美國南海政策中的法律手段、政治意涵與中國的應(yīng)對
——對美國《海洋界限第150號報(bào)告》的評析

王 勝

一、引言

2022年1月，美國國務(wù)院海洋及國際環(huán)境與科學(xué)事務(wù)局(United States Department of State Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs )發(fā)布了題為《海洋界限第150號報(bào)告——中華人民共和國在南海的海洋主張》(Limits in the Seas No. 150—People’s Republic of China： Maritime Claims in the South China Sea，以下簡稱《報(bào)告》)，聲稱根據(jù)國際法尤其是1982年《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)對中國在南海的海洋主張進(jìn)行了全面審查，否認(rèn)中國對南海大多數(shù)海洋地物的主權(quán)主張及相關(guān)海洋權(quán)益，指責(zé)中國劃設(shè)的西沙群島直線基線以及打算劃設(shè)的南沙群島直線基線不符合國際法，否認(rèn)中國在相關(guān)海洋區(qū)域內(nèi)的海洋權(quán)益，并援引2016年菲律賓單方提起的南海仲裁案(以下簡稱“南海仲裁案”)裁決，否認(rèn)中國對南海的歷史性權(quán)利。(1)“Limits in the Sea No. 150 People’s Republic of China： Maritime Claims in the South China Sea”，U.S. Department of State，January 2022，https：//www.state.gov/wp-content/uploads/2022/01/LIS150-SCS.pdf，visited on 2 February 2022.

從1970年1月發(fā)表第一份海洋界限報(bào)告開始，直至2022年1月，美國政府共計(jì)發(fā)表了涉及不同沿海國家和地區(qū)海洋主張的150份報(bào)告。美國政府聲稱，海洋界限系列報(bào)告旨在審查沿海國家的海洋主張和/或海洋邊界，并評估這些主張或邊界與國際法的一致性，并表示海洋界限系列報(bào)告只表示美國政府對討論的具體事項(xiàng)的看法，不代表美國政府接受沿海國海洋主張所提出的限制。(2)值得指出的是，美國聲稱該系列報(bào)告審查“沿海國”的海洋主張，但實(shí)際上也審查了不具有“國家資格”的中國臺灣地區(qū)的海洋主張，此處為表明美國對該系列報(bào)告的基本觀點(diǎn)，并未更改任何敘述。See “Limits in the Sea”，Office of Ocean and Polar Affairs，U.S. Department of State，https：//www.state.gov/limits-in-the-seas/，visited on 26 October 2022；“Limits in the Seas No.127 Taiwan’s Maritime Claims”，U.S. Department of State，November 2005，https：//www.state.gov/wp-content/uploads/2019/12/LIS-127.pdf，visited on 26 October 26 2022.針對中國的南海海洋主張，美國政府此前已發(fā)布了兩份報(bào)告。2014年12月，美國政府發(fā)布《海洋界限第143號報(bào)告——中國在南海的海洋主張》(Limits in the Seas No.143—China’s Maritime Claims in the South China Sea)，聲稱根據(jù)國際法審查了中國的南海斷續(xù)線主張，稱“除非中國明確闡明斷續(xù)線主張反映的僅僅是對線內(nèi)島嶼，以及與國際海洋法相一致的那些海洋地物所產(chǎn)生的海洋區(qū)域的主張，否則中國的斷續(xù)線主張不符合國際海洋法”。(3)“Limits in the Sea No. 143 China’s Maritime Claims in the South China Sea”，U.S. Department of State，December 2014，https：//www.state.gov/wp-content/uploads/2019/10/LIS-143.pdf，visited on 25 August 2022.1996年7月，美國發(fā)布《海洋界限第117號報(bào)告——直線基線主張：中國》(Limits in the Seas No. 117—Straight Baselines Claim： China)，針對中國公布的西沙群島直線基線，聲稱《公約》不允許中國這樣的沿海國家采用直線基線連接一個(gè)位于遠(yuǎn)海的群島內(nèi)各島，該直線基線劃設(shè)權(quán)利僅適用于完全由島嶼組成的群島國家或地區(qū)。(4)“Limits in the Sea No. 117 Straight Baselines Claim： China”，U.S. Department of State，July 1996，https：//www.state.gov/wp-content/uploads/2020/01/LIS-117.pdf，visited on 26 October 26 2022.美國歷次發(fā)布的針對中國南海的相關(guān)海洋界限報(bào)告，都發(fā)生在特殊的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，1996年7月的《報(bào)告》主要針對同年5月中國公布的西沙群島直線基線，2014年12月發(fā)布的《報(bào)告》則為聲援菲律賓提起的“南海仲裁案”。可以看出，美國在特殊時(shí)間節(jié)點(diǎn)發(fā)布此類《報(bào)告》，主要是阻止中國為維護(hù)國家主權(quán)所采取的合法正當(dāng)行動(dòng)，具有明顯的政治目的。

盡管美國并非南海沿岸國，但是近年來美國頻繁以維護(hù)“自由開放的地區(qū)秩序”、履行對盟友菲律賓的同盟承諾、反對中國的島礁建設(shè)和所謂中國在南海的“脅迫”行為等為由加強(qiáng)介入南海問題的力度，拜登政府更是強(qiáng)化在南海地區(qū)針對中國的軍事、法律、經(jīng)濟(jì)、輿論等諸多灰色地帶行動(dòng)來增加中國的行動(dòng)成本。(5)賀先青：《拜登政府的南海敘事邏輯、政策意涵與行為選擇》，《南洋問題研究》2022年第2期，第115—132頁。美國聲稱運(yùn)用國際法和《公約》對中國的南海主張進(jìn)行審查和評估有其特殊的政治目的，為介入南海事務(wù)尋找“合法性”支持，加強(qiáng)對中國的戰(zhàn)略遏制，因而《報(bào)告》不可能毫無偏見。本文以2022年的《報(bào)告》文本為基礎(chǔ)，分析其出臺背景，并結(jié)合美國關(guān)于南海問題的政策及實(shí)踐，對《報(bào)告》進(jìn)行評析，指出《報(bào)告》是美國在南海問題上對華施加法律壓力的最新手段，帶有明顯的政治目的，并針對《報(bào)告》可能產(chǎn)生的影響，提出關(guān)于中國應(yīng)對之策的若干思考。

二、美國“印太戰(zhàn)略”、當(dāng)前南海形勢與《報(bào)告》的出臺

自美國特朗普政府推出“印太戰(zhàn)略”以來，美國逐漸形成全方位的對華遏制政策。拜登政府繼承“印太”概念，繼續(xù)深化“印太戰(zhàn)略”部署實(shí)施，加緊遏制中國的步伐。在南海地區(qū)，近年來美軍頻繁以航行自由為名，多次執(zhí)行闖島礁式“航行自由行動(dòng)”(Freedom of Navigation Operation，F(xiàn)ONOP)，挑戰(zhàn)中國已劃設(shè)的西沙群島直線基線以及南沙島礁主權(quán)及相關(guān)海洋權(quán)益，在南海周邊地區(qū)積極開展軍事外交，運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等手段多管齊下構(gòu)筑遏制中國的同盟伙伴關(guān)系體系?！秷?bào)告》出臺于美國加緊遏制中國之際，是美國遏華的重要政策工具。

(一)美國的“印太戰(zhàn)略”及對華戰(zhàn)略定位

美國的“印太戰(zhàn)略”表面上以構(gòu)建所謂“自由開放”“基于規(guī)則”的地區(qū)秩序?yàn)槟繕?biāo)，但實(shí)質(zhì)上，這只是美國搞集團(tuán)政治、維護(hù)霸權(quán)的單方秩序，在這一背景下出爐的所謂《報(bào)告》，只是美國護(hù)持自身霸權(quán)的工具。2017年底美國特朗普政府發(fā)布《國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告，正式推出“印太戰(zhàn)略”，明確將中國視為“戰(zhàn)略競爭對手”和“修正主義國家”，并指出“中國尋求在印太地區(qū)取代美國的領(lǐng)導(dǎo)地位”“中國在南海地區(qū)建立軍事基地的做法危害自由貿(mào)易，威脅其他國家主權(quán)，破壞地區(qū)穩(wěn)定”，因此美國提出將與盟友及伙伴一起維護(hù)“自由開放的印太”，維護(hù)自由開放的海上交通線。(6)“National Security Strategy of the United States of America”，The White House，December 2017，https：//www.whitehouse. gov/wp-content/uploads/ 2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf，visited on 25 August 2022.美國2018年版的《國防戰(zhàn)略報(bào)告》稱，“中國是一個(gè)戰(zhàn)略競爭者，在南海推進(jìn)軍事化，中國將繼續(xù)推行軍事現(xiàn)代化，在短期內(nèi)尋求印太地區(qū)的霸權(quán)，并在未來取代美國獲得全球領(lǐng)導(dǎo)地位”。(7)“Summary of the 2018 National Defense Strategy of The United States of America”，US Department of Defense，December 2018，https：//www.defense.gov/Portals/1/Documents/ pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf，visited on 25 August 2022.2019年6月，特朗普政府發(fā)布的《國防戰(zhàn)略報(bào)告》，明確其“印太戰(zhàn)略”的核心為充實(shí)軍備、擴(kuò)展伙伴關(guān)系和加強(qiáng)地區(qū)互聯(lián)。該報(bào)告更加明顯地將中國視為美國在印太地區(qū)的主要戰(zhàn)略威脅，極力渲染中國在南海的所謂“軍事化”。(8)“2019 Indo-Pacific Strategy Report”，U.S. Department of Defense，June 2019，https：//media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF，visited on 25 August 2022.

拜登政府繼承特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”，并深化其部署實(shí)施。2022年2月，拜登政府發(fā)布美國《印太戰(zhàn)略報(bào)告》，明確提出美國將與盟友、伙伴等在印太地區(qū)追求五大目標(biāo)：提升印太的自由開放、建立跨區(qū)域的聯(lián)系、促進(jìn)地區(qū)繁榮、加強(qiáng)印太安全、有彈性地應(yīng)對跨國威脅。(9)“ Indo-Pacific Strategy of the United States”，The White House，F(xiàn)ebruary 2022，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf，visited on 26 August 2022.2022年3月，美國國防部發(fā)布的《情況說明書：2022年國防戰(zhàn)略》(Fact Sheet： 2022 National Defense Strategy)，指出美國國防戰(zhàn)略的四大優(yōu)先事項(xiàng)是“保衛(wèi)國家，應(yīng)對中國日益增長的多元威脅；威懾對美國、盟國和合作伙伴的戰(zhàn)略攻擊；威懾侵略，同時(shí)準(zhǔn)備必要時(shí)在沖突中獲勝，優(yōu)先應(yīng)對中國在印太地區(qū)的挑戰(zhàn)，然后是俄羅斯在歐洲的挑戰(zhàn)；建立有彈性的聯(lián)合部隊(duì)和防御生態(tài)系統(tǒng)”。(10)“Fact Sheet： 2022 National Defense Strategy”，U.S. Department of Defense，March 2022，https：//media.defense.gov/2022/Mar/28/2002964702/-1/-1/1/NDS-FACT-SHEET.PDF，visited on 26 August 2022.2022年5月，美國國務(wù)卿布林肯發(fā)表了題為《政府對中華人民共和國的態(tài)度》的講話，明確指出“相比于俄羅斯，中國是對國際秩序最嚴(yán)重的長期挑戰(zhàn)”“中國是唯一一個(gè)既有意圖也有能力重塑國際秩序的國家”，指責(zé)“中國在南海推進(jìn)非法海洋主張，破壞和平與安全、航行自由和商業(yè)”。(11)Antony J. Blinken，“The Administration’s Approach to the People’s Republic of China”，U.S. Department of State，26 May 2022，https：//www.state.gov/the-administrations-approach-to-the-peoples-republic-of-china/，visited on 28 August 2022.2022年10月，美國拜登政府正式公布新版《國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告，再次強(qiáng)調(diào)“中國是唯一一個(gè)有能力也有意愿挑戰(zhàn)和重塑美國主導(dǎo)的國際秩序的國家”“美國面臨的最緊迫的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)來自于那些專制統(tǒng)治與修正主義對外政策并用的大國”，并提出“建立盡可能最強(qiáng)大的國家聯(lián)盟，以增強(qiáng)我們的集體影響力，來塑造全球戰(zhàn)略環(huán)境并解決共同的挑戰(zhàn)”。(12)“Biden-Harris Administration’s National Security Strategy”，The White House，October 2022，https：//www.whitehouse. gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf，visited on 28 August 2022.有學(xué)者總結(jié)，拜登政府的“印太戰(zhàn)略”秩序觀涉及奉行美式民主價(jià)值觀標(biāo)準(zhǔn)、確保美國在印太空海的行動(dòng)自由以及防范中國并維護(hù)美國霸權(quán)地位三個(gè)重點(diǎn)。(13)韋宗友：《拜登政府“印太戰(zhàn)略”及對中國的影響》，《國際問題研究》2022年第3期，第31頁?？梢钥闯?，美國地區(qū)秩序愿景以中國為假想敵，所采取的政策具有明顯的針對性。

(二)美國的南海政策及“遏華”本質(zhì)

從南海形勢看，自特朗普政府執(zhí)政以來，美國就把中國視為“戰(zhàn)略競爭者”，頻繁采用中國的南海行動(dòng)“威脅地區(qū)和平與穩(wěn)定”“破壞基于規(guī)則的秩序”“不尊重國際法”“軍事化行動(dòng)危及美國盟友安全”等敘述。(14)參見蓬佩奧、布林肯發(fā)布的相關(guān)言論：Michael R. Pompeo，“U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea”，U.S. Department of State，13 July 2020，https：//2017-2021.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/index.html，visited on 28 August 2022；Antony J. Blinken，“The Administration’s Approach to the People’s Republic of China”，U.S. Department of State，26 May 2022，https：//www.state.gov/the-administrations-approach-to-the-peoples-republic-of-china/，visited on 28 October 2022；“Fifth Anniversary of the Arbitral Tribunal Ruling on the South China Sea”，U.S. Department of Staternment，11 July 2021，https：//www.state.gov/fifth-anniversary-of-the-arbitral-tribunal-ruling-on-the-south-china-sea/，visited on 28 October 2022；Antony J. Blinken，“Reaffirming and Reimagining America’s Alliances”，U.S. Department of State，24 March 2021，https：//www.state.gov/reaffirming-and-reimagining-americas-alliances/，visited on 28 October 2022。在這一認(rèn)知下，特朗普政府不斷加強(qiáng)在南海地區(qū)的行動(dòng)挑釁，在任四年內(nèi)執(zhí)行航行自由行動(dòng)近30次，挑戰(zhàn)中國對南海的相關(guān)海洋權(quán)益。美國軍機(jī)抵近偵察頻次、在南海的雙多邊軍事演習(xí)場次均大幅提高。特朗普政府還在南海問題上加強(qiáng)對華法理和輿論攻勢，頻繁引用“南海仲裁案裁決”污名化中國。2020年7月，美國國務(wù)院公開發(fā)表聲明，表達(dá)美國的南海政策和立場，在聲明中，時(shí)任國務(wù)卿蓬佩奧使用“欺凌”“脅迫”“恐嚇”等主觀感情色彩異常濃厚的詞語來描述中國在南海的行為，并再次援引“南海仲裁案裁決”，拒絕承認(rèn)中國對美濟(jì)礁、仁愛礁等島礁的主權(quán)，否認(rèn)曾母暗沙為中國最南端領(lǐng)土，并在聲明中以萬安灘、北康暗沙、大納土納島海域臨近越南、馬來西亞、印尼等國為由否定中國在這些海域的海洋漁業(yè)、海洋資源開發(fā)等合法權(quán)益，(15)Michael R. Pompeo，“U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea”，U.S. Department of State，13 July 2020，https：//2017-2021.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/index.html，visited on 28 August 2022.試圖挑撥中國與其他南海問題當(dāng)事國之間的關(guān)系。

拜登就任美國總統(tǒng)以來，繼承特朗普政府的南海政策并進(jìn)一步加強(qiáng)在南海的行動(dòng)力度，美國航行自由行動(dòng)多次并交替闖入西沙群島和南沙群島相關(guān)島礁12海里范圍內(nèi)。(16)“U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas： Background and Issues for Congress”，Congressional Research Service，4 August 2021，https：//crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42784，P.37，visited on 28 August 2022；“US sails ship through South China Sea days after China institutes new maritime ID rules”，CNN News，8 September 2021，https：//edition.cnn.com/2021/09/08/politics/us-south-china-sea-maritime-id-rules/index.html，visited on 28 August 2022；“US Navy warship challenges Chinese territorial claims in the South China Sea”，21 January 2022，https：//edition.cnn.com/2022/01/20/asia/us-navy-destroyer-china-paracel-islands-intl-hnk-ml/index.html，visited on 28 August 2022.軍事演習(xí)活動(dòng)常態(tài)化、多樣化，更加注重不同艦種、不同武器以及與盟友之間的作戰(zhàn)協(xié)同，其軍事行動(dòng)兼具威懾性、創(chuàng)新性和精確性，注重軍事行動(dòng)的威懾程度與施壓力度，強(qiáng)調(diào)對作戰(zhàn)概念、力量組織的創(chuàng)新與資金投入。(17)“China Naval Modernization： Implications for U.S. Navy Capabilities—Background and Issues for Congress”，USNI News，3 August 2021，https：//s3.documentcloud.org/documents/21034388/rl33153-12.pdf，p.34，visited on 28 October 2022.在南海法律問題上，拜登政府在雙多邊、國際場合污蔑中國不遵守《聯(lián)合國海洋法公約》和所謂“南海仲裁案裁決”，試圖塑造中國不遵守國際法的形象，謀求在“南海行為準(zhǔn)則”磋商中對華施加法律限制。(18)“On the Situation in the South China Sea”，US. Department of State，19 November 2021，https：//www.state.gov/on-the-situation-in-the-south-china-sea/，visited on 28 October 2022；“Glaser： Written Testimony，House Asia and Seapower Subcommittees”，U.S. Senate，29 April 2021，https：//docs.house.gov/meetings/FA/FA05/20210429/112557/HHRG-117-FA05-Wstate-GlaserB-20210429.pdf，visited on 28 October 2022.拜登政府還加強(qiáng)針對中國南海執(zhí)法活動(dòng)和漁船活動(dòng)的精準(zhǔn)施壓，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)和人員制裁力度；(19)“United States Innovation and Competition Act of 2021”，U.S. Senate，9 June 2021，https：//www.democrats.senate.gov/imo/media/doc/USICA%20Section-by-Section%205.19.21.pdf，visited on 28 October 2022.強(qiáng)調(diào)輿論施壓的意識形態(tài)效果，動(dòng)員一些非國家行為體參與到對華施壓的輿論戰(zhàn)中。(20)“Advancing Effective U.S. Policy for Strategic Competition with China in the Twenty-First Century”，U.S. Senate，24 May 2021，https：//www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/03%2017%2021%20Advancing%20Effectivve%20US%20Policy%20for%20Strategic%20Competition%20with%20China%20in%20the%20Twenty%20First%20Century.pdf，visited on 28 October 2022；“The Chinese Communist Party： Threatening Global Peace and Stability”，U.S. Department of State，20 October 2020，https：//2017-2021.state.gov/wp-content/uploads/2020/10/FINAL20one-pager20Threatening20Global20Peace 20Security-1.pdf，visited on 28 October 2022.總而言之，無論是特朗普政府還是拜登政府，正在“印太戰(zhàn)略”的背景下加緊對華全方位遏制，南海成為美國遏制中國的重要前沿。

(三)美國介入中國與域內(nèi)國家的海上糾紛

近年來，在中國與域內(nèi)國家的共同努力和維護(hù)下，南海形勢總體保持和平穩(wěn)定，盡管南海周邊部分國家強(qiáng)化單邊聲索力度，與中國漁船、海上維權(quán)力量等發(fā)生了沖突，但中方秉持最大善意與相關(guān)當(dāng)事國妥善地解決了這些分歧。但美國并不甘心放過挑撥中國與相關(guān)國家關(guān)系的機(jī)會(huì)，頻頻制造輿論、出臺相關(guān)政策，介入中國與其他南海問題當(dāng)事國的海上糾紛。

2019年4月，美國智庫戰(zhàn)略與國際研究中心(CSIS)旗下的亞洲海事透明倡議(Asia Maritime Transparency Initiative)發(fā)布報(bào)告，炒作中國漁船集結(jié)在中業(yè)島附近并稱此并非正常捕魚活動(dòng)，而是利用“海上民兵”強(qiáng)化中國在南海實(shí)際存在的“準(zhǔn)軍事活動(dòng)”，這引發(fā)了中菲之間的外交較量。(21)“Still Under Pressure ： Manila Versus the Militia，” AMTI，April 2019，https：//amti.csis.org/still-under-pressure-manila-versus-the-militia/，visited on 1 November 2022.2019年12月底至2020年1月初，中國與印尼在南海西南海域發(fā)生漁業(yè)糾紛，不僅引發(fā)了兩國外交部門的“外交戰(zhàn)”，印尼海軍甚至加強(qiáng)行動(dòng)與部署來應(yīng)對中國的漁船。(22)Jefferson Ng，“The Natuna Sea Incident： How Indonesia Is Managing Its Bilateral Relationship With China”，The Diplomat，15 January 2020，https：//thediplomat.com/2020/01/the-natuna-sea-incident-how-indonesia-is-managing-its-bilateral-relationship-with-china/，visited on 1 November 2022.2020年4月，中國海警在例行巡航中發(fā)現(xiàn)一艘越南漁船侵入中國西沙群島內(nèi)水進(jìn)行捕漁作業(yè)，中國海警在執(zhí)法過程中發(fā)生越南漁船撞擊中國海警船事件，也引發(fā)了中越之間的外交爭端。(23)“Chinese ship，Vietnamese fishing boat collide in South China Sea”，South China Morning Post，3 April 2020，https：//www.scmp.com/news/asia/southeast-asia/article/3078286/chinese-ship-hits-and-sinks-vietnamese-fishing-boat-south，visited on 1 November 2022.2020年4月，馬來西亞石油公司(Petronas)雇傭的石油鉆井船“西卡佩拉”號在斷續(xù)線內(nèi)的南康暗沙海域非法作業(yè)，與中國科考船“海洋地質(zhì)8號”之間產(chǎn)生了一定程度的“對峙”，美國派軍艦在中國科考船附近巡弋，試圖增加中國壓力。關(guān)于上述事件，美國國務(wù)院在發(fā)布的一份題為《中國挑戰(zhàn)的元素》(The Elements of the China challenge)的報(bào)告中表示，中國公然藐視國際法，無視“南海仲裁案裁決”，在南海地區(qū)大搞軍事化和脅迫行動(dòng)。(24)“The Elements of the China challenge”，U.S. Department of State，20 November 2020，https：//www.state.gov/wp-content/uploads/2020/11/20-02832-Elements-of-China-Challenge-508.pdf.pp.18-19，visited on 2 November 2022.可見，美國介入中國與南海問題其他當(dāng)事國之間的海上糾紛，試圖挑撥中國與南海問題其他當(dāng)事國之間的關(guān)系。

三、《報(bào)告》實(shí)質(zhì)是美國維護(hù)自身海洋霸權(quán)的政治手段

美國把中國視為“挑戰(zhàn)者”“戰(zhàn)略競爭對手”，并積極推行以遏制中國為主要目的的南海政策，積極介入中國與南海域內(nèi)國家海上糾紛。在這一背景下出臺的《報(bào)告》，其實(shí)質(zhì)是美國為維護(hù)自身海洋霸權(quán)的政治手段，是披著法律外衣的遏制中國的政治工具。

(一)全面否定中國在南海的海洋權(quán)益

《報(bào)告》正文文本有47頁，從內(nèi)容編排和設(shè)置來看，主要包括六個(gè)方面的內(nèi)容：一是執(zhí)行摘要；二是導(dǎo)論；三是南海地緣概覽；四是分析基礎(chǔ)，包括中國的南海主張簡介、關(guān)于海洋地物(Maritime Feature)的主權(quán)聲索、基線、海洋區(qū)域以及歷史性權(quán)利(Historic Rights)；五是對中國的南海主張的分析，主要包括中國關(guān)于海洋地物的主權(quán)，中國東、西、南、中沙群島的基線劃設(shè)，中國主張的海洋區(qū)域中關(guān)于內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及大陸架的討論以及中國關(guān)于歷史性權(quán)利的主張等；六是結(jié)論。文本最后還展示了中國關(guān)于南海聲明的六份英文文本附件。

相比1996年發(fā)布的《海洋界限第117號報(bào)告》否定中國西沙群島的直線基線、2014年發(fā)布的《海洋界限第143號報(bào)告》否定中國的斷續(xù)線及歷史性權(quán)利等主張，《報(bào)告》不僅涵蓋了上述內(nèi)容，還明確表明中國對南海地物的主權(quán)主張不符合國際法，否定中國對相關(guān)海洋區(qū)域的管轄權(quán)和其他海洋權(quán)益，不僅如此，美國還臆想中國可能在南沙群島劃設(shè)的直線基線并予以否定之。美國試圖通過此《報(bào)告》否認(rèn)中國對南海的大多數(shù)海洋主張和海洋權(quán)益。

《報(bào)告》對中國南海島礁主權(quán)及相關(guān)海洋權(quán)益的否定主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是《報(bào)告》審查了中國在南海的大多數(shù)海洋主張。《報(bào)告》聲稱審查了中國在南海的四類海洋主張，包括對海洋地物的主權(quán)主張、基線、海洋區(qū)域和歷史性權(quán)利，涵蓋中國東沙、西沙、中沙和南沙四個(gè)島群，不僅審查了中國已經(jīng)劃設(shè)的西沙群島直線基線，還公開表示審查了中國聲稱將要?jiǎng)澰O(shè)的南沙群島直線基線?？梢钥闯?，《報(bào)告》審查的內(nèi)容較為全面，涉及中國南海海洋主張的全部地理范圍，涉及中國主張的歷史性權(quán)利以及主張但尚未實(shí)踐的權(quán)利。

二是《報(bào)告》否定了中國在南海的海洋權(quán)益?！秷?bào)告》從否定中國對南海海洋地物的主權(quán)主張開始，進(jìn)而否定基于海洋地物所產(chǎn)生的相關(guān)海洋權(quán)益。《報(bào)告》稱，中國對100多個(gè)南海海洋地物的主權(quán)主張不符合國際法，因?yàn)檫@些海洋地物長期淹沒在水下，不能擁有合法主權(quán)，也不能產(chǎn)生領(lǐng)海，進(jìn)而否認(rèn)中國劃設(shè)的直線基線或主張劃設(shè)的直線基線?！秷?bào)告》稱中國主張劃設(shè)的南海四個(gè)島群均不符合根據(jù)《公約》使用直線基線的地理標(biāo)準(zhǔn)，也沒有單獨(dú)的習(xí)慣國際法支持中國的主張。劃設(shè)的直線基線不合法，也就意味著中國主張的南海海洋區(qū)域(Maritime Zones)及相關(guān)海洋權(quán)利不合法。

三是《報(bào)告》還否定了中國對南海的管轄權(quán)?！秷?bào)告》稱中國將南海每個(gè)島群視為一個(gè)整體主張有關(guān)海洋權(quán)益不符合國際法，進(jìn)而認(rèn)為中國主張的在相關(guān)海洋區(qū)域內(nèi)的管轄權(quán)及其他海洋權(quán)益也不符合國際法。基于對中國在南海海洋權(quán)益的全面否認(rèn)，《報(bào)告》進(jìn)一步聲稱中國的《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》對領(lǐng)海內(nèi)無害通過權(quán)的限定具有非法性，指責(zé)中國2021年修訂的《海上交通安全法》非法限制了無害通過權(quán)，表示中國對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架管轄權(quán)的許多主張超出了《公約》規(guī)定，反對中國關(guān)于外國實(shí)體在中國主張的南海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架內(nèi)進(jìn)行軍事測量、水文測量、鋪設(shè)海底電纜等須中國批準(zhǔn)或事先授權(quán)等規(guī)定。

可以看出，《報(bào)告》表面看似是適用國際法和《公約》等對中國在南海的海洋主張進(jìn)行審查，實(shí)質(zhì)是將政治目的包裝在法律術(shù)語下，通過否定中國在南海的海洋權(quán)益，進(jìn)而反對中國對南海的管轄權(quán)，為美國在南海的軍事行動(dòng)自由提供法律支撐。這與美國構(gòu)建的所謂“自由開放的地區(qū)秩序”的戰(zhàn)略目標(biāo)具有內(nèi)在一致的邏輯。

(二)曲解國際法有關(guān)規(guī)則以實(shí)現(xiàn)政治目的

美國在《報(bào)告》中聲稱根據(jù)國際法尤其是《公約》對中國在南海的海洋主張進(jìn)行審查，并援引“南海仲裁案裁決”對中國的南海海洋權(quán)益主張進(jìn)行否定，試圖曲解國際法及《公約》有關(guān)規(guī)則，為其遏制中國的政治目的服務(wù)。

首先，美國并非《公約》締約國，盡管美國積極發(fā)起并參與了國際海洋法相關(guān)會(huì)議并在《公約》議題設(shè)置、規(guī)則制定到外交進(jìn)程等全部條文的起草談判過程中發(fā)揮了主導(dǎo)作用，但美國出于海洋霸權(quán)和攫取海洋資源的目的，尚未加入《公約》，(25)“Statement on United States Actions Concerning the Conference on the Law of the Sea”，U.S. Department of State，9 July 1982，https：//www.reaganlibrary.gov/archives/speech/statement-united-states-actions-concerning-conference-law-sea，visited on 2 November 2022.換言之，美國運(yùn)用自己都不想?yún)⑴c和遵守的法律來約束中國的行為，充分展現(xiàn)了美國的霸權(quán)主義思維和實(shí)用主義精神。相反，中國全程參與《公約》談判，是最早簽署并批準(zhǔn)《公約》的國家之一。中國作為締約國，一貫高度重視《公約》，認(rèn)真執(zhí)行《公約》，以實(shí)際行動(dòng)捍衛(wèi)《公約》的權(quán)威性和完整性。(26)《中國致力于維護(hù)南海的和平、穩(wěn)定與秩序》，中華人民共和國外交部，2022年3月23日，http：//new.fmprc.gov. cn/wjb_673085/zzjg_673183/bjhysws_674671/bhzcyfllc/202203/t20220323_10654451.shtml，登錄時(shí)間：2022年11月2日。

其次，美國忽視《公約》等國際法在解決海洋爭端方面的模糊性和局限性，根據(jù)自身利益片面解釋和適用包括《公約》在內(nèi)的國際法律規(guī)范，其根本目的是為美國霸權(quán)服務(wù)。由于《公約》一些條款規(guī)定比較模糊，相關(guān)國家在解決海洋爭端過程中，就法律制度的適用問題會(huì)產(chǎn)生一定的矛盾，加之南海爭端比較復(fù)雜，所涉議題領(lǐng)域較多，要充分審視《公約》在解決不同議題領(lǐng)域所發(fā)揮的作用，(27)洪農(nóng)：《〈聯(lián)合國海洋法公約〉：南海爭端解決的助力和阻力》，《亞太安全與海洋研究》2018年第6期，第1—20頁。比如，第三方強(qiáng)制解決機(jī)制在解決南海島礁主權(quán)爭端上的作用有限，歷史性主張與《公約》框架下的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度以及其他制度存在沖突等問題。

最后，美國援引非法的、無效的“南海仲裁案裁決”否定中國南海海洋權(quán)益，凸顯了美國將南海爭議所涉及的法律問題政治化的企圖。實(shí)際上，臨時(shí)仲裁庭對菲律賓提起的“南海仲裁案”并無管轄權(quán)，此種情境下，強(qiáng)制仲裁實(shí)質(zhì)為否定中國南海斷續(xù)線的法律地位和中國在南海的歷史性權(quán)利，(28)傅崐成，HUANG Yuxin，ZENG Yan：《2016南海仲裁案仲裁庭對中國南海歷史性權(quán)利的錯(cuò)誤認(rèn)定(上)》，《中華海洋法學(xué)評論》2019年第3期，第1—32頁。為美國及扈從國的政治利益尋找抓手，嚴(yán)重破壞了國際法的公信力。

(三)為美國軍事霸權(quán)自由背書的詭辯邏輯

《報(bào)告》先從否定中國在南海大多數(shù)海洋地物的主權(quán)主張開始，繼而否定中國西沙群島直線基線以及臆想并否定南沙群島的直線基線，為進(jìn)一步否定中國在相關(guān)海洋區(qū)域內(nèi)的海洋權(quán)益打下基礎(chǔ)。但實(shí)質(zhì)上，美國此舉是為美國霸權(quán)自由突破海洋沿岸國家的法律限制。

第一，《報(bào)告》為美國軍艦在南海的“航行自由行動(dòng)”進(jìn)行辯護(hù)。美國的航行自由行動(dòng)始于1979 年卡特政府時(shí)期，旨在“通過積極行使航行權(quán)和飛越權(quán)，以保護(hù)美國在海上的相關(guān)安全利益，反對過度的海洋主張”。(29)“Annual Freedom of Navigation Report Fiscal Year 2021”，20 February 2022，https：//policy.defense.gov/Portals/11/Documents/FON%20Program%20Report_FY2021.pdf，visited on 2 November 2022.美國聲稱，美國航行自由行動(dòng)主要是針對美國認(rèn)為不符合國際法的過度海洋主張，根據(jù)美國國防部發(fā)布的2021財(cái)年年度《航行自由行動(dòng)報(bào)告》，美國試圖挑戰(zhàn)的所謂中國的“過度海洋主張”包括“南海的直線基線劃設(shè)、東海防空識別區(qū)、中國聲稱的未獲批準(zhǔn)的海洋調(diào)查及測繪等活動(dòng)、需事先許可的軍艦無害通過權(quán)、對海洋地物主權(quán)及相關(guān)海洋權(quán)益主張等”。(30)“Annual Freedom of Navigation Report Fiscal Year 2021”，20 February 2022，https：//policy.defense.gov/Portals/11/Documents/FON%20Program%20Report_FY2021.pdf，visited on 2 November 2022.在南海地區(qū)，美國的這些所謂“航行自由行動(dòng)”涉及諸多相關(guān)海洋區(qū)域內(nèi)中國主張的海洋權(quán)益，其中最直接的就是美國所謂的軍艦無害通過權(quán)的問題，實(shí)際上，包括1958年“日內(nèi)瓦海洋法四公約”中的《領(lǐng)海及毗連區(qū)公約》和1982年《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的海洋法均未對軍艦在他國領(lǐng)海內(nèi)的“無害通過”進(jìn)行明確規(guī)定，而是把判斷“無害”的標(biāo)準(zhǔn)讓渡給沿海國，(31)[斐濟(jì)]薩切雅·南丹、[以]沙卜泰·羅森主編： 《1982 年 〈聯(lián)合國海洋法公約〉 評注》 ( 第二卷)，呂文正、 毛彬譯，北京：海洋出版社 2014 年版，第136—149頁。轉(zhuǎn)引自金永明：《論領(lǐng)海無害通過制度》，《國際法研究》2016年第2期，第61頁。中國于1992公布了《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》，明確規(guī)定外國軍艦進(jìn)入中國領(lǐng)海，必須經(jīng)過事先批準(zhǔn)。美國明知國際法以及中國的相關(guān)法律制度對“無害通過”的規(guī)定，所以只能通過否定中國海洋地物的主權(quán)及領(lǐng)海主張，進(jìn)而維護(hù)美國軍艦在南海的“橫行”自由。近年來，美國軍艦未經(jīng)中國事先批準(zhǔn)，頻繁闖入中國南海西南沙相關(guān)島礁12海里領(lǐng)海范圍內(nèi)，實(shí)際上是出于保持其軍事力量可隨時(shí)進(jìn)入中國周邊海洋地區(qū)的目的，試圖對中國形成軍事威懾。

第二，《報(bào)告》為美國在南海地區(qū)開展其他軍事活動(dòng)尋找逃避“適當(dāng)顧及”沿海國權(quán)利的相關(guān)義務(wù)。美國與南海域內(nèi)外國家在南海地區(qū)開展了諸多軍事演習(xí)，這些軍事演習(xí)活動(dòng)名目繁多，戰(zhàn)術(shù)演練、海上補(bǔ)給訓(xùn)練、海上聯(lián)合搜救活動(dòng)、人道主義救援等項(xiàng)目層出不窮，演習(xí)內(nèi)容涵蓋反艦作戰(zhàn)、反潛作戰(zhàn)、反水雷作戰(zhàn)、兩棲作戰(zhàn)、網(wǎng)絡(luò)空間作戰(zhàn)、海域態(tài)勢感知等多個(gè)領(lǐng)域，美國這些軍事演習(xí)目的在于保持在西太平洋地區(qū)的強(qiáng)大軍事存在，維持與相關(guān)國家的作戰(zhàn)協(xié)同，針對性十分明顯。除此之外，美國軍事戰(zhàn)略平臺在南海的部署呈加強(qiáng)態(tài)勢，僅2021年，美軍就先后向南海地區(qū)部署了4個(gè)航母打擊群、2個(gè)兩棲戒備群、11艘攻擊型核潛艇、22 架次轟炸機(jī)。(32)《2021年美軍南海軍事活動(dòng)不完全報(bào)告》，南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知計(jì)劃，2022年3月15日，http：//www.scspi.org/sites/default/files/2021nian_mei_jun_nan_hai_jun_shi_xing_dong_bu_wan_quan_bao_gao__4.pdf，登錄時(shí)間：2022年11月3日。在中國家門口開展如此名目繁多的軍事演習(xí)，勢必會(huì)危及中國的國家安全，也會(huì)對南海資源養(yǎng)護(hù)、生態(tài)環(huán)境造成諸多影響。盡管《公約》及其他國際法中并不存在軍事演習(xí)的概念，缺乏對軍事演習(xí)相關(guān)問題的明確法律規(guī)定，在他國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事演習(xí)活動(dòng)也處于法律爭論之中，但是海上軍事演習(xí)涉及大片海域，無論在公海還是他國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事演習(xí)必須適當(dāng)顧及沿海國的權(quán)利，履行資源養(yǎng)護(hù)與管理、海洋環(huán)境保護(hù)等方面的義務(wù)。(33)參見《聯(lián)合國海洋法公約》第55條、56條及第58條第3款。但是美國卻試圖以否定中國在南海的海洋權(quán)益為手段，逃避“適當(dāng)顧及”沿海國即中國的權(quán)利，為其在南海地區(qū)開展眾多針對中國的軍事演習(xí)活動(dòng)提供法律支持。

第三，《報(bào)告》為美國在南海地區(qū)開展的情報(bào)活動(dòng)提供行動(dòng)理由。近年來，美國對中國南海相關(guān)島礁的軍機(jī)抵近偵察頻率非常高，2021年7月中國國防部一場新聞發(fā)布會(huì)公布的數(shù)據(jù)顯示，2021年1月至7月美國對華?？盏纸鼈刹旖?000次。(34)《2021年7月國防部例行記者會(huì)文字實(shí)錄》，中國國防部，2021年7月29日，http：//www.mod.gov.cn/topnews/2021-07/29/content_4890559.htm，登錄時(shí)間：2022年11月3日。此外，美海軍多艘海洋勘測船赴南海開展作業(yè)，加強(qiáng)在南海海域海底和水面的態(tài)勢感知行動(dòng)，例如，2021年10月就發(fā)生了美國潛艇“康涅狄格”號在南海海底的“撞山”事故。美國的?？盏纸鼈刹斓惹閳?bào)活動(dòng)顯然未“顧及”中國的國家安全，相反危及了中國國家安全。美國通過否定中國在南海的海洋權(quán)益，逃避履行中國法律規(guī)定的管轄義務(wù)，為其在南海開展“自由的”軍事情報(bào)活動(dòng)提供支持。

(四)試圖離間中國與南海問題其他當(dāng)事國的關(guān)系

據(jù)美國國務(wù)院海洋及國際環(huán)境與科學(xué)事務(wù)局網(wǎng)站公布的信息顯示，除了《報(bào)告》文本，還專門提供了中文翻譯摘要、越文翻譯摘要、菲語翻譯摘要(Filipino Translation of Executive Summary)等。對比此前發(fā)布的相關(guān)報(bào)告僅有英文文本，美國此舉明顯有意為引起越南和菲律賓等國的注意。實(shí)際上，無論是特朗普政府還是拜登政府，都試圖挑唆中國與南海問題其他當(dāng)事國的關(guān)系，加強(qiáng)對華遏制。

第一，《報(bào)告》否認(rèn)中國在南海的海洋權(quán)益，實(shí)質(zhì)上是間接支持南海問題其他當(dāng)事國在南海的權(quán)益主張，并為美國與相關(guān)國家開展合作創(chuàng)造條件。2020年7月特朗普政府發(fā)表的南海立場聲明援引所謂“南海仲裁案裁決”，拒絕承認(rèn)中國對美濟(jì)礁、仁愛礁等島礁的主權(quán)，公然表明這兩個(gè)島礁歸屬于菲律賓；否認(rèn)曾母暗沙為中國最南端領(lǐng)土；以萬安灘、盧康暗沙，大納土納島海域臨近越南、馬來西亞、印尼等國為由否定中國在這些海域的海洋漁業(yè)、海洋資源開發(fā)等合法權(quán)益?！秷?bào)告》強(qiáng)調(diào)根據(jù)“南海仲裁案裁決”審查中國的南海主張，與美國2020年7月發(fā)表的南海立場聲明如出一轍，實(shí)質(zhì)是為美國離間中國與有關(guān)國家關(guān)系。此外，挑撥中國與南海其他聲索國在南海相關(guān)海域的糾紛可為美國加強(qiáng)與這些國家開展合作創(chuàng)造條件，例如，2022年6月，美國智庫傳統(tǒng)基金會(huì)研究員布倫特·桑德勒(Brent Sadler)就建議美海軍應(yīng)加強(qiáng)在南海四個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)位的存在，一是在南海南部越南專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)保持海軍存在，阻止中國對越南油氣勘探開發(fā)的干擾；二是加強(qiáng)在黃巖島附近水域的軍事存在，阻止中國對黃巖島的“軍事化”；三是加強(qiáng)在仁愛礁附近水域的軍事存在，履行美軍對菲軍事承諾，防止中國海警船對菲補(bǔ)給船采取的水炮等趨離行動(dòng)；四是加強(qiáng)在馬來西亞和印尼專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的曾母暗沙、北康暗沙、南康暗沙等海域的海軍存在，阻止中國進(jìn)行石油勘探調(diào)查，對周邊國家漁民和部隊(duì)恐嚇，做到清晰傳達(dá)美軍信息，建設(shè)所謂“基于規(guī)則的秩序”。(35)Brent Sadler，“Time to Slow Cook China’s South China Sea Frog?”，3 June 2022，https：//www.heritage.org/defense/commentary/time-slow-cook-chinas-south-china-sea-frog，visited on 3 November 2022.可見，《報(bào)告》并非美國聲稱的那樣“中立”和“純粹”，也并不如美國聲稱對南海島礁主權(quán)不持立場的那種態(tài)度。

第二，《報(bào)告》迎合南海問題其他當(dāng)事國訴求，試圖團(tuán)結(jié)南海周邊國家采取行動(dòng)針對中國，為當(dāng)前南海和平穩(wěn)定制造障礙。南海問題的核心是相關(guān)島礁的主權(quán)歸屬及海域劃界爭端，想一勞永逸徹底解決爭端還存在較大難度，基于此，南海周邊國家采取諸多行動(dòng)強(qiáng)化對南沙島礁的實(shí)際占領(lǐng)并攫取資源，和中國存在一定程度的沖突。2019年馬來西亞向聯(lián)合國大陸架界限委員會(huì)提出200海里外大陸架劃界申請，(36)“HA 26/20 The Permanent Mission of Malaysia to the United Nation”，United Nation，12 December 2019，https：//www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/mys_12_12_2019/2020_07_29_MYS_NV_UN_002_OLA-2020-00373.pdf，visited on 3 November 2022.這引發(fā)了中國與馬來西亞以及其他國家的一系列外交照會(huì)，目前這一問題懸而未決。此外，中馬圍繞南海油氣資源開發(fā)問題，于2020年發(fā)生了“西卡佩拉號”事件，美國和澳大利亞軍艦近距離“示威”中國海洋地質(zhì)8號船以及海警船等開展的正常的維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)。(37)Euan Graham，“U.S. Naval Standoff With China Fails to Reassure Regional Allies”，4 May 2020，https：//foreignpolicy.com/2020/05/04/malaysia-south-china-sea-us-navy-drillship-standoff/，visited on 3 November 2022.美國《報(bào)告》的出臺勢必會(huì)在某種程度上聲援馬來西亞采取的法律行動(dòng)，支持馬來西亞在南海的單邊資源開采行為，加劇中馬沖突。越南方面，近年來，中越之間在萬安灘油氣資源開發(fā)以及南海海域的捕漁活動(dòng)發(fā)生了一定程度的沖突，美國《報(bào)告》從國際法角度否定中國相關(guān)海洋權(quán)益，為越南等國單方面攫取南海資源背書，可成為越南等國強(qiáng)化南海聲索的有力支撐。加之越南并未放棄對西沙群島的主權(quán)及相關(guān)海洋權(quán)益聲索，《報(bào)告》否定西沙群島直線基線、否定相關(guān)海洋地物的主權(quán)權(quán)利，可間接為越南的聲索提供幫助。菲律賓方面，《報(bào)告》援引“南海仲裁案裁決”，實(shí)際上是想肯定“裁決決議”的法律意義，聲援菲律賓的南海聲索訴求。近年來，美國國務(wù)院在7月份準(zhǔn)時(shí)發(fā)布“南海仲裁案”裁決的周年紀(jì)念聲明，(38)Antony J. Blinken，“Fifth Anniversary of the Arbitral Tribunal Ruling on the South China Sea”，U.S. Department of State，11 July 2021，https：//www.state.gov/fifth-anniversary-of-the-arbitral-tribunal-ruling-on-the-south-china-sea/，visited on 3 November 2022；Antony J. Blinken，“Sixth Anniversary of the Philippines-China South China Sea Arbitral Tribunal Ruling”，U.S. Department of State，11 July 2022，https：//www.state.gov/sixth-anniversary-of-the-philippines-china-south-china-sea-arbitral-tribunal-ruling/，visited on 3 November 2022.不僅得到菲律賓的積極回應(yīng)，還引起其他一些域外國家的響應(yīng)，發(fā)表類似聲明譴責(zé)中國的行為。實(shí)際上，中國始終意識到島礁主權(quán)爭端及海域劃界問題的敏感性，一直倡導(dǎo)通過“雙軌”思路解決南海爭議問題，加快推進(jìn)“準(zhǔn)則”磋商，與南海問題其他當(dāng)事國之間建立了南海問題磋商機(jī)制以及其他涉及漁業(yè)合作、海上執(zhí)法等眾多海上合作機(jī)制。但美國發(fā)布的《報(bào)告》，試圖通過以法律形式否定中國在南海的海洋權(quán)益，進(jìn)一步挑撥中國與南海問題其他當(dāng)事國的關(guān)系，破壞地區(qū)和平與穩(wěn)定。

四、《報(bào)告》產(chǎn)生的影響與中國的應(yīng)對之策

美國通過曲解國際法及《公約》，采用看似中立的國際法敘述邏輯否定中國在南海的海洋權(quán)益，實(shí)則包含著明顯的政治目的——即維護(hù)美國在南海乃至更廣泛的“印太”地區(qū)的霸權(quán)地位，增強(qiáng)在南海地區(qū)對華遏制的“合法性”與號召力。美國高調(diào)介入中國與其他南海聲索國之間的南海島礁主權(quán)和海域劃界爭端，打破中國與有關(guān)當(dāng)事方采取“雙軌”思路、“準(zhǔn)則”磋商等手段構(gòu)建和平穩(wěn)定南海秩序的進(jìn)程，誘壓有關(guān)當(dāng)事方與中國產(chǎn)生沖突，對美國下一步的南海政策施行以及地區(qū)安全產(chǎn)生了重要影響，中國必須采取妥善應(yīng)對之策。

(一)《報(bào)告》產(chǎn)生的影響

第一，美國將在南海問題上對華采取更加緊密的法律施壓手段。為凸顯美國介入南海問題的合法性，美國將持續(xù)不斷地援引《報(bào)告》內(nèi)容，繼續(xù)在雙多邊國際場合，以及單方政策聲明中指責(zé)中國不遵守國際法。美國或?qū)⒃秷?bào)告》及“南海仲裁案”裁決慫恿越南等國采取針對中國發(fā)起新的仲裁程序，對馬來西亞提起的200海里外大陸架劃界案予以聲援，對華法律施壓，增強(qiáng)中國的法律維權(quán)成本。

第二，美國在南海地區(qū)的軍事化操作手段將更加精細(xì)，針對性也更加明顯?！秷?bào)告》全面否定中國在南海的海洋權(quán)益，實(shí)質(zhì)是為美國護(hù)持海洋霸權(quán)創(chuàng)造條件。美國將不斷采取更加精細(xì)化的軍事操作手段打造美國希冀建立的秩序。例如，美國軍艦頻繁進(jìn)入中國相關(guān)島礁12海里范圍內(nèi)挑戰(zhàn)中國法律規(guī)定的必須事先許可的無害通過制度，軍機(jī)海空偵察維持在較高頻率以維持所謂的飛越自由。此外，美國以海洋科考、海洋測繪的名義在南海地區(qū)開展的情報(bào)活動(dòng)或?qū)⒂性鰺o減，以挑戰(zhàn)中國主張的在相關(guān)海洋區(qū)域內(nèi)的管轄權(quán)及其他海洋權(quán)益。

第三，美國針對南海周邊國家的軍事外交、法律外交等力度或?qū)⒂兴鰪?qiáng)。美國出臺《報(bào)告》明顯對相關(guān)國家具有誘壓作用，美國援引《報(bào)告》內(nèi)容指責(zé)中國在南海地區(qū)的行動(dòng)具有“非法性”，美國或?qū)⒉扇≤娛?、?jīng)濟(jì)、法律等手段聲援相關(guān)國家采取針對中國在南海地區(qū)的維權(quán)行動(dòng)、資源開發(fā)活動(dòng)。軍事上，美國或?qū)⒗^續(xù)甚至加強(qiáng)實(shí)施航母?？俊㈤_展聯(lián)合軍事演練等軍事外交活動(dòng)增強(qiáng)南海問題其他當(dāng)事國的信心，通過加強(qiáng)海岸警衛(wèi)隊(duì)合作增強(qiáng)在南海地區(qū)的軍事行動(dòng)能力，派遣軍艦在中國海警執(zhí)法船附近游弋、觀望和施壓；通過其國防部發(fā)表對中國海警在南海執(zhí)法活動(dòng)的譴責(zé)；通過鼓動(dòng)、援助相關(guān)域內(nèi)國家直接對中國海警執(zhí)法船采取暴力或武力行動(dòng)等。法律上，美國極有可能策劃并支持越南等將南海問題提起新的仲裁程序，進(jìn)一步用政府聲明、媒體炒作等手段污蔑中國不遵守《公約》以及“南海仲裁案”裁決；經(jīng)濟(jì)上，強(qiáng)化對華制裁，將更多中國涉南海的實(shí)體機(jī)構(gòu)納入制裁名單。通過這一系列手段展示美國“維護(hù)國際法治”的決心。

第四，威脅南海地區(qū)和平穩(wěn)定，阻礙地區(qū)規(guī)則秩序構(gòu)建。當(dāng)前，“南海行為準(zhǔn)則”磋商進(jìn)入關(guān)鍵期，目前東盟與中國已完成“南海行為準(zhǔn)則”(COC)第一份文本草案并正走向第二個(gè)文本草案。盡管“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)展整體順利，但“準(zhǔn)則”適用海域、監(jiān)督執(zhí)行、是否具有法律的約束力以及域外國家的作用等眾多棘手議題如何解決的前景還有待觀察和實(shí)踐檢驗(yàn)，而美國出臺所謂《報(bào)告》或?qū)⒃黾印皽?zhǔn)則”磋商的困難，破壞地區(qū)安全秩序構(gòu)建的進(jìn)程。

(二)關(guān)于中國應(yīng)對建議的思考

第一，外交上，制定因國施策的應(yīng)對方案，避免南海周邊國家與美國形成合力遏制中國。應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持“雙軌”思路的解決辦法，推動(dòng)中菲、中馬、中越雙邊磋商機(jī)制常態(tài)化運(yùn)行，就相互關(guān)心的南海海上爭議問題進(jìn)行及時(shí)地溝通，加強(qiáng)在南海海上搜救、反海盜、海洋防災(zāi)減災(zāi)等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的雙多邊合作。針對越南、馬來西亞等國關(guān)心的南海油氣資源開發(fā)等問題，在維護(hù)中國核心利益的前提下采取不直接發(fā)生沖突的策略，比如可向與越、馬等國合作的國際石油公司施壓，增加國際石油公司與越、馬等國開展合作的經(jīng)濟(jì)成本。也可選取斷續(xù)線外的無爭議油氣區(qū)塊先行進(jìn)行共同開發(fā)，在維護(hù)好國家主權(quán)的前提下，做好利益分配，逐漸過渡到跨斷續(xù)線以及斷續(xù)線內(nèi)的油氣資源開發(fā)。針對印尼等國關(guān)心的其北納土納海域與斷續(xù)線內(nèi)海域存在重疊并發(fā)生漁業(yè)沖突的問題，要加強(qiáng)政治溝通，通過正式與非正式、“一軌”和“二軌”等多渠道協(xié)調(diào)。加強(qiáng)與印尼的海洋經(jīng)濟(jì)合作，尤其要發(fā)揮中國水產(chǎn)養(yǎng)殖技術(shù)優(yōu)勢，加強(qiáng)對印尼的漁業(yè)技術(shù)援助，防止激化漁業(yè)沖突進(jìn)而導(dǎo)致印尼否定中國斷續(xù)線的行動(dòng)。針對馬來西亞等國提交的外大陸架劃界案等法律問題，繼續(xù)鞏固中馬兩國政治和經(jīng)貿(mào)關(guān)系，為淡化法律爭端問題奠定基礎(chǔ)，充分研究大陸架界限委員會(huì)的議事規(guī)則和相關(guān)法律問題，爭取委員會(huì)不對馬來西亞的提案進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審議和認(rèn)定。與菲律賓馬科斯政府保持良好的外交關(guān)系，積極推進(jìn)中菲油氣資源共同開發(fā)，淡化處理中菲在中業(yè)島、牛軛礁、仁愛礁等議題上的沖突，營造良好的中菲關(guān)系發(fā)展氛圍。對準(zhǔn)則磋商，繼續(xù)保持“準(zhǔn)則”磋商向好勢頭，爭取“準(zhǔn)則”磋商早日取得實(shí)際成果。

第二，法律上，進(jìn)一步加強(qiáng)對美國《報(bào)告》的批駁及對美國濫用國際法規(guī)范的行為進(jìn)行揭露。發(fā)揮國際法學(xué)者的專業(yè)力量，加強(qiáng)對相關(guān)法律基礎(chǔ)理論的研究，撰寫相關(guān)學(xué)術(shù)文章進(jìn)行批駁；發(fā)揮“二軌”國際學(xué)術(shù)會(huì)議作用，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和闡釋中國斷續(xù)線的歷史和法理地位、中國對南海歷史性權(quán)利的由來與發(fā)展等問題；在雙多邊外交場合，應(yīng)積極揭露美國不遵守國際法的相關(guān)事實(shí)、濫用國際法謀求霸權(quán)自由的行為措施。進(jìn)一步采取措施消除仲裁裁決負(fù)面影響，增強(qiáng)國際社會(huì)對中國“不接受、不參與、不承認(rèn)”的立場的理解與認(rèn)同，避免國際社會(huì)頻繁利用仲裁裁決為南海和平與穩(wěn)定制造障礙。

第三，軍事上，對美國在南海的軍事化行動(dòng)開展針對性的回應(yīng)與演習(xí)，做好預(yù)案準(zhǔn)備。中國應(yīng)持續(xù)跟蹤和關(guān)注美國南海航行自由行動(dòng)與軍事演習(xí)的特點(diǎn)，開展相應(yīng)的軍事演習(xí)項(xiàng)目，對美國可能采取的攻擊措施做好預(yù)案準(zhǔn)備，尤其要研究美國新式作戰(zhàn)概念、新式武器裝備以及創(chuàng)新性演習(xí)項(xiàng)目的主要特點(diǎn)，避免其所謂創(chuàng)新性演習(xí)項(xiàng)目對中國構(gòu)成致命性威脅。積極推進(jìn)與南海周邊國家的軍事演習(xí)、訓(xùn)練和其他形式的軍事合作，抵消美國的戰(zhàn)略效用。當(dāng)前，美國與中國在南海周邊國家開展的軍事合作具有明顯的不對稱性，美國與南海周邊國家的軍事演習(xí)、訓(xùn)練項(xiàng)目、武器合作和海警合作項(xiàng)目等都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中國，因此中國應(yīng)積極探索并推動(dòng)與南海周邊國家各類形式的海上軍事合作，構(gòu)建相應(yīng)的軍事互信措施，緩釋南海安全緊張態(tài)勢。