原集中連片特困區(qū)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧機(jī)制與政策供給
——以河北燕山-太行山連片特困區(qū)為例

李承宇，王春城

（1.河北師范大學(xué) 法政與公共管理學(xué)院，河北 石家莊 050024；2.燕山大學(xué) 公共管理學(xué)院，河北 秦皇島 066004）

2020 年我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利，持續(xù)鞏固拓展脫貧成果、實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧是2020 年后扶貧開發(fā)的重要內(nèi)容和根本要求。我國(guó)原14 個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“原集中連片特困區(qū)”）是脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，同時(shí)也是2020 年后持續(xù)鞏固拓展脫貧成果的關(guān)鍵地區(qū)。燕山-太行山集中連片特殊困難地區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“燕山-太行山連片特困區(qū)”）環(huán)抱首都北京，其穩(wěn)定可持續(xù)脫貧程度對(duì)全面拓展和鞏固脫貧攻堅(jiān)成果具有重要影響。因此，要聚焦影響河北燕山-太行山連片特困區(qū)穩(wěn)定脫貧的潛在風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建具有科學(xué)性、系統(tǒng)性、前瞻性的穩(wěn)定可持續(xù)脫貧機(jī)制，進(jìn)一步促進(jìn)原集中連片特困區(qū)鞏固拓展脫貧成果。

一、問題提出：河北燕山－太行山連片特困區(qū)可持續(xù)脫貧的潛在風(fēng)險(xiǎn)

燕山-太行山連片特困區(qū)是全國(guó)原14 個(gè)集中連片特困區(qū)之一，位于燕山和太行山丘陵、山地深處，跨越冀晉蒙三省，共包含33 個(gè)貧困縣，其中河北省涉及22 個(gè)貧困縣，分布于張家口、承德、保定三市（見表1）。按照2 300 元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，2011 年燕山-太行山連片特困區(qū)有223 萬貧困人口，貧困發(fā)生率高達(dá)24.3%[1]；經(jīng)過一系列扶貧開發(fā)工作的落實(shí)，截至2020 年3 月，燕山-太行山連片特困區(qū)中河北省涉及的22 個(gè)貧困縣已經(jīng)全部實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽。河北燕山-太行山連片特困區(qū)的區(qū)域性整體貧困得到解決，但在脫貧初階段還存在影響穩(wěn)定脫貧的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

穩(wěn)定可持續(xù)脫貧是指貧困人口能夠徹底擺脫貧困狀態(tài)，并且這種脫貧狀態(tài)具有穩(wěn)定延續(xù)性，最終實(shí)現(xiàn)質(zhì)變的飛躍，即貧困人口從貧困階層轉(zhuǎn)變?yōu)榉秦毨щA層，進(jìn)而向更高層次的富裕階層轉(zhuǎn)變[2]，這是高質(zhì)量打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的本質(zhì)要求。河北燕山-太行山連片特困區(qū)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧，不僅要保障貧困人口能夠達(dá)到現(xiàn)階段脫貧標(biāo)準(zhǔn)，還要實(shí)現(xiàn)脫貧群體具備穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入來源，有不斷提高的自我發(fā)展能力，有強(qiáng)有力抵御各類返貧風(fēng)險(xiǎn)沖擊的能力以及不斷提高生活水平的愿望和信心。

通過對(duì)《河北省貧困退出機(jī)制實(shí)施細(xì)則（試行）》中有關(guān)貧困縣（區(qū)）退出標(biāo)準(zhǔn)的歸納以及實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧相關(guān)要求的概括，并結(jié)合河北燕山-太行山連片特困區(qū)的地理位置、生態(tài)環(huán)境、區(qū)域使命、自身發(fā)展等多方面影響因素，筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)收入、“三保障”等基本公共服務(wù)、脫貧內(nèi)生動(dòng)力、返貧風(fēng)險(xiǎn)抵御能力四個(gè)方面是影響河北燕山-太行山連片特困區(qū)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧的關(guān)鍵因素。將河北燕山-太行山連片特困區(qū)主要經(jīng)歷的三個(gè)脫貧階段即貧困階段、脫貧初階段和穩(wěn)定可持續(xù)脫貧階段，與影響穩(wěn)定可持續(xù)脫貧的關(guān)鍵因素相結(jié)合，有利于更加清晰、深入地研究河北燕山-太行山連片特困區(qū)可持續(xù)脫貧面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)（見表2）。

表2 河北燕山－太行山連片特困區(qū)主要脫貧階段及指標(biāo)

（一）經(jīng)濟(jì)收入持續(xù)性有待保障

河北燕山-太行山連片特困區(qū)地處燕山和太行山腹地，片區(qū)內(nèi)多深山、丘陵，地形不利于儲(chǔ)水，再加上降雨量較少，導(dǎo)致片區(qū)內(nèi)水資源較為匱乏，農(nóng)業(yè)發(fā)展受到影響。同時(shí)，該地區(qū)生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱，特別是張承壩上地區(qū)水土流失和土地荒漠化問題嚴(yán)重，并常年遭受旱災(zāi)、冰雹災(zāi)等自然災(zāi)害的影響。片區(qū)內(nèi)的脫貧群體經(jīng)濟(jì)收入主要來源于種植業(yè)，而自然條件因素對(duì)農(nóng)業(yè)收入有重要影響，因此經(jīng)濟(jì)收入的持續(xù)性有待進(jìn)一步保障。

同時(shí)，河北燕山-太行山連片特困區(qū)是京津地區(qū)重要的水源保護(hù)地，該片區(qū)承擔(dān)了京津風(fēng)沙源治理、三北防護(hù)林、濕地保護(hù)與恢復(fù)等重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)任務(wù)，這在一定程度上對(duì)該片區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生影響。由此，該片區(qū)扶貧開發(fā)模式的選擇較為單一，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異性較小，出現(xiàn)產(chǎn)品同質(zhì)化現(xiàn)象，產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不足。因此，在脫貧初階段需重視河北燕山-太行山連片特困區(qū)經(jīng)濟(jì)收入持續(xù)性方面的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（二）基本公共服務(wù)水平有待提高

由于河北燕山-太行山連片特困區(qū)之前處于貧困階段的時(shí)間較長(zhǎng)，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)較全國(guó)平均水平有較大的差距。實(shí)施一系列扶貧開發(fā)措施后，河北燕山-太行山連片特困區(qū)內(nèi)有關(guān)生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)設(shè)施得到補(bǔ)充，基本公共服務(wù)得到保障。但在基本公共服務(wù)供給中還存在基本公共服務(wù)供給效率不高、公共服務(wù)供給模式較單一等薄弱環(huán)節(jié)，特別是面臨公共服務(wù)發(fā)展不均衡問題，基本公共服務(wù)在基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、工作技能培訓(xùn)等方面與城市基本公共服務(wù)水平還有差距?？傊颖毖嗌?太行山連片特困區(qū)基本公共服務(wù)水平還有待提高，需要進(jìn)一步采取相應(yīng)舉措加以完善。

（三）貧困文化影響再生能力

實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧，需要以優(yōu)秀文化作為支撐，而貧困文化是影響可持續(xù)脫貧的潛在風(fēng)險(xiǎn)。原集中連片特困區(qū)中的貧困人口普遍具有兩個(gè)特點(diǎn)：一是自身缺乏改變貧困現(xiàn)狀的能力，欠缺脫貧所需的文化基礎(chǔ)和智力支持；二是缺乏脫貧致富的堅(jiān)定信念和精神動(dòng)力。[3]河北燕山-太行山連片特困區(qū)一直是脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)區(qū)域，之前貧困程度之深、貧困時(shí)間之久與其貧困文化緊密相關(guān)。一方面是片區(qū)內(nèi)教育設(shè)施和水平普遍落后，公共文化供給與服務(wù)相對(duì)缺乏，導(dǎo)致廣大居民文化程度較低，缺少支撐自身生存和生產(chǎn)的知識(shí)基礎(chǔ)以及專業(yè)技能，因此陷入貧困狀態(tài)。然而這種貧困存在代際延續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)，使貧困家庭很難輕易脫離。另一方面，片區(qū)內(nèi)貧困人口對(duì)貧困的生活已經(jīng)麻木，缺少脫貧致富的積極性和堅(jiān)定信心。在脫貧攻堅(jiān)政策幫扶過程中，出現(xiàn)“等、靠、要”現(xiàn)象，依靠“輸血”而生活，自身內(nèi)生動(dòng)力相對(duì)不足，脫貧后容易誘發(fā)返貧問題。

（四）返貧風(fēng)險(xiǎn)抵御力有待提高

原集中連片特困區(qū)的貧困群體主要受自然災(zāi)害、意外事故、大病醫(yī)療、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)、就業(yè)中斷等致貧因素的影響，特別是在脫貧初階段還面臨多樣復(fù)雜的返貧風(fēng)險(xiǎn)。至2020 年3 月，河北燕山-太行山連片特困區(qū)涉及的22 個(gè)貧困縣如期實(shí)現(xiàn)了脫貧摘帽，對(duì)河北省解決區(qū)域性整體貧困具有歷史性意義。與此同時(shí)，面對(duì)如此大規(guī)模的脫貧群體，防范脫貧群體返貧的任務(wù)量和任務(wù)難度也隨之加大。河北燕山-太行山連片特困區(qū)的貧困人口在實(shí)現(xiàn)脫貧的最初階段，自身抵御眾多返貧風(fēng)險(xiǎn)的能力尚且不強(qiáng)，防范返貧風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)相對(duì)薄弱，同時(shí)，有關(guān)返貧預(yù)警的相關(guān)機(jī)制建設(shè)還需進(jìn)一步完善。因此，在脫貧初階段向穩(wěn)定可持續(xù)脫貧階段過渡時(shí)期，有關(guān)脫貧群體的返貧風(fēng)險(xiǎn)抵御能力還有待提高。

二、理論框架：基于貧困脆弱性理論的穩(wěn)定可持續(xù)脫貧機(jī)制

構(gòu)建河北燕山-太行山連片特困區(qū)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧機(jī)制可以以貧困脆弱性理論為基礎(chǔ)。筆者通過探析貧困脆弱性理論的演變及內(nèi)涵，為原集中連片特困區(qū)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧提供理論基礎(chǔ)和思路。

（一）貧困脆弱性理論的演變及內(nèi)涵

世界銀行在《2000-2001 年的世界發(fā)展報(bào)告》中提出貧困脆弱性的概念，即某些風(fēng)險(xiǎn)對(duì)個(gè)人和家庭的沖擊，導(dǎo)致家庭的生活水平出現(xiàn)低于社會(huì)規(guī)定最低生活標(biāo)準(zhǔn)的可能性。[4]9各國(guó)學(xué)者將世界銀行提出的貧困脆弱性概念延伸到貧困治理領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)沖擊對(duì)脫貧群體產(chǎn)生的影響，這為研究穩(wěn)定可持續(xù)脫貧提供了新的方法和思路。國(guó)外學(xué)者德爾康（Dercon）依據(jù)貧困脆弱性理論，認(rèn)為脫貧農(nóng)戶生產(chǎn)活動(dòng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)都有可能遭遇資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、收入風(fēng)險(xiǎn)和福利風(fēng)險(xiǎn)等返貧風(fēng)險(xiǎn)，并把返貧風(fēng)險(xiǎn)納入風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性的分析框架進(jìn)行分析測(cè)算。[5]我國(guó)學(xué)者立足于脫貧攻堅(jiān)的實(shí)際情況，在國(guó)外研究的基礎(chǔ)上對(duì)貧困脆弱性理論進(jìn)行了拓展。楊龍、李萌等人結(jié)合我國(guó)深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)情況，提出農(nóng)戶多維貧困脆弱性概念，強(qiáng)調(diào)需要預(yù)防脫貧農(nóng)戶在未來出現(xiàn)返貧的可能性。[6]由此可見，剖析貧困脆弱性理論是研究原集中連片特困區(qū)有效應(yīng)對(duì)潛在的返貧風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧的必要路徑。

總的來說，原集中連片特困區(qū)貧困脆弱性的發(fā)生是因?yàn)樾略鲐毨后w和返貧群體暴露在比較高的致貧風(fēng)險(xiǎn)和返貧風(fēng)險(xiǎn)下，各風(fēng)險(xiǎn)之間相互作用并不斷深化。同時(shí)，新增貧困群體和返貧群體自身應(yīng)對(duì)諸多風(fēng)險(xiǎn)的能力相對(duì)有限，這就共同導(dǎo)致貧困脆弱性的上升，進(jìn)而影響穩(wěn)定可持續(xù)脫貧。

（二）基于貧困脆弱性理論的穩(wěn)定可持續(xù)脫貧機(jī)制的內(nèi)容闡釋

2021 年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)：要持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，守住防止規(guī)模性返貧的底線。河北燕山-太行山連片特困區(qū)由于其地理位置的重要性，一直是脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)關(guān)注的區(qū)域，為了保障片區(qū)脫貧的質(zhì)量，河北省明確提出在2020 年全面完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的同時(shí)，還要重視全面統(tǒng)籌脫貧和防貧工作，確保建立形成穩(wěn)定脫貧和可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。可見，構(gòu)建河北燕山-太行山連片特困區(qū)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧機(jī)制勢(shì)在必行，這是保障脫貧攻堅(jiān)質(zhì)量和全面建成小康社會(huì)的必然要求。

實(shí)現(xiàn)河北燕山-太行山連片特困區(qū)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧，不僅要穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)貧困人口如期脫離貧困狀態(tài)，還要保障脫貧群體不再返貧。這就需要瞄準(zhǔn)影響穩(wěn)定可持續(xù)脫貧的關(guān)鍵因素，降低乃至消除貧困脆弱性。目前，河北燕山-太行山連片特困區(qū)正處于脫貧初階段向穩(wěn)定可持續(xù)脫貧階段過渡時(shí)期，在經(jīng)濟(jì)收入持續(xù)性、基本公共服務(wù)水平、脫貧內(nèi)生動(dòng)力和返貧風(fēng)險(xiǎn)抵御能力等方面與實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧相比，還存在一些有待完善之處。因此，針對(duì)河北燕山-太行山連片特困區(qū)脫貧初階段面臨的潛在的返貧風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)依據(jù)貧困脆弱性理論構(gòu)建穩(wěn)定可持續(xù)脫貧機(jī)制，進(jìn)而加快實(shí)現(xiàn)向穩(wěn)定可持續(xù)脫貧階段的過渡。

河北燕山-太行山連片特困區(qū)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧是對(duì)貧困脆弱性理論在脫貧攻堅(jiān)方面的引申和拓展，它針對(duì)影響穩(wěn)定可持續(xù)脫貧的關(guān)鍵因素，打破各影響因素對(duì)脫貧群體造成的惡性循環(huán)，提高其應(yīng)對(duì)潛在返貧風(fēng)險(xiǎn)的能力。因此，基于河北燕山-太行山連片特困區(qū)在脫貧初階段面臨的主要潛在風(fēng)險(xiǎn)，依托貧困脆弱性理論構(gòu)建穩(wěn)定可持續(xù)脫貧機(jī)制，主要包括以下內(nèi)容（參見圖1）。

圖1 河北燕山－太行山連片特困區(qū)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧機(jī)制內(nèi)容闡釋

1.產(chǎn)業(yè)幫扶：穩(wěn)定提高經(jīng)濟(jì)收入

由于貧困人口自身缺乏脫貧的能力和技能，所以需要外界的幫扶來提高經(jīng)濟(jì)收入以脫離貧困狀態(tài)。產(chǎn)業(yè)扶貧是外界幫扶的主要舉措，培育和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧一直是貧困人口解決收入來源問題、改善收入結(jié)構(gòu)、提高收入水平的重要途徑，是有利于貧困人口脫貧以及脫貧后經(jīng)濟(jì)收入可持續(xù)發(fā)展的最佳選擇方式。[7]因此，以產(chǎn)業(yè)扶貧為主的外界幫扶舉措是構(gòu)建河北燕山-太行山連片特困區(qū)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧機(jī)制的首要內(nèi)容。

2.供給優(yōu)化：提高基本公共服務(wù)水平

提高基本公共服務(wù)水平與我國(guó)現(xiàn)行的扶貧標(biāo)準(zhǔn)和脫貧目標(biāo)具有內(nèi)在一致性。[8]基本公共服務(wù)不僅包括以“兩不愁、三保障”為綜合標(biāo)準(zhǔn)的脫貧目標(biāo)，還涵蓋了社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)服務(wù)、文化體育、就業(yè)等方面，因此，提高基本公共服務(wù)水平是促進(jìn)原集中連片特困區(qū)穩(wěn)定脫貧的基本途徑?；竟卜?wù)對(duì)人的全面發(fā)展具有基礎(chǔ)性和深遠(yuǎn)性的影響，其質(zhì)量與水平事關(guān)脫貧群體的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。即使目前河北燕山-太行山連片特困區(qū)主要基本公共服務(wù)得到覆蓋，但較全國(guó)平均水平還有一定差距。因此，優(yōu)化公共服務(wù)供給、提高公共服務(wù)水平是構(gòu)建河北燕山-太行山連片特困區(qū)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧機(jī)制的基本內(nèi)容。

3.內(nèi)部激發(fā)：提升自身發(fā)展動(dòng)力

河北燕山-太行山連片特困區(qū)之前的貧困程度較分散貧困地區(qū)深，貧困時(shí)間久。脫貧群體在貧困生活中的心理因素或社會(huì)文化，經(jīng)過長(zhǎng)期沉淀逐漸形成落后的貧困心態(tài)、思維定勢(shì)和價(jià)值取向，體現(xiàn)出對(duì)貧困生活的宿命感、無助感和自卑感，缺乏脫貧致富的內(nèi)生動(dòng)力和精神追求，由最初的顯性輕度貧困文化向隱形深度貧困文化轉(zhuǎn)變[9]，更嚴(yán)重的是這種貧困文化存在代際延續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧造成負(fù)面影響。由此可見，激發(fā)貧困人口和脫貧群體的內(nèi)生動(dòng)力，擺脫貧困文化的困擾，是構(gòu)建河北燕山-太行山連片特困區(qū)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧機(jī)制的根本內(nèi)容。

4.后續(xù)保障：有效應(yīng)對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)

河北燕山-太行山連片特困區(qū)在完成脫貧任務(wù)的同時(shí)，更要重視脫貧群體的返貧問題，不斷優(yōu)化脫貧群體的后續(xù)保障工作，以提高脫貧群體應(yīng)對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)的能力，這是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧的內(nèi)在要求。

河北燕山-太行山連片特困區(qū)的貧困人口在脫貧之后，其生活質(zhì)量相比于全國(guó)平均水平仍有一定差距，面對(duì)外界社會(huì)、自然、脫貧群體自身等多方面的返貧風(fēng)險(xiǎn)，如果自身能力不強(qiáng)，則有可能無法抵御，進(jìn)而陷入貧困循環(huán)。因此，針對(duì)脫貧群體加強(qiáng)綜合性后續(xù)保障、提高脫貧群體應(yīng)對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)的能力是構(gòu)建河北燕山-太行山連片特困區(qū)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧機(jī)制的重要內(nèi)容。

三、政策供給：完善河北燕山－太行山連片特困區(qū)可持續(xù)脫貧機(jī)制的建議

完善河北燕山-太行山連片特困區(qū)可持續(xù)脫貧機(jī)制，要立足于河北燕山-太行山連片特困區(qū)可持續(xù)脫貧面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)，并基于貧困脆弱性理論構(gòu)建穩(wěn)定可持續(xù)脫貧機(jī)制的內(nèi)容框架，主要從提高經(jīng)濟(jì)收入穩(wěn)定性的產(chǎn)業(yè)幫扶、提升基本公共服務(wù)的供給水平、消除貧困文化的內(nèi)生動(dòng)力激發(fā)、應(yīng)對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)的后續(xù)保障四個(gè)方面提出政策建議。

（一）建立提高經(jīng)濟(jì)收入穩(wěn)定性的產(chǎn)業(yè)幫扶機(jī)制

河北燕山-太行山連片特困區(qū)產(chǎn)業(yè)幫扶機(jī)制要根據(jù)片區(qū)的政治定位和生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能來確定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，因地制宜地開發(fā)多樣化產(chǎn)業(yè)模式，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，明確產(chǎn)業(yè)幫扶的主體權(quán)責(zé)關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)幫扶提高脫貧群體經(jīng)濟(jì)收入的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

1.強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)幫扶的精準(zhǔn)度和多樣化

河北燕山-太行山連片特困區(qū)由于其重要的地理區(qū)位和生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)，在脫貧攻堅(jiān)中必須兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)這兩方面。在脫貧初階段向穩(wěn)定可持續(xù)脫貧階段過渡期間，既要突破傳統(tǒng)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，又不能觸碰生態(tài)環(huán)境保護(hù)的紅線。因此，需精準(zhǔn)、科學(xué)定位產(chǎn)業(yè)幫扶的發(fā)展思路和發(fā)展路徑，推進(jìn)綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展[10]，以提高產(chǎn)業(yè)幫扶的可持續(xù)性，進(jìn)而保障脫貧群體經(jīng)濟(jì)收入的穩(wěn)定性。

同時(shí)，為了避免河北燕山-太行山連片特困區(qū)家庭經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及收入來源單一，要進(jìn)一步促進(jìn)形成多樣化的綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)幫扶體系。例如：充分發(fā)揮山區(qū)地域和高原壩上地區(qū)的種植和養(yǎng)殖特色，發(fā)展特色農(nóng)牧產(chǎn)品生產(chǎn)和加工業(yè)；整合旅游資源，打造生態(tài)旅游品牌，發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)和服務(wù)業(yè)；利用片區(qū)風(fēng)能、太陽能等清潔能源，發(fā)展風(fēng)力發(fā)電、光伏發(fā)電等清潔能源產(chǎn)業(yè)等。

2.提高產(chǎn)業(yè)幫扶的市場(chǎng)適應(yīng)性和競(jìng)爭(zhēng)力

河北燕山-太行山連片特困區(qū)要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)幫扶可持續(xù)發(fā)展，必須適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律、挖掘市場(chǎng)資源、探索發(fā)展機(jī)會(huì)、創(chuàng)新發(fā)展途徑。要充分做好前期準(zhǔn)備工作，以增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)幫扶的市場(chǎng)適應(yīng)性，遵循市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律選擇建立扶貧開發(fā)的幫扶產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，要繼續(xù)發(fā)揮2020 年后產(chǎn)業(yè)幫扶的可持續(xù)作用，進(jìn)而提高產(chǎn)業(yè)幫扶在市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力。加大互聯(lián)網(wǎng)、科技扶貧的投入，探索多樣的產(chǎn)業(yè)幫扶“互聯(lián)網(wǎng)+N”模式，避免產(chǎn)業(yè)幫扶的同質(zhì)化，提高產(chǎn)業(yè)收益，強(qiáng)化扶貧產(chǎn)業(yè)在市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力。

3.明確產(chǎn)業(yè)幫扶的主體權(quán)責(zé)關(guān)系

建立河北燕山-太行山連片特困區(qū)產(chǎn)業(yè)幫扶機(jī)制，需要政府、企業(yè)、社會(huì)力量、脫貧群體等多主體參與，只有各參與主體權(quán)責(zé)規(guī)定明晰，才能在產(chǎn)業(yè)幫扶中高效合作，進(jìn)而保障扶貧產(chǎn)業(yè)持續(xù)有效發(fā)揮作用，促進(jìn)片區(qū)脫貧群體穩(wěn)定增收。首先，明確政府的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。政府對(duì)扶貧產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行進(jìn)行規(guī)劃和監(jiān)管，帶動(dòng)多方主體參與到產(chǎn)業(yè)幫扶中，擴(kuò)大扶貧產(chǎn)業(yè)的幫扶范圍。其次，明確企業(yè)的重要參與地位。強(qiáng)化企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，劃定企業(yè)對(duì)扶貧產(chǎn)業(yè)的管理權(quán)限，加大企業(yè)對(duì)產(chǎn)業(yè)幫扶的投入力度，帶動(dòng)片區(qū)脫貧群體的收入和就業(yè)。再次，明確脫貧群體的主體地位。片區(qū)脫貧群體是扶貧產(chǎn)業(yè)幫扶中的受益者，同時(shí)也是主要參與者。要明確脫貧群體的主體參與地位，使其通過產(chǎn)業(yè)幫扶實(shí)現(xiàn)自身“造血”，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧。最后，明確社會(huì)力量的補(bǔ)充作用。積極發(fā)揮社會(huì)力量的補(bǔ)充作用，通過慈善捐贈(zèng)、志愿服務(wù)等方式提高產(chǎn)業(yè)幫扶水平，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)幫扶發(fā)揮最大功效。

（二）建立提升基本公共服務(wù)水平的供給機(jī)制

基本公共服務(wù)的供給水平與人民群眾的切身利益緊密相關(guān)，是公共資源再分配的體現(xiàn)，也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的保障。優(yōu)化河北燕山-太行山連片特困區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制，以提高基本公共服務(wù)水平，需要多元主體參與，并因地制宜進(jìn)行合理規(guī)劃，整合資源使之得以充分利用，推進(jìn)公共服務(wù)均等化。

1.暢通多元公共服務(wù)供給渠道

隨著扶貧開發(fā)工作的實(shí)施，參加基本公共服務(wù)供給的主體逐漸廣泛，因此，提高基本公共服務(wù)供給水平，要暢通與廣泛參與主體相適應(yīng)的多元公共服務(wù)供給渠道。完善多元公共服務(wù)供給渠道，要尊重市場(chǎng)主體和社會(huì)主體的作用，充分發(fā)揮其在公共服務(wù)供給方面的優(yōu)勢(shì)。[11]一方面，要拓寬市場(chǎng)主體參與公共服務(wù)供給的途徑。調(diào)動(dòng)企業(yè)在助力脫貧攻堅(jiān)方面的積極性，加大與企業(yè)在土地、資金、技術(shù)、人力等方面的合作，加大企業(yè)在為脫貧群體提供就業(yè)、保險(xiǎn)等方面公共服務(wù)的力度。另一方面，要完善社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給的方式。鼓勵(lì)社會(huì)組織在一定程度上參與政府的扶貧項(xiàng)目，通過購買社會(huì)服務(wù)等方式承擔(dān)政府部分公共服務(wù)功能，進(jìn)而彌補(bǔ)政府在提供基本公共服務(wù)中的不足。

2.因地制宜整合公共服務(wù)供給資源

提高基本公共服務(wù)水平需整合公共服務(wù)資源，使資源供給與實(shí)際需求相匹配、資源供給成本與產(chǎn)生的社會(huì)效益相一致。河北燕山-太行山連片特困區(qū)經(jīng)過多年的扶貧開發(fā)，社會(huì)結(jié)構(gòu)已發(fā)生了相應(yīng)改變。因此，供給基本公共服務(wù)資源需考慮河北燕山-太行山連片特困區(qū)對(duì)基本公共服務(wù)的實(shí)際需求。根據(jù)河北燕山-太行山連片特困區(qū)的地理位置、人口結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃等整合公共服務(wù)資源，并進(jìn)行合理規(guī)劃，保障資源的供給具有針對(duì)性、有效性，能夠切實(shí)滿足河北燕山-太行山連片特困區(qū)人民群眾的實(shí)際需求，同時(shí)保障資源投入與預(yù)期產(chǎn)生的社會(huì)效益相一致，進(jìn)而提高基本公共服務(wù)供給水平。

3.完善公共服務(wù)供給評(píng)估體系

完善公共服務(wù)供給評(píng)估體系是提高基本公共服務(wù)水平的重要途徑，只有建立科學(xué)全面的公共服務(wù)評(píng)估體系，才能準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)目前基本公共服務(wù)供給中存在的不足，進(jìn)而有針對(duì)性地完善，以不斷提高基本公共服務(wù)供給水平。完善河北燕山-太行山連片特困區(qū)公共服務(wù)供給評(píng)估體系，要緊密結(jié)合現(xiàn)階段建設(shè)基本公共服務(wù)體系的目標(biāo)和任務(wù)，從資源投入、執(zhí)行情況、產(chǎn)生效果、成效反饋等方面進(jìn)行評(píng)估。同時(shí)，還要結(jié)合鞏固拓展脫貧成果、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧的相關(guān)要求，將公共服務(wù)供給評(píng)估體系與貧困退出機(jī)制、扶貧績(jī)效考核等進(jìn)行有機(jī)結(jié)合[8]，以不斷完善公共服務(wù)供給評(píng)估體系，促進(jìn)河北燕山-太行山連片特困區(qū)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧。

（三）建立消除貧困文化的內(nèi)生動(dòng)力激發(fā)機(jī)制

“志智雙扶”是消除貧困文化以激發(fā)幫扶對(duì)象內(nèi)生動(dòng)力的根本途徑，是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧的內(nèi)在保障。既要培育河北燕山-太行山連片特困區(qū)群眾正確的文化價(jià)值觀念，調(diào)動(dòng)其脫貧致富的主觀能動(dòng)性；又要提高其文化素質(zhì)和知識(shí)水平，提高自身發(fā)展能力。[12]

1.宣傳和培育正確的價(jià)值觀念

河北燕山-太行山連片特困區(qū)的脫貧人口之前長(zhǎng)期處于貧困狀態(tài)，思想觀念陳舊，受聽天由命、安于現(xiàn)狀等消極觀念影響，有些人形成了好逸惡勞、懶散怠惰等不良生活習(xí)慣，在扶貧開發(fā)中“等、靠、要”思想嚴(yán)重，以致影響可持續(xù)脫貧。因此，要大力弘揚(yáng)中華民族自力更生、艱苦奮斗的優(yōu)秀文化，培育正確的價(jià)值觀念，幫助原集中連片特困區(qū)脫貧群體從思想深處擺脫糟粕文化，進(jìn)而樹立自強(qiáng)、誠(chéng)信、務(wù)實(shí)、好學(xué)等正確價(jià)值觀。通過安排工作人員挨家挨戶給脫貧群體做思想工作，宣傳、解讀相關(guān)政策，以及集中組織收看時(shí)政新聞、先進(jìn)優(yōu)秀人物事跡展播、脫貧致富優(yōu)秀案例等方式，不斷使脫貧群體樹立新思想、新觀念，使正確的價(jià)值觀念逐漸根植于心中，激發(fā)脫貧致富的內(nèi)生動(dòng)力，為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧發(fā)揮助力作用。

2.加大教育資源的投入

加大扶貧教育資源投入力度是河北燕山-太行山連片特困區(qū)消除貧困文化的重要途徑。通過教育幫扶提高脫貧群體的文化素質(zhì)，增強(qiáng)其工作技能，能夠有效阻斷貧困文化代際延續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)。加大對(duì)河北燕山-太行山連片特困區(qū)教育人力、物力、財(cái)力資源的投入和政策傾斜力度，改善片區(qū)內(nèi)學(xué)校的師資力量和教學(xué)條件，注重對(duì)片區(qū)學(xué)生的素質(zhì)教育，使其全面發(fā)展，進(jìn)而提高片區(qū)的整體教育質(zhì)量。提高教育資助投入力度以保障片區(qū)內(nèi)全部處于義務(wù)教育階段的學(xué)生能夠順利完成學(xué)業(yè)，并繼續(xù)為其提供學(xué)習(xí)深造的條件，解除后顧之憂，使其安心學(xué)習(xí)。開辟多種就業(yè)渠道，鼓勵(lì)片區(qū)學(xué)生優(yōu)先回鄉(xiāng)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，用所學(xué)專業(yè)技能促進(jìn)家鄉(xiāng)發(fā)展。

3.完善公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

完善公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是消除河北燕山-太行山連片特困區(qū)貧困文化、激發(fā)片區(qū)人口內(nèi)生動(dòng)力的關(guān)鍵舉措。在縣、村等地興建公共圖書室、健身活動(dòng)廣場(chǎng)、特色民俗文化館等公共文化設(shè)施，營(yíng)造符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀的文化氛圍，引導(dǎo)片區(qū)群眾選擇閑暇時(shí)的生活、娛樂方式，豐富其文化生活。同時(shí)，要讓脫貧群體真正使用到公共文化基礎(chǔ)設(shè)施，讓興建的公共文化基礎(chǔ)設(shè)施真正發(fā)揮功效，把優(yōu)秀文化送到群眾身邊，并幫助脫貧群體改變思想觀念和生活方式。最終促進(jìn)文化資源向文化生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化，進(jìn)而激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，突破貧困文化的束縛，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧。

（四）建立應(yīng)對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)的后續(xù)保障機(jī)制

當(dāng)前河北燕山-太行山連片特困區(qū)正處于脫貧初階段向穩(wěn)定可持續(xù)脫貧過渡時(shí)期，一方面要繼續(xù)落實(shí)好與脫貧相關(guān)的舉措，另一方面，重視針對(duì)脫貧群體的配套政策銜接和后續(xù)保障工作。監(jiān)測(cè)脫貧群體面臨的返貧風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對(duì)防控返貧風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)保障和政策銜接，從而鞏固拓展脫貧成果，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧。

1.建立返貧預(yù)警機(jī)制

保障脫貧群體不再返回貧困狀態(tài)是衡量河北燕山-太行山連片特困區(qū)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧的重要標(biāo)準(zhǔn)。由于脫貧群體在脫貧初期抵御返貧風(fēng)險(xiǎn)的能力相對(duì)較弱，因此，要提前識(shí)別返貧風(fēng)險(xiǎn)并預(yù)警，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧。首先，建立建檔立卡信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，精確監(jiān)測(cè)建檔立卡脫貧戶的信息，預(yù)知返貧風(fēng)險(xiǎn)。其次，逐級(jí)評(píng)估返貧風(fēng)險(xiǎn)，形成村、縣（鄉(xiāng)）、市、省逐級(jí)返貧風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，定期評(píng)估脫貧戶的真實(shí)生活狀況，切實(shí)反映脫貧戶面臨的返貧風(fēng)險(xiǎn)。最后，建立返貧預(yù)警大數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)層級(jí)聯(lián)動(dòng)、行動(dòng)迅速的大數(shù)據(jù)預(yù)警處理，能夠在返貧風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的第一時(shí)間內(nèi)協(xié)調(diào)資源，采取處理措施，最大程度降低脫貧戶受到的返貧風(fēng)險(xiǎn)沖擊。

2.完善風(fēng)險(xiǎn)防控社會(huì)保障體系

建立健全防控返貧風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)保障體系是實(shí)現(xiàn)河北燕山-太行山連片特困區(qū)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧的必要舉措。防控返貧風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)保障體系能夠有效預(yù)防返貧，對(duì)瀕臨返貧邊緣的脫貧群體實(shí)現(xiàn)及時(shí)救助，促使其穩(wěn)定可持續(xù)脫貧。其一，完善社會(huì)救助體系。將脫貧邊緣戶作為重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，加強(qiáng)低保、福利保障、臨時(shí)救助等社會(huì)保障性幫扶舉措，使其處于穩(wěn)定脫貧狀態(tài)。其二，完善教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障。建立解決因?qū)W返貧、因病返貧、因老返貧等長(zhǎng)效脫貧機(jī)制和養(yǎng)老兜底保障機(jī)制，從源頭遏制因?qū)W、因病、因老齡化問題而出現(xiàn)的返貧風(fēng)險(xiǎn)。其三，創(chuàng)新扶貧保險(xiǎn)保障舉措。政府牽頭與保險(xiǎn)公司合作，因地制宜制定針對(duì)脫貧群體的扶貧保險(xiǎn)，加大對(duì)脫貧群體穩(wěn)定可持續(xù)脫貧的保障力度。

3.提高政策銜接的連續(xù)性

實(shí)現(xiàn)河北燕山-太行山連片特困區(qū)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧必須著眼于2020 年以后鞏固拓展脫貧成果、防止返貧的關(guān)鍵事項(xiàng)，前瞻性地做好扶貧政策的銜接，在貧困人口脫貧之后的過渡期，保持主要扶貧政策的連貫性和脫貧的穩(wěn)定性。要持續(xù)重點(diǎn)關(guān)注河北燕山-太行山連片特困區(qū)已經(jīng)脫貧的群體，落實(shí)摘帽不摘政策的要求。同時(shí)，對(duì)處于脫貧過渡期的脫貧群體要延續(xù)扶貧政策，使其繼續(xù)享受政策幫扶，進(jìn)而增強(qiáng)其抵御返貧風(fēng)險(xiǎn)的能力，從源頭上將返貧風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)，確保實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧。

四、結(jié)語

穩(wěn)定可持續(xù)脫貧是脫貧攻堅(jiān)的邏輯延續(xù)與核心要求，是高質(zhì)量打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和全面建成小康社會(huì)的重要保障。立足于河北燕山-太行山連片特困區(qū)可持續(xù)脫貧面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)，并基于貧困脆弱性理論構(gòu)建河北燕山-太行山連片特困區(qū)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧機(jī)制，從產(chǎn)業(yè)幫扶、供給優(yōu)化、內(nèi)部激發(fā)、后續(xù)保障四個(gè)方面發(fā)力，進(jìn)而建立提高經(jīng)濟(jì)收入穩(wěn)定性的產(chǎn)業(yè)幫扶機(jī)制、提升基本公共服務(wù)水平的供給機(jī)制、消除貧困文化的內(nèi)生動(dòng)力激發(fā)機(jī)制以及應(yīng)對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)的后續(xù)保障機(jī)制。這符合原集中連片特困區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧的現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)其破解可持續(xù)脫貧的潛在風(fēng)險(xiǎn)具有重大意義。