用中菲油氣合作降溫南海地緣競爭

吳士存

菲律賓總統(tǒng)馬科斯近日表示，菲律賓有意愿重啟同中國在南海的石油和天然氣聯(lián)合開發(fā)談判，以擴(kuò)大其能源來源的多元化。他還承諾加強(qiáng)菲中關(guān)系，并強(qiáng)調(diào)這種關(guān)系對(duì)于兩國都是有利的。此前，馬科斯還曾對(duì)中方表示，南海問題不是菲中關(guān)系的主流，不應(yīng)限制和妨礙雙方合作。

回顧中菲南海油氣合作的歷史經(jīng)緯，可謂起起伏伏、一波三折。

早在2005年3月，來自中菲及越南三國的石油公司在菲首都馬尼拉簽署了《在南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》，就“共同開發(fā)”倡議在南海落地實(shí)施進(jìn)行再一次具有開創(chuàng)性意義且卓有成效的嘗試。然而，盡管中菲兩國就共同開發(fā)南海油氣資源簽訂了一系列意向書或協(xié)議，但由于相關(guān)意向書和協(xié)議的內(nèi)容主要涉及地震、物探以及其他科學(xué)調(diào)查活動(dòng)，并未對(duì)實(shí)施共同開發(fā)油氣資源作出實(shí)質(zhì)性安排，加之阿基諾三世政府上臺(tái)后中菲關(guān)系倒退，導(dǎo)致該協(xié)議折戟沉沙，兩國南海油氣資源共同開發(fā)合作一度擱置。

2016年6月，杜特爾特就任菲總統(tǒng)后中菲關(guān)系實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)圜，兩國南海油氣合作迎來了新的曙光。在雙方共同努力下，中菲在2018年11月簽署了政府間《關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》。2019年8月，根據(jù)這一備忘錄和《關(guān)于建立政府間聯(lián)合指導(dǎo)委員會(huì)和企業(yè)間工作組的職責(zé)范圍》，雙方宣布成立油氣合作政府間聯(lián)合指導(dǎo)委員會(huì)和企業(yè)間工作組，為推動(dòng)共同開發(fā)盡快取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展建立了穩(wěn)定的磋商機(jī)制。但受新冠肺炎疫情影響，美國采取以施壓地區(qū)國家“選邊站”為主要特點(diǎn)的南海新政，對(duì)中菲油氣合作暗中阻撓，加上菲國內(nèi)“親美”勢力抬頭等因素影響，持續(xù)了4年的中菲南海油氣合作成效不彰。2022年6月，時(shí)任菲外長洛欽突然宣稱，受菲憲法限制和海上有關(guān)爭議的制約，杜特爾特政府已停止和中國在南海的油氣合作談判。

馬科斯總統(tǒng)的最新表態(tài)再次讓陷入僵局的中菲南海油氣合作燃起希望。事實(shí)上，這已不是馬科斯政府第一次就重啟中菲南海油氣合作談判釋放積極信號(hào)。今年8月31日，菲外長馬納羅曾公開表示，盡管中菲面臨“南海領(lǐng)土爭議”，但菲方仍愿意重啟同中國在南海的油氣勘探談判。但他同時(shí)也強(qiáng)調(diào)，菲方不會(huì)同意任何違反憲法的協(xié)議，并稱“可以同意任何條款或措施，只要它們具有連續(xù)性，并且符合菲律賓憲法和法律”。

中國自20世紀(jì)80年代提出“擱置爭議、共同開發(fā)”構(gòu)想以來，同包括越南、文萊和菲律賓在內(nèi)的南海當(dāng)事國進(jìn)行了許多有益的探索和嘗試。

從國際法和國際實(shí)踐視角看，國際社會(huì)鼓勵(lì)當(dāng)事國在爭議海域開展共同開發(fā)作為海洋劃界前的臨時(shí)性安排。就中菲南海油氣共同開發(fā)而言，目前雙方談判和爭論的焦點(diǎn)主要在于“海域性質(zhì)”“合作機(jī)制”和“法律適用”等方面的問題。依據(jù)公開表態(tài)，“法律適用”問題似乎是菲方目前最主要的關(guān)切領(lǐng)域，從這個(gè)意義上講， 中菲“共同開發(fā)”所涉及的法律適用問題是油氣合作能否取得突破的關(guān)鍵。

雖然法律適用問題與主權(quán)權(quán)利行使和管轄權(quán)聲索存在關(guān)聯(lián)，因而具有一定的政治敏感性，但在合作“不影響雙方主權(quán)和海洋權(quán)利主張、不影響雙方關(guān)于海洋法等問題的立場”這一前提下，中菲兩國完全可以通過“共同制定新規(guī)則”或“各自適用本國法律”或“適用某一國法律”的方式處理磋商和談判過程中出現(xiàn)的法律適用問題。

這方面也有著豐富的國際實(shí)踐支持和成功的先例可循。例如1979年馬來西亞和泰國共同開發(fā)案、1974年日本和韓國共同開發(fā)案、1992年馬來西亞和越南共同開發(fā)案等。尤為值得一提的是，在1981年“冰島與挪威關(guān)于揚(yáng)馬延島共同開發(fā)案”中，雙方在共同開發(fā)區(qū)各自適用本國有關(guān)控制石油勘探開發(fā)活動(dòng)、安全措施和環(huán)境保護(hù)的立法、石油政策及法規(guī)。上述案例可為未來中菲油氣合作涉及“共同開發(fā)”法律適用談判時(shí)打開一個(gè)新的視角。

事實(shí)上，中菲油氣合作的意義不應(yīng)僅限于兩國油氣行業(yè)層面，它對(duì)帶動(dòng)《南海各方行為宣言》框架下的科研、環(huán)保、人道搜救及海上執(zhí)法等其他領(lǐng)域的海上務(wù)實(shí)合作，甚至中國與其他聲索國之間的海上合作都具有重要的外溢和示范效應(yīng)。中菲之間的政治互信將因此得到進(jìn)一步增進(jìn)，同時(shí)兩國探索形成的可行合作模式也可為中國與東盟國家海上務(wù)實(shí)合作所借鑒。

更為重要的是，在美國利用南海問題離間中國東盟關(guān)系，在聯(lián)合軍演、基地使用和海上執(zhí)法等問題上迫使東盟國家“選邊站”的背景下，以中菲油氣合作為先導(dǎo)帶動(dòng)中菲南海全方位的海上合作，進(jìn)而帶動(dòng)我國與南海沿岸國的海上全面合作，可引領(lǐng)南海形勢由大國地緣政治競爭回歸到南海爭議當(dāng)事國對(duì)話、合作的正確軌道，降低中國東盟關(guān)系中的“南海因素”，這對(duì)形成區(qū)域多邊主義框架下海上合作與秩序構(gòu)建為主旋律的地區(qū)性海洋合作新格局意義非凡。

（摘自《環(huán)球時(shí)報(bào)》）