監(jiān)管方面走在了前列，該市通過科技信息化手段和數(shù)字賦能，建立了工貿(mào)企業(yè)網(wǎng)格監(jiān)管信息系統(tǒng)，正在探索依托工貿(mào)企業(yè)畫像系統(tǒng)，推動監(jiān)管、執(zhí)法、預警更加精細、精準、智能，全面提升工貿(mào)行業(yè)安全監(jiān)管水平[4]。

3.4 不斷強化企業(yè)主體責任落實

從外地探索經(jīng)驗來看，一些地方政府還從源頭入手強化安全管理，統(tǒng)籌規(guī)劃建設產(chǎn)業(yè)園區(qū)，出臺一攬子激勵政策，分批次、分區(qū)域、分行業(yè)引導符合條件企業(yè)入駐園區(qū)，推動企業(yè)走產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展之路，打造工貿(mào)企業(yè)的園區(qū)化管理模式[5]。對于分散度高、規(guī)模小、不宜搬遷的工貿(mào)企業(yè)，建議縣鄉(xiāng)基層根據(jù)企業(yè)實際情況，扎實推進小微工貿(mào)企業(yè)安全標準化、雙控機制建設等基礎性工作，通過制度化手段推動企業(yè)安全生產(chǎn)規(guī)范化，著力解決小微企業(yè)“不重視、不會做”和基層監(jiān)管“管不住、管不實”問題，逐步提升這部分工貿(mào)企業(yè)系統(tǒng)化安全水平。

3.5 不斷增強基層安監(jiān)職業(yè)榮譽感

機構改革后，各級應急部門履職盡責，當好“守夜人”，工作高負荷、高壓力，“5+2”“白+黑”成為工作常態(tài)，一般沒有節(jié)假日和休息日，且越是節(jié)假日越繁忙，安全監(jiān)管全天候一刻不放松。建議上層考慮出臺基層安全監(jiān)管人員“盡職免責”的規(guī)定，鼓勵基層監(jiān)管人員敢擔當、愿擔當，可對照學習政法干警系統(tǒng)的做法，為縣鄉(xiāng)基層的優(yōu)秀安監(jiān)工作者表彰獎勵，不斷增強安全監(jiān)管職業(yè)榮譽感。

4 小結

工貿(mào)行業(yè)涉及面廣、行業(yè)差異大，既有高危行業(yè)又有一般行業(yè)，工貿(mào)安全監(jiān)管不能有行業(yè)短板，需謹慎防范安全監(jiān)管的“木桶效應”，避免工貿(mào)行業(yè)的漏管失控。本文提出完善法規(guī)標準規(guī)范、深化分級分類監(jiān)管、建設信息化平臺、夯實企業(yè)基礎、增強職業(yè)榮譽感等措施，旨在拋磚引玉，審慎地推進監(jiān)管方式改革創(chuàng)新，以期常抓長效、善作善成，不斷開創(chuàng)工貿(mào)行業(yè)安全監(jiān)管的新局面。