美國(guó)外資安全審查新規(guī)：制度變化、投資影響與中國(guó)應(yīng)對(duì)

熊 靈 向欣宇

自1979年中美建交以來，雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系不斷發(fā)展，成為兩國(guó)關(guān)系的壓艙石和助推器，不僅使兩國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)獲益匪淺，而且對(duì)全球經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定也有舉足輕重的影響。然而自2017年特朗普政府上臺(tái)后，美國(guó)本土民粹主義卷土重來，在“美國(guó)優(yōu)先”的口號(hào)下實(shí)行保護(hù)主義和單邊主義，在美國(guó)參眾兩院的配合下推動(dòng)對(duì)外資安全審查制度大幅改革，通過并簽署《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act，以下簡(jiǎn)稱FIRRMA)以及后續(xù)補(bǔ)充規(guī)定。

FIRRMA的出臺(tái)進(jìn)一步擴(kuò)大美國(guó)外商投資委員會(huì)(CFIUS)的管轄權(quán)限，對(duì)重點(diǎn)行業(yè)進(jìn)行重新界定，將被認(rèn)為可能威脅美國(guó)國(guó)家安全的投資都納入審查范圍。尤其值得注意的是，F(xiàn)IRRMA明確增加了“特別關(guān)注國(guó)家”，特別提出要對(duì)中國(guó)每?jī)赡赀M(jìn)行“特別報(bào)告”。當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)仍在承受新冠肺炎疫情席卷全球帶來的重大打擊，F(xiàn)IRRMA的頒布和實(shí)施將對(duì)中國(guó)赴美投資產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，與持續(xù)多年的貿(mào)易摩擦一起，削弱中美雙邊關(guān)系良性發(fā)展的基礎(chǔ)。因而，有必要對(duì)FIRRMA進(jìn)行系統(tǒng)深入的剖析，分析其對(duì)中國(guó)對(duì)美直接投資的影響，探究中國(guó)的應(yīng)對(duì)之策。

一、美國(guó)外資安全審查制度的發(fā)展與變革

(一) 美國(guó)外資安全審查制度的起源

美國(guó)國(guó)會(huì)在1917年頒布《與敵國(guó)貿(mào)易法案》，授予總統(tǒng)在特殊時(shí)期，即戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期或國(guó)際緊急狀態(tài)時(shí)期，有限制甚至阻止外資進(jìn)入美國(guó)的權(quán)利。該法案首次提出“安全審查”的概念。第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)通過頒布《緊急銀行救濟(jì)法》(1933年)、《聯(lián)邦電力法》(1935年)等一系列法律，對(duì)外資進(jìn)入無線電廣播、通訊、航運(yùn)等特殊行業(yè)進(jìn)行限制。(1)冀承、郭金興：《美國(guó)外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度的歷史變遷、制度設(shè)計(jì)及中國(guó)的應(yīng)對(duì)》，《國(guó)際貿(mào)易》2019年第6期，第69—78頁。二戰(zhàn)之后，美國(guó)在1950年頒布《國(guó)防生產(chǎn)法》，不僅在國(guó)防安全層面進(jìn)一步強(qiáng)化安全審查制度，也為朝鮮戰(zhàn)場(chǎng)提供了支援。此后，日本經(jīng)濟(jì)的高歌猛進(jìn)和歐佩克(OPEC)國(guó)家借助石油不斷積累財(cái)富給美國(guó)帶來壓力，美國(guó)國(guó)會(huì)分別于1974年和1976年頒布《外國(guó)投資研究法》和《國(guó)際投資調(diào)查法》，(2)沈偉：《美國(guó)外資安全審查制度的變遷、修改及影響——以近期中美貿(mào)易摩擦為背景》，《武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第6期，第654—668頁。此舉在政策上收縮對(duì)美國(guó)外商投資的審查，以求穩(wěn)定國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)。

(二)創(chuàng)建美國(guó)外商投資委員會(huì)(CFIUS)

1975年，時(shí)任總統(tǒng)福特發(fā)布《第11858號(hào)行政命令》，創(chuàng)建了美國(guó)外資安全審查核心機(jī)構(gòu)——外商投資委員會(huì)CFIUS(The Committee on Foreign Investment in the United States)，這一跨部門的外商投資委員會(huì)主要負(fù)責(zé)外資的監(jiān)管與審查。然而，CFIUS在成立初期職能并不明確，管轄范圍也十分有限，幾乎沒有起到創(chuàng)設(shè)初期預(yù)期的作用。直至20世紀(jì)80年代，美國(guó)經(jīng)濟(jì)陷入滯漲困境，同期的日本經(jīng)濟(jì)卻在快速騰飛，在此沖擊下CFIUS的改革被提上日程。1988年，美國(guó)通過了《?？松鹆_里奧修正案》，并在《國(guó)防生產(chǎn)法》的基礎(chǔ)上出臺(tái)《伯德修正案》，此舉擴(kuò)大了CFIUS的職權(quán)范圍，并且對(duì)政府與私人掌握的外商投資進(jìn)行區(qū)分，對(duì)政府控制的企業(yè)并購(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管，擴(kuò)寬了CFIUS的審查范圍。(3)董靜然：《美國(guó)外資并購(gòu)安全審查制度的新發(fā)展及其啟示——以〈外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案〉為中心》，《國(guó)際經(jīng)貿(mào)探索》2019年第3期，第99—112頁。

2007年，CFIUS迎來新的改變。美國(guó)國(guó)會(huì)通過立法對(duì)1988年頒布的《?？松鹆_里奧修正案》進(jìn)行修訂，出臺(tái)了《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》(Foreign Investment and National Security Act of 2007，F(xiàn)INSA)。FINSA進(jìn)一步確定和完善CFIUS的職能，在不打壓外資的基礎(chǔ)上給國(guó)家安全提供保障，同時(shí)也將關(guān)鍵技術(shù)和行業(yè)納入安全審查的范圍。為配合FINSA的實(shí)施，美國(guó)財(cái)政部隨后于2008年出臺(tái)《關(guān)于外國(guó)人合并、收購(gòu)和接管規(guī)定》，該規(guī)定作為FINSA的實(shí)施細(xì)則，對(duì)外商對(duì)美投資并購(gòu)相關(guān)的原則、標(biāo)準(zhǔn)以及程序問題做出明細(xì)的規(guī)定。自此，美國(guó)外資安全審查制度的相關(guān)法律準(zhǔn)備與機(jī)制框架最終確立，并開始走向成熟。

(三)出臺(tái)外資審查新法案FIRRMA

2017年6月，美國(guó)參議員科寧(John Cornyn)提出對(duì)CFIUS程序法規(guī)進(jìn)行重大修訂的立法倡議，即“國(guó)防生產(chǎn)法”第721條。2018年8月，美國(guó)國(guó)會(huì)兩院通過、時(shí)任總統(tǒng)特朗普簽署了《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》(FIRRMA)，這是繼2007年FINSA頒布后十年以來首次重要修訂，對(duì)美國(guó)外資安全審查制度影響重大。2019年，美國(guó)國(guó)會(huì)后續(xù)出臺(tái)《關(guān)于審查涉及外國(guó)人及關(guān)鍵技術(shù)特定交易的試點(diǎn)計(jì)劃的決定和暫行規(guī)定》對(duì)相關(guān)重點(diǎn)行業(yè)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，給尚在試行期的FIRRMA法案提供補(bǔ)充和指引。2020年1月13日，美國(guó)財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于外國(guó)人在美國(guó)進(jìn)行特定投資的規(guī)定》《關(guān)于外國(guó)人在美國(guó)進(jìn)行有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)特定交易的規(guī)定》(以下合稱《最終法規(guī)》)?！蹲罱K法規(guī)》是FIRRMA法案的實(shí)施細(xì)則，在以往發(fā)布的法律文件基礎(chǔ)上，綜合各方評(píng)論意見，對(duì)FIRRMA的實(shí)施提供了針對(duì)性、細(xì)節(jié)化的規(guī)定，進(jìn)一步擴(kuò)大了CFIUS對(duì)外商投資的審查權(quán)利，并詳細(xì)規(guī)定了相關(guān)交易的聲明和申報(bào)程序，增加了關(guān)于強(qiáng)制聲明和自愿聲明的相關(guān)規(guī)定，這標(biāo)志著美國(guó)外資審查政策的進(jìn)一步收緊。

二、美國(guó)出臺(tái)外資審查新法案的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因

(一)美國(guó)轉(zhuǎn)向保守主義和單邊主義強(qiáng)調(diào)“美國(guó)優(yōu)先”

2008年次貸危機(jī)后，美國(guó)雖仍保持著經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、科技等領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)地位，但隨著新興經(jīng)濟(jì)體的崛起，其在世界經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上的影響力逐漸削弱，同時(shí)美國(guó)社會(huì)內(nèi)部挑戰(zhàn)增多，國(guó)內(nèi)貧富差距和種族矛盾不斷加劇，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)均不樂觀。因此，美國(guó)國(guó)內(nèi)孤立主義、保護(hù)主義思潮再度回歸，美國(guó)皮尤研究中心的民調(diào)結(jié)果顯示美國(guó)國(guó)民希望“更專注于自己國(guó)家的問題，致力于美國(guó)的強(qiáng)大和繁榮”。(4)韓召穎、岳峰：《金融危機(jī)后美國(guó)的新孤立主義思潮探析》，《美國(guó)研究》2017年第5期，第9—31+5頁。

2017年特朗普就任美國(guó)總統(tǒng)之后，更是進(jìn)一步將“以美國(guó)為中心”的思想落實(shí)到施政政策中，在各領(lǐng)域貫徹“美國(guó)優(yōu)先”理念，企圖通過民粹主義經(jīng)濟(jì)手段“使美國(guó)再次偉大起來”。一方面，特朗普政府對(duì)內(nèi)繼續(xù)推行新自由主義，實(shí)行大規(guī)模減稅和減少國(guó)家管制以激發(fā)市場(chǎng)活力；另一方面，對(duì)外強(qiáng)硬推行單邊主義，不斷實(shí)施霸凌行為，踐行其民粹主義和保護(hù)主義承諾。特朗普一上任即宣布退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(TPP)和《巴黎氣候協(xié)定》，隨后不顧眾多反對(duì)又全面開啟對(duì)華貿(mào)易戰(zhàn)和對(duì)盟友貿(mào)易極限施壓，標(biāo)志著美國(guó)正式轉(zhuǎn)向保守主義和單邊主義。在此背景下，特朗普政府收緊對(duì)外資的審查，嚴(yán)格保護(hù)國(guó)內(nèi)制造業(yè)和敏感行業(yè)關(guān)鍵技術(shù)，以此來維護(hù)美國(guó)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)收割美國(guó)內(nèi)的民意和選票。

(二)CFIUS無法有效應(yīng)對(duì)激增的交易審查需要

自1988年頒布《?？松鹆_里奧修正案》后，CFIUS的管轄權(quán)長(zhǎng)達(dá)三十年基本沒有變更。作為美國(guó)外資安全審查的關(guān)鍵機(jī)構(gòu)，CFIUS越來越無法有效應(yīng)對(duì)美國(guó)日益復(fù)雜的國(guó)家安全擔(dān)憂與快速增長(zhǎng)的審查需求。

通過CFIUS進(jìn)行安全審查的交易數(shù)量快速增長(zhǎng)，已由2009年的65項(xiàng)增加到2016年的173項(xiàng)，2017年進(jìn)一步大幅增長(zhǎng)達(dá)到237項(xiàng)，前后增加近四倍，并在2015—2017年間增速提升明顯(如圖1所示)。而這些交易因受到CFIUS審查而自動(dòng)終止的只占極少數(shù)，比如2016年173件被審查交易中最終大約只有8起交易因CFIUS審查而自行終止。(5)CFIUS，“CFIUS Annual Report to Congress for CY 2018”.面對(duì)不斷創(chuàng)出歷史新高的交易審查，CFIUS工作量劇增，通常本應(yīng)在收到申報(bào)后5天左右開始的初審階段，在2017年前后已延長(zhǎng)至6周后才會(huì)正式開始，(6)杜卿卿：《CFIUS審查：中資企業(yè)赴美投資首先得過這一關(guān)》，https：//www.yicai.com/news/5315253.html，登錄時(shí)間：2021年11月29日。導(dǎo)致CFIUS啟動(dòng)和完成審查流程所需的時(shí)間更長(zhǎng)。造成上述現(xiàn)象的首要原因是，CFIUS的專職工作人員數(shù)量不足，導(dǎo)致相關(guān)職務(wù)空缺，無法滿足激增交易數(shù)量的要求。CFIUS機(jī)構(gòu)內(nèi)部關(guān)鍵職位空缺，又會(huì)導(dǎo)致基層工作人員產(chǎn)生怠惰心理，在審查交易時(shí)傾向于拖延推諉甚至轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。

CFIUS面對(duì)的交易審查情況也日趨復(fù)雜，反復(fù)審查案件不斷增多。據(jù)CFIUS年度報(bào)告數(shù)據(jù)估計(jì)，2015年有13項(xiàng)申報(bào)交易由于涉及美國(guó)國(guó)家安全被交易雙方主動(dòng)撤回，其中有9項(xiàng)進(jìn)行了再申報(bào)；2016年撤回申報(bào)有27起，進(jìn)行再申報(bào)的案件15起；(7)“Treasury Data regarding Covered Transactions，Withdrawals，and Presidential Decisions 2014-2016”，https：//www.treasury.gov/resource-center/international/foreign-investment/Documents/CFIUS_Stats_2014-2016.pdf，visited on 29 Nov. 2021.2017年，主動(dòng)撤回并再申報(bào)的交易數(shù)量較前兩年繼續(xù)增加，CFIUS審查周期普遍延長(zhǎng)，主要表現(xiàn)為經(jīng)歷多輪審查的案件數(shù)量增多，以及單輪審查時(shí)間加長(zhǎng)。此外，2017年CFIUS審查工作量相對(duì)2016年增長(zhǎng)了約40%，其中要求采取緩解措施的案件和不予批準(zhǔn)的案件數(shù)量也增長(zhǎng)了30%～40%，而這兩類案件的審查需要消耗CFIUS大量的精力與時(shí)間。(8)CFIUS，“CFIUS Annual Report to Congress for CY 2017”.

圖1 2009—2017年通過CFIUS進(jìn)行安全審查的交易數(shù)量變化趨勢(shì)數(shù)據(jù)來源：CFIUS 2018年年報(bào)，https：//home.treasury.gov/system/files/206/CFIUS-Public-Annual-Report-CY-2018.pdf。

CFIUS工作人員數(shù)量不足、職位空缺、職能不清、審查情況日益復(fù)雜，這都給CFIUS機(jī)構(gòu)本身的有效運(yùn)轉(zhuǎn)帶來極大壓力，也極大降低了對(duì)外資進(jìn)行安全審查的效率，不利于美國(guó)外資安全審查制度的長(zhǎng)存發(fā)展。綜上而言，CFIUS自身的改革迫在眉睫。

(三)美國(guó)擔(dān)憂中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力并出現(xiàn)“國(guó)家安全危險(xiǎn)感知”

近年來，中國(guó)在高新技術(shù)行業(yè)和科技創(chuàng)新方面都展現(xiàn)了極強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展勢(shì)頭。2015年，中國(guó)頒布實(shí)施制造強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的第一個(gè)十年行動(dòng)綱領(lǐng)《中國(guó)制造2025》，隨后2016年中國(guó)成為僅次于美國(guó)的全球第二大資本輸出國(guó)，這引起了美國(guó)的嚴(yán)重關(guān)切和強(qiáng)烈反彈。部分美國(guó)政府官員和國(guó)會(huì)議員毫不掩飾地表示對(duì)來自中國(guó)投資的擔(dān)憂。美國(guó)白宮安全委員會(huì)亞洲事務(wù)資深主任博明(Matthew Pottinger)就直言不諱宣稱，特朗普政府已將競(jìng)爭(zhēng)的概念置于美國(guó)對(duì)華政策的最前沿和國(guó)家安全戰(zhàn)略的頂部。(9)“Trump Official Matt Pottinger Quotes Confucius，in Chinese，to Make Point about Language and Truth”，https：//supchina.com/2018/10/01/matt-pottingerquotes-confucius-in-chinese/，visited on 29 Nov. 2021.美國(guó)參議院共和黨黨鞭科寧多次公開表態(tài)蔑稱中國(guó)利用對(duì)美投資手段竊取美國(guó)先進(jìn)技術(shù)威脅美國(guó)國(guó)家安全，除非能改變中國(guó)投資美國(guó)高科技領(lǐng)域的趨勢(shì)，否則未來中國(guó)將會(huì)使用從美國(guó)獲得的先進(jìn)技術(shù)來對(duì)付美國(guó)，強(qiáng)烈呼吁CFIUS加強(qiáng)對(duì)來自中國(guó)投資的審查。(10)“China Using ‘Tentacles’ to Erode U.S. Security，Senator Warns，Urging Passage of Bill Boosting Scrutiny of Deals”，http：//www.scmp.com/news/china/policies-politics/article/2133263/china-using-tentacles-erode-ussecurity-senator-warns，visited on 29 Nov. 2021.甚至還有人用“武器化投資”來形容中國(guó)對(duì)美國(guó)的投資。(11)Robert D. Williams，“CFIUS Reform and U.S. Government Concerns over Chinese Investment”，Lawfare，Nov.13，2017；Robert Delaney，“China Using ‘Tentacles’ to Erode U.S. Security，Senator Warns，Urging Passage of Bill Boosting Scrutiny of Deals，” South China Morning Post，F(xiàn)eb.14，2018.

2018年以來，中美貿(mào)易摩擦逐步出現(xiàn)全面性和持續(xù)性的特征，而中國(guó)抗住壓力持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展更加刺激了美國(guó)的冷戰(zhàn)思維。美國(guó)國(guó)防部于2018年發(fā)布的《美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)略報(bào)告》中提及，現(xiàn)在美國(guó)國(guó)家安全首要考慮的是國(guó)家間戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)問題，該報(bào)告將中國(guó)定義為美國(guó)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。此外，還提出經(jīng)濟(jì)安全是國(guó)家安全的基礎(chǔ)，(12)隆國(guó)強(qiáng)：《理性認(rèn)識(shí)當(dāng)前的中美貿(mào)易摩擦》，http：//theory.people.com.cn/n1/2018/0829/c40531-30257328.html，登錄時(shí)間：2021年11月29日。美國(guó)在與中國(guó)的貿(mào)易摩擦中也力求滿足自身削減貿(mào)易逆差、在高端制造業(yè)獲得更多競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、重新振作本土制造業(yè)等訴求。冷戰(zhàn)思維模式下，中國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不斷加強(qiáng)、國(guó)家實(shí)力不斷崛起使美國(guó)認(rèn)為自身霸主地位遭動(dòng)搖，甚至國(guó)家安全遭受到威脅，隨之逐步產(chǎn)生“國(guó)家安全危險(xiǎn)感知”。因而，美國(guó)試圖通過限制中國(guó)對(duì)美直接投資尤其是高科技產(chǎn)業(yè)的投資，來達(dá)到阻礙中國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升的目的。

三、美國(guó)外資安全審查制度新規(guī)的實(shí)質(zhì)變化

(一)FIRRMA擴(kuò)大了受管轄交易的范圍

在FINSA中，受管轄交易被定義為“任何1988年8月23日之后，由外國(guó)人提出的收購(gòu)、并購(gòu)交易，該交易有可能導(dǎo)致美國(guó)國(guó)內(nèi)的貿(mào)易受到外國(guó)控制”。(13)Foreign Investment and National Security Act of 2007，July 26，2007，§ 2(a)(3)，121 Stat. 246.FIRRMA在此基礎(chǔ)上，對(duì)受管轄交易范圍進(jìn)一步擴(kuò)充和細(xì)化，具體表現(xiàn)如下：

關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)交易。2007年頒布的FINSA并沒有對(duì)外國(guó)投資的特定不動(dòng)產(chǎn)交易是否屬于受管轄范圍做出明確規(guī)定，美國(guó)其他外資安全審查法規(guī)中也未涉及對(duì)不動(dòng)產(chǎn)交易的特殊規(guī)定。然而，F(xiàn)IRRMA明確授權(quán)CFIUS對(duì)以下情況的不動(dòng)產(chǎn)交易有審查權(quán)限：外國(guó)人購(gòu)買或租賃美國(guó)境內(nèi)的房地產(chǎn)，該房地產(chǎn)將作為空港或海港的一部分，或靠近美國(guó)軍事設(shè)施基地，或靠近美國(guó)政府與國(guó)家安全有關(guān)設(shè)備或財(cái)產(chǎn)；外國(guó)人對(duì)美國(guó)核心產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資，擁有或經(jīng)營(yíng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，或生產(chǎn)或創(chuàng)造多種關(guān)鍵技術(shù)，或保存并收集美國(guó)公民個(gè)人敏感信息；外國(guó)人購(gòu)買的不動(dòng)產(chǎn)會(huì)使國(guó)家安全活動(dòng)暴露在外國(guó)監(jiān)視的風(fēng)險(xiǎn)下。(14)Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018，August 13，2018，§ 1703(a)(4)(B)(i)-(ii)，H.R.5515-538.除此之外，F(xiàn)IRRMA也說明單一住房單位和城市化區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)交易不在CFIUS的審查范圍內(nèi)。(15)Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018，August 13，2018，§ 1703(a)(4)(C)(i)，H.R.5515-538.

關(guān)于其他特定投資。除上述不動(dòng)產(chǎn)交易外，F(xiàn)IRRMA還對(duì)其他特定投資進(jìn)行了解釋：擁有、經(jīng)營(yíng)、制造、供應(yīng)或服務(wù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施；生產(chǎn)、設(shè)計(jì)、測(cè)試、制造或開發(fā)一種或多種關(guān)鍵技術(shù)；維持或收集美國(guó)公民的敏感個(gè)人資料，且這些資料極有可能被用來威脅國(guó)家安全。上述三類相關(guān)企業(yè)被統(tǒng)稱為“TID美國(guó)企業(yè)”，涉及的投資交易都被納入CFIUS的審查范圍內(nèi)。(16)Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018，August 13，2018，§ 1703(a)(4)(B)(iii)，H.R.5515-538.比較而言，F(xiàn)INSA將CFIUS的審查對(duì)象規(guī)定為“受管轄的交易”，即任何在美國(guó)跨州進(jìn)行并對(duì)美國(guó)國(guó)家安全存在威脅的外國(guó)主要控制的交易。以往實(shí)踐中外國(guó)投資持股比例小于10%的交易，且單純?yōu)閷?shí)現(xiàn)投資利益的交易不會(huì)被審查，然而FIRRMA將非控制性的“其他投資”也納入受管轄的范圍，(17)宋瑞琛：《美國(guó)外資安全審查制度的新動(dòng)向與國(guó)際投資保護(hù)主義》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》2020年第11期，第81—89頁。具體如下：

首先是關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施在FIRRMA中被定義為：對(duì)美國(guó)至關(guān)重要的，不論是有形還是虛擬的系統(tǒng)或資產(chǎn)，當(dāng)其喪失效力或遭到破壞時(shí)會(huì)對(duì)美國(guó)國(guó)家安全產(chǎn)生不利影響的投資。(18)Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018，August 13，2018，§ 1703(a)(5)，H.R.5515-538.該項(xiàng)定義與FINSA原本對(duì)其的解釋沒有大的出入。根據(jù)CFIUS既往的審查案例可得知，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施指的是如電信、醫(yī)療、市政工程、交通、金融工程等28個(gè)領(lǐng)域。(19)李巍、趙莉：《美國(guó)外資審查制度的變遷及其對(duì)中國(guó)的影響》，《國(guó)際展望》2019年第1期，第44—71+159頁。FIRRMA明確了美國(guó)企業(yè)可能在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)履行的五種功能，分別是擁有、運(yùn)營(yíng)、制造、供應(yīng)或維修保養(yǎng)，只要在上述28個(gè)領(lǐng)域?qū)?yīng)至少一個(gè)功能，企業(yè)就將被視為TID而相關(guān)交易會(huì)受到CFIUS的審查。

其次是關(guān)鍵技術(shù)。FIRRMA用較長(zhǎng)篇幅將關(guān)鍵技術(shù)描述為《美國(guó)防務(wù)目錄》和《商品管制清單》所包含的內(nèi)容，包括國(guó)防物資、生化武器、導(dǎo)彈技術(shù)、核技術(shù)等內(nèi)容。同時(shí)，F(xiàn)IRRMA將關(guān)鍵技術(shù)的范圍進(jìn)一步擴(kuò)展至受美國(guó)商務(wù)部出口管制或涉及國(guó)家安全領(lǐng)域的新興和基礎(chǔ)技術(shù)。(20)Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018，August 13，2018，§ 1703(a)(6)，H.R.5515-538.任何交易只要導(dǎo)致具有關(guān)鍵技術(shù)的美國(guó)企業(yè)受外國(guó)投資者控制，或受到外國(guó)投資者以非被動(dòng)、非控股少數(shù)股權(quán)形式投資，需要受到CFIUS的嚴(yán)格審查和特別關(guān)注。(21)胡柳、劉亞南等：《2020年世界主要經(jīng)濟(jì)體外商投資政策變化與影響分析》，http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/e/202012/20201203026765.shtml，登錄時(shí)間：2021年12月22日。但FIRRMA并未對(duì)新興和基礎(chǔ)技術(shù)進(jìn)行明確定義，只是依照《2018出口管制改革法》每半年對(duì)此概念進(jìn)行更新與補(bǔ)充，這使得大量的基礎(chǔ)和新興技術(shù)被囊括進(jìn)關(guān)鍵技術(shù)的范圍內(nèi)。

再者是個(gè)人敏感信息。FIRRMA沒有單獨(dú)篇幅專門定義個(gè)人敏感信息，但此概念卻貫穿在整個(gè)法案中，涉及美國(guó)公民個(gè)人敏感信息的交易都將被CFIUS視為需重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。個(gè)人敏感信息包括諸如醫(yī)療行業(yè)、保險(xiǎn)行業(yè)等涉及的大規(guī)模個(gè)人可識(shí)別信息，(22)李巍、趙莉：《美國(guó)外資審查制度的變遷及其對(duì)中國(guó)的影響》，《國(guó)際展望》2019年第1期，第44—71+159頁。在《最終法規(guī)》中做出了相對(duì)細(xì)化的規(guī)定，將個(gè)人敏感信息分為“基因測(cè)試”和“可識(shí)別數(shù)據(jù)”兩類。

此外，外國(guó)人對(duì)美國(guó)投資的權(quán)利發(fā)生變更以致威脅美國(guó)國(guó)際貿(mào)易控制主體或?qū)儆谏鲜銎渌囟ㄍ顿Y范圍的情況，都將受CFIUS管轄，即便這項(xiàng)投資開始的時(shí)間早于FIRRMA頒布及生效的時(shí)間。(23)Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018，August 13，2018，§ 1703(a)(4)(B)(iv)，H.R.5515-538.FIRRMA還規(guī)定，任何旨在規(guī)避審查或相關(guān)法律適用的交易或者協(xié)議，都被劃為同樣受CFIUS管轄范圍。但對(duì)規(guī)避性交易手段未做出明確的規(guī)定，這就賦予了CFIUS審查的靈活性和自由性。

(二)FIRRMA增強(qiáng)了CFIUS的審查權(quán)

除了擴(kuò)大審查范圍，F(xiàn)IRRMA還進(jìn)一步加強(qiáng)了CFIUS的審查權(quán)力，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

其一，增強(qiáng)CFIUS的審查識(shí)別能力。允許CFIUS設(shè)置新的“試點(diǎn)程序”，用來識(shí)別屬于CFIUS管轄范圍但沒有采用規(guī)定的簡(jiǎn)短或書面通知向其提交審查申報(bào)的交易。

其二，賦予CFIUS終止交易權(quán)和司法審查豁免權(quán)。比起FINSA尊重并強(qiáng)調(diào)總統(tǒng)權(quán)力，F(xiàn)IRRMA進(jìn)一步擴(kuò)大了CFIUS的監(jiān)督權(quán)。只要投資交易威脅到美國(guó)國(guó)家安全，不論該交易處于哪一階段，CFIUS都有權(quán)利終止，且可自行決定，不用提交總統(tǒng)。此外，CFIUS做出的決定和裁決本身具有司法豁免權(quán)，這導(dǎo)致外國(guó)投資者申訴的權(quán)利受限制。

其三，收緊對(duì)緩解措施的要求和條件。緩解措施是外國(guó)投資者與CFIUS達(dá)成的一項(xiàng)協(xié)議，旨在規(guī)定外國(guó)投資者可自行采取一系列措施緩解該項(xiàng)投資對(duì)美國(guó)國(guó)家安全帶來的威脅，前提是該項(xiàng)投資不涉及國(guó)家重要機(jī)密，不足以使CFIUS對(duì)其叫停。FIRRMA要求緩解措施首先是合理且有效的，其次可適當(dāng)以核查的方式遵守協(xié)議條款或條件，最后要能夠有效監(jiān)測(cè)相關(guān)情況，并遵守和執(zhí)行條款規(guī)定的條件。(24)Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018，August 13，2018，§ 1718，(4)(C)，H.R.5515-538.

(三)FIRRMA增加了強(qiáng)制性申報(bào)的要求

FINSA規(guī)定的申報(bào)程序以自愿主動(dòng)向CFIUS提交正式書面申報(bào)為主，F(xiàn)IRRMA的規(guī)定下主要有聲明和強(qiáng)制性聲明。

聲明是一種簡(jiǎn)易型程序，交易雙方可向CFIUS提交一份內(nèi)容簡(jiǎn)短、僅需包含交易的基本信息且長(zhǎng)度不超過5頁的聲明書對(duì)交易進(jìn)行申報(bào)，為期30天。《最終法規(guī)》規(guī)定，不受強(qiáng)制申報(bào)要求的交易雙方可自愿選擇提交聲明或正式的書面進(jìn)行申報(bào)。

對(duì)于強(qiáng)制性聲明，《最終法規(guī)》對(duì)外國(guó)投資者在美國(guó)的投資的特定情形做出了強(qiáng)制申報(bào)的要求，具體有以下兩種情況：涉及TID中“關(guān)鍵技術(shù)”的某些交易；外國(guó)政府享有“重大利益”的某些交易。此類交易被強(qiáng)制性要求向CFIUS提交聲明，若未提交則必須提交正式的書面申報(bào)。設(shè)置強(qiáng)制性聲明的主要目的是加強(qiáng)對(duì)涉及美國(guó)敏感領(lǐng)域的外國(guó)投資的限制與管轄，包括來自外國(guó)政府主權(quán)基金、政策性投資公司、國(guó)有企業(yè)等投資，從而減少對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)安全的影響。(25)宋瑞?。骸睹绹?guó)外資安全審查制度的新動(dòng)向與國(guó)際投資保護(hù)主義》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》2020年第11期，第81—89頁。

(四)FIRRMA延長(zhǎng)了CFIUS的審查時(shí)限

在FINSA法案的規(guī)定下，CFIUS對(duì)投資交易審查分為三個(gè)環(huán)節(jié)：30天的初始審查；初審之后最長(zhǎng)不超過45天的繼續(xù)調(diào)查；15天以內(nèi)的總統(tǒng)決策階段。(26)Foreign Investment and National Security Act of 2007，July 26，2007，§ 2(b)(1)(E)，121 Stat. 246.在FIRRMA法案的新規(guī)定下，初審的時(shí)間被延長(zhǎng)到45天，第二環(huán)節(jié)仍保持最長(zhǎng)45天不變，但若CFIUS主席即美國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)在特殊情況下有另外要求，可額外增加最多15天。(27)李巍、趙莉：《美國(guó)外資審查制度的變遷及其對(duì)中國(guó)的影響》，《國(guó)際展望》2019年第1期，第44—71+159頁。從而可看出，F(xiàn)IRRMA頒布之后，對(duì)一項(xiàng)交易的審查最長(zhǎng)時(shí)間由90天延長(zhǎng)至120天。

(五)特別設(shè)計(jì)了與中國(guó)相關(guān)的規(guī)定條款

1. “特別關(guān)注國(guó)家”

FIRRMA法案明確提出“特別關(guān)注國(guó)家”的新概念?！疤貏e關(guān)注國(guó)家”指已表明或宣布其戰(zhàn)略目標(biāo)是獲得某種關(guān)鍵技術(shù)或關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，從而影響美國(guó)在國(guó)家安全相關(guān)領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)地位的國(guó)家。可以看出，此定義仍與TID三個(gè)概念緊密聯(lián)系。FIRRMA法案專門提出CFIUS需考慮一項(xiàng)交易是否與“特別關(guān)注國(guó)家”相關(guān)，如是則將被CFIUS特別關(guān)注并進(jìn)行審查。耐人尋味的是，F(xiàn)IRRMA并未對(duì)“特別關(guān)注國(guó)家”進(jìn)行明確界定，這樣一方面可以掩人耳目，另一方面使CFIUS在進(jìn)行判斷時(shí)更加靈活，也是一種隱形擴(kuò)大其權(quán)限的表現(xiàn)。但是，中國(guó)毋庸置疑榜上有名，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

首先，雖然在2018年8月正式出臺(tái)的FIRRMA法案中并未在“特別關(guān)注國(guó)家”處直接提及中國(guó)，但在之前眾議院提交的FIRRMA草案中曾對(duì)“特別關(guān)注國(guó)家”做出具體界定，其中明確指出CFIUS需對(duì)與國(guó)家安全相關(guān)的外國(guó)投資給予更多關(guān)注，尤其當(dāng)這些投資來自中國(guó)和俄羅斯時(shí)。(28)Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018，House of Representatives，sec. 201(c)(ii)由此可看出，中國(guó)就是美國(guó)意有所指的“特別關(guān)注國(guó)家”之一。

其次，根據(jù)CFIUS既往審查歷史來看，涉及中國(guó)的交易往往是CFIUS重點(diǎn)審查對(duì)象。根據(jù)CFIUS提交給美國(guó)國(guó)會(huì)2015—2019年的年度報(bào)告，CFIUS在2015—2017年分別審查了中國(guó)投資29項(xiàng)、54項(xiàng)、60項(xiàng)，連續(xù)三年居各國(guó)首位(如表1)。2018—2019年，CFIUS共審查來自中國(guó)的交易80件，占總數(shù)的20%，仍然居所有國(guó)家占比首位。此外，根據(jù)榮鼎咨詢數(shù)據(jù)顯示，2017—2019年中國(guó)國(guó)有企業(yè)對(duì)美投資比重不斷下降，尤其在2018年降幅顯著，美國(guó)對(duì)來自中國(guó)的外資審查帶有極強(qiáng)的政治色彩，認(rèn)為由中國(guó)政府主導(dǎo)的對(duì)美投資帶有極強(qiáng)的政治陰謀和政治意圖，(29)屠新泉、周金凱：《美國(guó)國(guó)家安全審查制度對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)在美投資的影響及對(duì)策分析》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年第5期，第74—83+194頁。從現(xiàn)實(shí)角度也反映美國(guó)一直給予中國(guó)“特別關(guān)注”。

表1 2013—2017年中國(guó)作為交易方被CFIUS審查的交易數(shù)

2.關(guān)于中國(guó)的特別報(bào)告

FIRRMA法案專門增加了關(guān)于“中國(guó)特別報(bào)告”的具體要求。法案規(guī)定，美國(guó)商務(wù)部部長(zhǎng)不遲于FIRRMA法案頒布兩年后并在此后每?jī)赡曛?026年，應(yīng)向美國(guó)國(guó)會(huì)和CFIUS提交一份關(guān)于中國(guó)主體在美國(guó)進(jìn)行直接投資交易的報(bào)告，其中應(yīng)包括：(1)中國(guó)在美國(guó)的總投資額；(2)按價(jià)值將中國(guó)對(duì)美投資分類，從少于5千萬美元到超過或等于50億美元共分為六檔；(3)按北美兩位數(shù)行業(yè)分類系統(tǒng)代碼將中國(guó)對(duì)美投資分類；(4)按投資類別將中國(guó)對(duì)美投資分類，包括公司成立和公司收購(gòu)；(5)按政府和非政府將中國(guó)對(duì)美投資分列，包括每類投資的數(shù)量、部門和類型；(6)中國(guó)通過政府在美國(guó)成立公司的名單；(7)中國(guó)管轄下實(shí)體的美國(guó)分公司數(shù)目，這些公司的雇員總數(shù)以及估價(jià)；(8)對(duì)上述投資模式包括數(shù)量、類型、部門以及投資模式在多大程度上符合《中國(guó)制造2025》計(jì)劃中提出的目標(biāo)，以及對(duì)中國(guó)在美國(guó)的投資和在美國(guó)的所有外國(guó)直接投資的比較分析；(9)要求美國(guó)商務(wù)部長(zhǎng)獲取中國(guó)在美投資的綜合信息，列明在收集過程中的任何限制。

綜上可看出，雖然FIRRMA的最新規(guī)則表面上適用于所有國(guó)家，但其中暗含針對(duì)中國(guó)的意圖昭然若揭。這表明，美國(guó)在制定投資審查政策時(shí)不再只考量經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益和保護(hù)國(guó)家安全，更多融入了國(guó)際關(guān)系中大國(guó)博弈的因素，政治色彩更加濃烈。

(六)其他修訂

為進(jìn)一步完善美國(guó)外資安全審查制度，F(xiàn)IRRMA還在多個(gè)方面做出修訂。其一，它規(guī)定CFIUS可以自行決定對(duì)審查交易收取相關(guān)審查申報(bào)費(fèi)。其二，在國(guó)家合作方面，它授權(quán)CFIUS在“以國(guó)家安全為目的并遵守適當(dāng)保密及機(jī)密要求”的原則下，可與國(guó)內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)和國(guó)外戰(zhàn)略合作伙伴合作，分享建立外資安全審查制度的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)CFIUS能通過此方式獲取盟國(guó)提供的有可能威脅美國(guó)國(guó)家安全的信息。其三，將網(wǎng)絡(luò)安全狀況納入CFIUS審查的范圍內(nèi)，在FIRRMA法案中新增了所謂“惡意網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)”，一方面能保護(hù)美國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全，另一方面也是美國(guó)強(qiáng)勢(shì)網(wǎng)絡(luò)安全政策的一部分。(30)沈偉：《美國(guó)外資安全審查制度的變遷、修改及影響——以近期中美貿(mào)易摩擦為背景》，《武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第6期，第654—668頁。

四、FIRRMA法案對(duì)中國(guó)赴美直接投資的影響

自特朗普政府上任之后，美國(guó)便將中國(guó)視為直接競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，其對(duì)華政策出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變，中美關(guān)系出現(xiàn)重要拐點(diǎn)，這種趨勢(shì)在拜登政府上臺(tái)后仍在延續(xù)。在此背景下，F(xiàn)IRRMA法案的頒布和實(shí)施，既反映了美國(guó)外資安全審查的新趨勢(shì)，同時(shí)對(duì)中國(guó)的指向性也很明顯。綜合上文分析，F(xiàn)IRRMA法案對(duì)中國(guó)直接投資的影響主要有以下幾個(gè)方面：

其一，CFIUS的審查范圍擴(kuò)大，過去不會(huì)被審查的領(lǐng)域也被納入安全審查的范圍中，這無形中縮小了中國(guó)對(duì)美國(guó)投資的領(lǐng)域范圍，尤其在涉及美國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵信息、個(gè)人敏感信息的領(lǐng)域，來自中國(guó)的投資可謂是寸步難行；其二，F(xiàn)IRRMA賦予CFIUS重啟審查權(quán)和終止交易權(quán)，這無疑增加了中國(guó)赴美投資的安全審查風(fēng)險(xiǎn)，意味著即使通過了CFIUS的安全審查，也隨時(shí)有可能被重新審查，并且只要美方單方面懷疑某項(xiàng)交易對(duì)美國(guó)安全有威脅，就可以隨時(shí)終止該項(xiàng)交易，這使得中國(guó)對(duì)美投資充滿不確定性，從而赴美的積極性大大降低；其三，CFIUS審查標(biāo)準(zhǔn)模糊，F(xiàn)IRRMA擴(kuò)展其管轄權(quán)，但并未對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行明確的定義，這導(dǎo)致實(shí)踐中部分交易將不加限制的被納入審查范圍，CFIUS審查過于專權(quán)，審查結(jié)果難免缺乏客觀，再加上中美貿(mào)易摩擦日趨激烈，審查邊界模糊更便于美國(guó)制裁來自中國(guó)的投資；其四，CFIUS審查時(shí)間延長(zhǎng)，F(xiàn)IRRMA將CFIUS審查時(shí)間由最長(zhǎng)不超過90天延長(zhǎng)至120天，這使得中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資的周期拉長(zhǎng)，從而時(shí)間成本增加；此外FIRRMA允許CFIUS收取申請(qǐng)費(fèi)，這使得中國(guó)赴美投資的資金成本增加。

目前，F(xiàn)IRRMA法案及后續(xù)規(guī)定頒布實(shí)施后，已經(jīng)從多個(gè)層面對(duì)中國(guó)在美直接投資產(chǎn)生了顯著的影響。

(一)宏觀整體層面

近年來，中國(guó)始終是美國(guó)國(guó)家安全的重點(diǎn)審查對(duì)象。根據(jù)CFIUS年度報(bào)告的數(shù)據(jù)顯示，來自中國(guó)的被審查交易在CFIUS年度審查案件總數(shù)中的占比多年位居首位(如圖2所示)。值得注意的是，在FIRRMA出臺(tái)前的2017年，被審查交易中與中國(guó)相關(guān)的數(shù)目達(dá)到頂峰，共審查了中國(guó)對(duì)美投資60項(xiàng)，占比25.6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他國(guó)家。2018年FIRRMA出臺(tái)后，由于CFIUS審查范圍的擴(kuò)大和審查時(shí)間的調(diào)整，其審查權(quán)力不斷加強(qiáng)，與中國(guó)相關(guān)的交易中在調(diào)查階段就被駁回或撤銷的越來越多，能通過第一階段進(jìn)入審查階段的交易明顯減少，被審查的中國(guó)對(duì)美投資項(xiàng)目從2017年的60件迅速減少到2020年的17件。但即便如此，涉及中資的案件數(shù)在CFIUS審查案件總數(shù)中的占比仍然位居各國(guó)前列。

為了更全面地展現(xiàn)美國(guó)外安全審查制度變革新規(guī)的后續(xù)影響以及深層指向，本文特地選取俄羅斯、德國(guó)、英國(guó)、日本、加拿大和澳大利亞為代表國(guó)，比較其在2015—2021年被CFIUS安全審查的外資交易數(shù)占比(如圖2)，其中俄羅斯同被視為“特別關(guān)注國(guó)家”，而其他國(guó)家要么是美國(guó)盟友，要么是關(guān)系密切國(guó)家。(31)實(shí)際上，根據(jù)美國(guó)財(cái)政部2022年2月公布的最新名單，英國(guó)、加拿大、澳大利亞和新西蘭在外資交易審查上被作為例外國(guó)家享受特殊待遇，即這些國(guó)家的投資者在美國(guó)的投資將不屬于投資管轄范圍?？梢钥闯?，中國(guó)和俄羅斯對(duì)美投資交易被影響程度最深、浮動(dòng)幅度最大。尤其是中國(guó)，在2019—2020年被俄羅斯超越暫居第二后，于2021年大幅反彈再次成為被審查最多的國(guó)家，被審查的交易占比超過16%。與此同時(shí)，其他與美國(guó)關(guān)系密切國(guó)家對(duì)美投資受影響程度較低，波動(dòng)幅度較小。英國(guó)作為美國(guó)最親密的盟友，被審查交易數(shù)量的占比從未超過3%，甚至在2019—2020年接近或?yàn)?。澳大利亞被審查交易數(shù)量的占比在2019—2020年時(shí)有較明顯上升，但數(shù)值仍不足6%，且在2021年驟降至2%以下。加拿大作為美國(guó)的鄰國(guó)盟友，其交易被審查的數(shù)量占比反倒于2019—2020年下降，2021年雖有所反彈但也不足10%。德國(guó)交易被審查數(shù)量的占比較為穩(wěn)定，除2018年有較明顯上升之外，其余年份均維持在5%上下浮動(dòng)。日本作為美國(guó)亞太地區(qū)的重要盟國(guó)，與美國(guó)貿(mào)易投資關(guān)系密切，且與中國(guó)的地理距離相近，但其對(duì)美投資被審查數(shù)目的占比一直較低，2015年以來最高不超過6%。由此反映出，美國(guó)外資安全審查制度新規(guī)針對(duì)中國(guó)的指向性明顯，表面看是外資安全審查機(jī)制的變革，實(shí)則內(nèi)核充滿政治性與遏制意圖，這極大地打擊了中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資的積極性，導(dǎo)致中國(guó)對(duì)美直接投資呈現(xiàn)持續(xù)下滑趨勢(shì)。

圖2 2015—2021年相關(guān)國(guó)家被CFIUS安全審查的外資交易數(shù)占比數(shù)據(jù)來源：CFIUS年度報(bào)告(2017—2022年)，https：//home.treasury.gov/policy-issues/international/the-committee-on-foreign-investment-in-the-united-states-cfius/cfius-reports-and-tables。

根據(jù)中國(guó)商務(wù)部發(fā)布的《中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，從2017年FIRRMA法案正式提出起，中國(guó)對(duì)美投資的交易數(shù)量與交易額均呈斷崖式下降，2019年中國(guó)企業(yè)在美直接投資僅為38.1億美元，同比下降49.1%，不足2016年高峰時(shí)期169.8億美元的四分之一。而榮鼎咨詢數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)對(duì)美直接投資在2010年后迅速增長(zhǎng)，2016年達(dá)到450多億美元的峰值，但2017年特朗普政府上臺(tái)，隨后頒布FIRRMA法案改革美國(guó)外資安全審查制度，對(duì)中資審查力度進(jìn)一步強(qiáng)化，同時(shí)疊加中國(guó)政府對(duì)海外投資加以規(guī)范和限制，2019年中國(guó)企業(yè)在美直接投資直線下降到62.5億美元(如圖3所示)。(32)大多數(shù)政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)主要基于國(guó)際收支平衡(BOP)原則來衡量資金流動(dòng)，往往只統(tǒng)計(jì)直接來源國(guó)或目的國(guó)的外國(guó)直接投資數(shù)據(jù)，但該原則受到復(fù)雜的全球融資結(jié)構(gòu)、稅收優(yōu)化、公司內(nèi)部轉(zhuǎn)移和其他因素的影響，從而導(dǎo)致數(shù)據(jù)往往存在一定的時(shí)滯和偏差。而榮鼎咨詢(Rhodium Group)的數(shù)據(jù)庫(kù)采取自下而上的方式收集，涵蓋的直接投資范圍包括設(shè)立子公司、工廠、研發(fā)中心和辦公室(綠地投資)、擴(kuò)大現(xiàn)有設(shè)施和并購(gòu)現(xiàn)有公司，可以提供實(shí)時(shí)雙向流動(dòng)的比較參考數(shù)據(jù)。雖然兩套數(shù)據(jù)庫(kù)在中國(guó)對(duì)美直接投資量級(jí)上出現(xiàn)較大差異，但從數(shù)據(jù)變化趨勢(shì)的角度來看，兩套數(shù)據(jù)均在2017—2019年有明顯降幅，這說明FIRRMA法案的頒布對(duì)中國(guó)赴美投資確實(shí)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響。此外，2020年新冠肺炎疫情以來，中國(guó)對(duì)美直接投資仍然呈現(xiàn)萎靡狀態(tài)，除疫情引起的經(jīng)濟(jì)休克外，美國(guó)對(duì)中資的“特別關(guān)注”與不公平對(duì)待是導(dǎo)致此結(jié)果的重要原因。

圖3 2015—2020年中國(guó)對(duì)美直接投資額(億美元)數(shù)據(jù)來源：中國(guó)商務(wù)部，《中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》(2016—2021年)；榮鼎咨詢中美投資中心，https：//www.us-china-investment.org/fdi-data。

(二)行業(yè)企業(yè)層面

從近年來美國(guó)阻止和否決中國(guó)企業(yè)投資的數(shù)據(jù)來看(如表3所示)，CFIUS對(duì)中國(guó)投資審查的范圍已經(jīng)從半導(dǎo)體、金融行業(yè)擴(kuò)展到信息、娛樂甚至豬飼料等食品加工業(yè)，可以說只要和中國(guó)有關(guān)的外資進(jìn)入美國(guó)，不管涉及何種領(lǐng)域，都會(huì)引起美方的高度警惕，更不用說與TID相關(guān)的核心敏感產(chǎn)業(yè)。在美國(guó)外資安全審查日趨嚴(yán)厲的大環(huán)境下，中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資將愈發(fā)艱難，CFIUS也逐漸從單純審查外資安全的機(jī)構(gòu)變?yōu)閹в袧饬艺紊实拇髧?guó)博弈工具。

表3 2015—2020年因CFIUS審查而被撤銷的部分中資海外并購(gòu)交易

顯而易見，F(xiàn)IRRMA表面上披著保護(hù)美國(guó)國(guó)家安全的外衣，實(shí)質(zhì)上則致力于為美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)未來的發(fā)展掃清障礙，其對(duì)許多概念模糊的定義更是隱形擴(kuò)大了CFIUS的權(quán)限，其審查要求遠(yuǎn)遠(yuǎn)嚴(yán)格于WTO的規(guī)定。(33)房裕、田澤：《美國(guó)外資安全審查新動(dòng)向、影響及應(yīng)對(duì)策略研究》，《理論探討》2020年第6期，第14—19頁。這對(duì)中國(guó)企業(yè)赴美投資造成了巨大影響，各行業(yè)近幾年數(shù)據(jù)都能明顯反映出新法案帶來的強(qiáng)烈沖擊(如表4所示)。

表4 2015—2020年中國(guó)對(duì)美分行業(yè)直接投資情況(千萬美元)

榮鼎咨詢2015—2020年中國(guó)對(duì)美各行業(yè)直接投資的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示(如圖4)，中國(guó)對(duì)美投資的大多數(shù)行業(yè)在2016—2017年形成熱潮達(dá)到高峰，期間中國(guó)對(duì)美國(guó)的直接投資集中在房地產(chǎn)、交通和基礎(chǔ)設(shè)施等行業(yè)。從2018年開始，F(xiàn)IRRMA出臺(tái)導(dǎo)致美國(guó)對(duì)外資管理舉措的進(jìn)一步收緊，給各行業(yè)的中國(guó)赴美投資都帶來了巨大沖擊，中國(guó)對(duì)美投資額無論從宏觀角度還是從微觀行業(yè)著眼都大幅下降。其中值得注意的是，F(xiàn)IRRMA法案對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)、個(gè)人敏感信息做出特別規(guī)定，這使得更多涉及以上三類信息的科技型企業(yè)被納入CFIUS審查范圍內(nèi)，中國(guó)投資者不得不轉(zhuǎn)向不太敏感的領(lǐng)域。2020年的行業(yè)格局反映了這樣的趨勢(shì)，此時(shí)中國(guó)在美直接投資已主要集中在娛樂業(yè)、服務(wù)業(yè)以及健康和生物技術(shù)行業(yè)，而在半導(dǎo)體、航空和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等被嚴(yán)格監(jiān)管的行業(yè)，來自中國(guó)的直接投資大大減少甚至消失。如汽車和運(yùn)輸設(shè)備行業(yè)，中國(guó)對(duì)美投資額在2016年達(dá)到頂峰24億美元，2020年下滑至2.09億美元；電子產(chǎn)品和電子設(shè)備行業(yè)的投資額由2016年的42.4億美元下降至2019年的0.52億元，2020年更是低于5000萬美元；尤其是信息和通訊技術(shù)行業(yè)，其投資額從2016年的90.7億美元驟降至2020年的不足5000萬美元(如圖4所示)，五年內(nèi)降幅超過99%。

圖4 2015—2020 年按行業(yè)分列的中國(guó)對(duì)美直接投資(千萬美元)數(shù)據(jù)來源：榮鼎咨詢中美投資中心，https：//www.us-china-investment.org/。

2020年8月6日，時(shí)任總統(tǒng)特朗普簽署總統(tǒng)令，于同年9月20日下架TikTok(海外版抖音)和微信，禁止美國(guó)任何公司或個(gè)體與其交易。美國(guó)封殺TikTok的原因之一是字節(jié)跳動(dòng)在收購(gòu)Music.ly時(shí)未向CFIUS提交安全審查聲明，雖然已經(jīng)過了審查期限，但FIRRMA新規(guī)賦予了CFIUS重啟審查的權(quán)限。此外，Music.ly多年來在美國(guó)市場(chǎng)上擁有大量消費(fèi)者，后臺(tái)收集了龐大的美國(guó)公民個(gè)人信息等敏感信息，字節(jié)跳動(dòng)收購(gòu)該公司后將享有絕大部分權(quán)益，這就涉及到了貫穿FIRRMA法案的個(gè)人敏感信息。美國(guó)按照自己的邏輯解釋字節(jié)跳動(dòng)的收購(gòu)行為，認(rèn)為這使美國(guó)的國(guó)家安全受到了威脅，特朗普政府多次公開表示要將TikTok的并購(gòu)納入影響國(guó)家安全問題的范疇。由此，TikTok被勒令出售或剝離在美國(guó)的所有業(yè)務(wù)。這是自FIRRMA頒布以來CFIUS對(duì)新規(guī)和擴(kuò)展權(quán)利進(jìn)行運(yùn)用非常典型的一個(gè)案例，也直接反映出外資安全審查新規(guī)頒布后，中國(guó)企業(yè)在美投資和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)舉步維艱，這對(duì)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的未來發(fā)展是極大的挑戰(zhàn)。

(三)國(guó)際影響層面

美國(guó)是世界上最早建立外資安全審查制度的國(guó)家，2018年美國(guó)頒布FIRRMA新法案，對(duì)原有制度進(jìn)行大變革，這無疑是在暗示其他資本主義國(guó)家及其盟友跟上其改革步伐，審查連鎖效應(yīng)接連發(fā)生。中國(guó)在美國(guó)的直接投資尤其是高新技術(shù)企業(yè)投資遭到嚴(yán)格審查，歐盟也愈發(fā)擔(dān)心中國(guó)會(huì)對(duì)其在國(guó)際上的政治經(jīng)濟(jì)地位造成威脅，跟隨美國(guó)腳步建立歐盟外資審查機(jī)制、提高外資審查標(biāo)準(zhǔn)，澳大利亞更是在美國(guó)的煽動(dòng)下遏制中國(guó)在澳企業(yè)發(fā)展，國(guó)內(nèi)爆發(fā)多次反對(duì)華為在澳建立基站的游行。(34)陳良奎、簡(jiǎn)基松、楊昕：《西方國(guó)家外資審查制度的“逆全球化”趨勢(shì)及中國(guó)的對(duì)策》，《決策與信息》2021年第7期，第72—81頁。

2019年3月，歐盟在英國(guó)脫歐背景下制定并頒布了《外國(guó)直接投資審查條例》，其中規(guī)定涉及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)、可能導(dǎo)致個(gè)人或國(guó)家敏感信息泄露的交易、涉及第三方國(guó)家直接或間接控制的交易和涉及危害國(guó)家公眾秩序的交易都在審查范圍內(nèi)，無疑是受到了美國(guó)FIRRMA法案的極大影響。該條例賦予了歐盟委員會(huì)更大的管轄權(quán)，使其有權(quán)在第三國(guó)對(duì)某成員國(guó)進(jìn)行投資時(shí)提出指導(dǎo)性意見，且該意見應(yīng)被“最大程度考慮”。(35)董靜然、顧澤平：《美歐外資安全審查法律制度新發(fā)展與中國(guó)之應(yīng)對(duì)》，《國(guó)際商務(wù)研究》2020年第5期，第74—85頁。

在全球新冠疫情爆發(fā)、世界投資大幅受挫的背景下，作為美國(guó)盟友的澳大利亞依然跟隨美國(guó)在2020年制定頒布了《外國(guó)投資改革法》。該法案以保護(hù)澳大利亞國(guó)家安全為由賦予澳大利亞外國(guó)投資審查委員會(huì)(FIRB)更多權(quán)力，規(guī)定新增的國(guó)家安全事務(wù)是獨(dú)立于以交易金額為審查門檻的新審查制度，賦予FIRB介入權(quán)和最終審查權(quán)，以及多樣的執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法方法等。日本于2020年初頒布《外匯及外國(guó)貿(mào)易法》修訂案，著重保護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全，防止技術(shù)外流，避免發(fā)生損害國(guó)防工業(yè)生產(chǎn)、基礎(chǔ)技術(shù)等影響日本國(guó)家安全的交易，通過修訂案增加受限制的外商直接投資范圍，包括IT、電信技術(shù)制造、軟件開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。這些投資安全審查新規(guī)都不約而同仿照美國(guó)擴(kuò)大審查管轄范圍，降低審查門檻，賦予審查主體更多更大的權(quán)利，并有意針對(duì)來自中國(guó)的投資。這無疑不利于當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)從疫情影響中快速恢復(fù)發(fā)展，同時(shí)也對(duì)中國(guó)對(duì)外直接投資帶來巨大的挑戰(zhàn)。

五、中國(guó)的應(yīng)對(duì)之策

綜上所述，美國(guó)外資安全審查制度日趨嚴(yán)格，此次修訂指向性明顯，對(duì)中國(guó)企業(yè)赴美投資造成巨大影響。作為當(dāng)今世界上最大的發(fā)展中國(guó)家和第二大經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)應(yīng)當(dāng)積極采取應(yīng)對(duì)策略，吸取經(jīng)驗(yàn)變被動(dòng)為主動(dòng)。本文將從政府政策和企業(yè)策略兩個(gè)角度提出建議。

(一)政府政策層面的應(yīng)對(duì)

第一，適時(shí)推動(dòng)中美雙邊投資協(xié)定談判，降低中美雙邊投資風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)在雙邊投資協(xié)定談判中可以要求美國(guó)明確國(guó)家安全的內(nèi)涵和外延，從而有效化解FIRRMA增加國(guó)家安全的考慮因素給中國(guó)赴美投資帶來的顯著負(fù)面影響。同時(shí)，在談判中可以要求美國(guó)進(jìn)一步細(xì)化國(guó)家安全例外條款的適用范圍和規(guī)則，防止美國(guó)在審查中國(guó)投資交易時(shí)任意引用國(guó)家安全例外條款，從而降低中國(guó)赴美投資的風(fēng)險(xiǎn)與不確定性。此外，可以建議締約方在日后援引該條約時(shí)，僅限于出于東道國(guó)管理國(guó)家的主觀善意，而非有其他目的，以此來有效規(guī)避條約被濫用的情況。

第二，掌握主動(dòng)順應(yīng)潮流，為企業(yè)海外投資指明新的方向?！秴^(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)已于2022年1月1日正式生效，我國(guó)可加速拓展對(duì)日本、韓國(guó)、東盟等國(guó)的投資力度，加快推動(dòng)中日韓等自由貿(mào)易區(qū)的談判，著力構(gòu)建立足周邊、輻散“一帶一路”與面向全球的自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，(36)項(xiàng)松林：《發(fā)達(dá)國(guó)家調(diào)整外資國(guó)家安全審查政策的影響》，《開放導(dǎo)報(bào)》2020年第8期，第129—136頁。以此來反制和對(duì)沖對(duì)美投資風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，積極與歐盟保持良性溝通，爭(zhēng)取促成《中歐全面投資協(xié)定》早日落地實(shí)施。另外，可繼續(xù)推動(dòng)WTO改革，積極維護(hù)多邊經(jīng)貿(mào)體系，充分利用WTO中與“國(guó)家安全”有關(guān)規(guī)則，發(fā)揮專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的力量幫助我國(guó)在受到美國(guó)外資安全審查時(shí)冷靜應(yīng)對(duì)，為我國(guó)企業(yè)對(duì)美投資營(yíng)造良好的支撐環(huán)境，提高企業(yè)對(duì)外投資的穩(wěn)定性預(yù)期。

第三，吸取經(jīng)驗(yàn)完善制度，反制美國(guó)過度的外資安全審查。在美國(guó)不斷打壓中國(guó)投資之際，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部2020年12月9日發(fā)布《外商投資安全審查辦法》(下文簡(jiǎn)稱《安審辦法》)，規(guī)定對(duì)影響或者可能影響國(guó)家安全的外商投資進(jìn)行安全審查，自2021年1月18日起開始施行?！栋矊忁k法》以《國(guó)家安全法》和2019年頒布的《外商投資法》為法律依據(jù)，借鑒主要國(guó)家的外資安全審查制度，對(duì)外商投資安全審查制度做出較為全面系統(tǒng)的規(guī)定，明確應(yīng)當(dāng)進(jìn)行安全審查的外商投資范圍，主要包括兩個(gè)方面：一是投資軍工、軍工配套等關(guān)系國(guó)防安全的領(lǐng)域，以及在軍事設(shè)施和軍工設(shè)施周邊地域的投資；二是與國(guó)家安全的重要農(nóng)產(chǎn)品、重要能源和資源等九個(gè)領(lǐng)域相關(guān)，并取得所投資企業(yè)實(shí)際控制權(quán)的投資。這不僅有助于在促進(jìn)外商投資的同時(shí)保護(hù)國(guó)家安全，也為更高水平的對(duì)外開放保駕護(hù)航，充分響應(yīng)國(guó)家構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)外雙循環(huán)的愿景。但不容忽視的是，相比歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)外資安全審查起步較晚、經(jīng)驗(yàn)不足，有效性、針對(duì)性和適應(yīng)性還需進(jìn)一步提升。面對(duì)美國(guó)有意針對(duì)中國(guó)投資的特別關(guān)注和特殊規(guī)定，中國(guó)也應(yīng)在機(jī)制和政策上予以回應(yīng)。比如，以美國(guó)FIRRMA要求每?jī)赡赆槍?duì)與中國(guó)有關(guān)的直接投資進(jìn)行特別報(bào)告的規(guī)定為例，中國(guó)也應(yīng)該在機(jī)制上做出相應(yīng)規(guī)定，以每?jī)赡陮?duì)與美國(guó)相關(guān)的直接投資進(jìn)行系統(tǒng)的分析報(bào)告作為回應(yīng)。

(二)企業(yè)策略層面的應(yīng)對(duì)

第一，應(yīng)全面了解美國(guó)投資審查制度新規(guī)。中國(guó)企業(yè)需要深入研究FIRRMA的最新規(guī)定，了解其對(duì)來自中國(guó)企業(yè)投資的敏感領(lǐng)域以及啟動(dòng)審查的標(biāo)準(zhǔn)和程序。實(shí)踐上，可以利用簡(jiǎn)易申報(bào)來降低投資風(fēng)險(xiǎn)，積極向CFIUS提交自愿聲明，以此代替正式的書面申報(bào)從而可節(jié)省審查時(shí)間。同時(shí)，投資企業(yè)也應(yīng)積極利用磋商程序在審查過程中加強(qiáng)與CFIUS的溝通，使其能夠全面了解投資交易的情況，有助于審查的順利推進(jìn)并提高審查效率。再者，如果中國(guó)企業(yè)在美進(jìn)行投資時(shí)遭遇審查，應(yīng)主動(dòng)與相關(guān)部門及CFIUS溝通聯(lián)系，爭(zhēng)取采取緩解措施來推進(jìn)后續(xù)進(jìn)程。

第二，應(yīng)適時(shí)調(diào)整對(duì)外投資思路和方向。在近年美國(guó)對(duì)外資審查制度收緊的環(huán)境下，中國(guó)企業(yè)應(yīng)當(dāng)在國(guó)家政策的指導(dǎo)下，選擇合適的時(shí)期與行業(yè)對(duì)美進(jìn)行投資。國(guó)有企業(yè)的對(duì)外投資往往受到CFIUS重點(diǎn)關(guān)注，相關(guān)企業(yè)可以采取曲線投資方式，與外國(guó)公司合資或創(chuàng)立新公司，淡化政府影響或國(guó)有背景，以此消減美國(guó)政府的疑慮。相反，一些中小型企業(yè)可以積極“走出去”，因?yàn)榻灰咨婕敖痤~數(shù)較小，不易引起美方注意，更易通過安全審查，同時(shí)可大膽采用綠地新建或合資合營(yíng)的方式，不僅降低審查風(fēng)險(xiǎn)，也可通過提高企業(yè)本土化程度提升可行性。此外，企業(yè)應(yīng)仔細(xì)考量投資領(lǐng)域，盡量避開FIRRMA中明確規(guī)定的與關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、個(gè)人敏感信息相關(guān)的行業(yè)企業(yè)。最后，中國(guó)企業(yè)還需開闊思路，順應(yīng)全球化和區(qū)域發(fā)展潮流，不要局限于美國(guó)市場(chǎng)，而應(yīng)積極利用“一帶一路”和RCEP的時(shí)代契機(jī)和政策優(yōu)勢(shì)，開拓新的投資合作領(lǐng)域。