城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資問(wèn)題
——以江蘇省連云港市為例

林昊然

（上海工程技術(shù)大學(xué) 管理學(xué)院，上海 201600）

引言

連云港市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)根據(jù)國(guó)家和江蘇省的明確規(guī)定，經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程。2010年1月，連云港市制定出臺(tái)了《連云港市新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施辦法》（連政規(guī)發(fā)〔2010〕1號(hào)），開(kāi)始實(shí)行并加快推進(jìn)新農(nóng)保全覆蓋工程，到2010年底，連云港市提前實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保全覆蓋目標(biāo)。2015年，市政府對(duì)2011年出臺(tái)的《實(shí)施辦法》進(jìn)行了更替與修改，主張推進(jìn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)由“廣覆蓋”邁向“全覆蓋”。2018年，聯(lián)合市扶貧辦、市民政局和市殘聯(lián)等部門和單位制定出臺(tái)了《連云港市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)扶貧工作實(shí)施方案》，建立聯(lián)席會(huì)議制度，按照每人每年100元標(biāo)準(zhǔn)代繳保費(fèi)，確保困難人員全部參保。

筆者于2020年5—7月，就城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金方面做了專題調(diào)查，先后查閱連云港市人力資源和社會(huì)保障局年鑒、徐圩新區(qū)政府制度文獻(xiàn)，走訪了市人力資源和社會(huì)保障局，搜集相關(guān)資料，并選擇海州區(qū)、徐圩新區(qū)進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，發(fā)放問(wèn)卷200份，并得到全部回收。本文考察了近幾年城鄉(xiāng)居民參保繳費(fèi)與政府補(bǔ)貼情況，分析了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資出現(xiàn)的問(wèn)題，提出了解決問(wèn)題的思路與方案。

一、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資情況與運(yùn)行現(xiàn)狀

（一）城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資情況

1.個(gè)人繳費(fèi)情況。連云港市個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)目前劃分為14個(gè)檔次，其中100元的最低繳費(fèi)檔次，只適用于一些具有特殊困難的群體，比如重度殘疾和低保人群。2014年老農(nóng)保與新農(nóng)保合并后，個(gè)人繳費(fèi)的最低標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有發(fā)生過(guò)變動(dòng)，最高標(biāo)準(zhǔn)從最初的每人每年1 600元調(diào)整到目前的每人每年3 600元。根據(jù)2014—2019年養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的變化可以看出，連云港市城鄉(xiāng)居民的人均收入呈持續(xù)上升趨勢(shì)，同時(shí)城鄉(xiāng)整體的經(jīng)濟(jì)水平也不斷提高。隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的變化，連云港市個(gè)人繳費(fèi)收入也發(fā)生了變化，呈穩(wěn)中有增的趨勢(shì)，如表1所示。

表1 2014—2019年連云港市個(gè)人繳費(fèi)收入情況

2.政府補(bǔ)貼情況。連云港市政府對(duì)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納的補(bǔ)貼形式采用全國(guó)普遍的雙向補(bǔ)貼，享受國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼的同時(shí)，地方政府也進(jìn)行一定金額的財(cái)政補(bǔ)貼。城鄉(xiāng)居民只要符合規(guī)定的參保條件，就可以自主選擇繳費(fèi)檔次。同時(shí)，政府給予不同標(biāo)準(zhǔn)的繳費(fèi)補(bǔ)貼：選擇100~300元較低檔次的，政府給予的繳費(fèi)補(bǔ)貼為每人每月30元；選擇500~3600元較高檔次的，政府給予的補(bǔ)貼上升到每人每月60元，具體補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由區(qū)、縣政府結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況確定。

3.集體補(bǔ)助情況。目前，連云港市集體補(bǔ)助基本呈“空殼化”狀態(tài)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于自身經(jīng)濟(jì)能力的限制，并沒(méi)有提供集體補(bǔ)助。造成這種現(xiàn)狀的主要原因有兩點(diǎn)：一是國(guó)家沒(méi)有對(duì)集體補(bǔ)助金額做出強(qiáng)制性規(guī)定；二是連云港市各個(gè)地區(qū)發(fā)展不平衡，有些村集體缺乏集體補(bǔ)助的能力。

（二）城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行現(xiàn)狀

1.參保情況。連云港市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)于2011年開(kāi)始試點(diǎn)實(shí)施，之后參保率一直保持在98%以上，截至2020年初，連云港市參保率持續(xù)穩(wěn)定在99%以上，續(xù)保費(fèi)率為93.83%；參保人數(shù)基本呈上升趨勢(shì)，2018年參保人數(shù)達(dá)170.27萬(wàn)人，至2019年末，連云港市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)174.33萬(wàn)人，覆蓋率超過(guò)97%；繳費(fèi)人數(shù)與參保人數(shù)變化趨勢(shì)相同，領(lǐng)取待遇人數(shù)逐年上升，見(jiàn)表2。上述情況表明，連云港市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展速度越來(lái)越快，基本實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋。

表2 連云港市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展趨勢(shì)

2.基金運(yùn)營(yíng)管理。連云港市明確規(guī)定城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支業(yè)務(wù)流程。在基金收入方面，嚴(yán)格按照“財(cái)政專戶儲(chǔ)存，?？顚Ｓ茫罩蓷l線”的運(yùn)行管理制度來(lái)實(shí)行；對(duì)養(yǎng)老金的發(fā)放，堅(jiān)持按規(guī)定程序?qū)徍撕炞?，最后由?cái)務(wù)人員撥款，銀行代發(fā)養(yǎng)老金。目前連云港市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展十分迅速，積累的基金也越來(lái)越多，如何安全地運(yùn)用這些基金來(lái)進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)，最終實(shí)現(xiàn)其保值增值就成為重要的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

二、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資面臨的問(wèn)題

（一）個(gè)人繳費(fèi)檔次偏低

近幾年，連云港市結(jié)合本地實(shí)際情況，在參保居民的繳費(fèi)方面做了一些調(diào)整，但從實(shí)際繳費(fèi)情況來(lái)看，大部分參保居民選擇的繳費(fèi)檔次偏低：2011年的人均繳費(fèi)為140元，2018年為474元，增長(zhǎng)了238.6%。可以看出，參保居民的繳費(fèi)意識(shí)在變好，但從目前的474元來(lái)看，個(gè)人繳費(fèi)檔次仍偏低。

造成個(gè)人繳費(fèi)檔次偏低的原因主要有三點(diǎn)：一是養(yǎng)老保險(xiǎn)周期長(zhǎng)，城鄉(xiāng)居民怕參保期間政策會(huì)發(fā)生變動(dòng)，所以不愿意選擇較高檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；二是在現(xiàn)有政策下，個(gè)人繳費(fèi)年限必須滿15年，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金才會(huì)隨繳費(fèi)年限增加，基礎(chǔ)養(yǎng)老金與繳費(fèi)年限沒(méi)有任何關(guān)系，長(zhǎng)繳多得的優(yōu)勢(shì)沒(méi)有充分體現(xiàn)，這極大降低了參保人員的繳費(fèi)積極性；三是政府補(bǔ)貼金額較少，最低補(bǔ)貼是30元，最高補(bǔ)貼是250元，補(bǔ)貼金額之間的差距不明顯，這也一定程度上影響到參保居民選擇較高繳費(fèi)檔次的積極性。

（二）城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌資監(jiān)管不足

1.城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管缺乏透明性和公開(kāi)性。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集與發(fā)放過(guò)程十分復(fù)雜，在實(shí)際操作中存在許多漏洞。參保居民必須要對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的具體信息有詳細(xì)的了解，但當(dāng)前連云港市沒(méi)有做到養(yǎng)老保險(xiǎn)基金有關(guān)信息的全公開(kāi)透明。還有許多參保居民的參保繳費(fèi)缺乏可持續(xù)性，他們對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管沒(méi)有興趣，關(guān)注點(diǎn)在自己的繳費(fèi)金額和待遇水平。

2.城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管缺乏法律法規(guī)的約束。國(guó)家所制定的有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律只有《社會(huì)保險(xiǎn)法》，這部法律雖然對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集與發(fā)放方面做了界定，但法規(guī)較為簡(jiǎn)單，缺乏法律約束。所以，要健全城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律法規(guī)。

（三）城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策宣傳工作不到位

為了能夠比較清楚地知道城鄉(xiāng)居民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的了解程度，筆者進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查。在連云港市海州區(qū)、徐圩新區(qū)各發(fā)放100份問(wèn)卷，收回200份，回收率100%，調(diào)查數(shù)據(jù)有效。問(wèn)卷包含的內(nèi)容主要是居民參保情況、對(duì)政策的了解情況等。

根據(jù)問(wèn)卷的調(diào)查結(jié)果可以看出，城鄉(xiāng)居民的參保情況主要分為自愿參保、按照政策強(qiáng)制參保和沒(méi)有參保。其中自愿參保、強(qiáng)制參保和沒(méi)有參保的人數(shù)分別為88人、112人和0人，分別占調(diào)查總?cè)藬?shù)的44%、56%和0。這與連云港市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率持續(xù)穩(wěn)定在98%以上的情況基本符合。從上述數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，大部分城鄉(xiāng)居民參保還是因?yàn)檎嚓P(guān)政策的規(guī)定，政府對(duì)相關(guān)制度的宣傳程度就變得尤為重要。

問(wèn)卷還包含城鄉(xiāng)居民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的了解狀況，從調(diào)查結(jié)果得知，對(duì)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度十分了解、一般了解和一點(diǎn)也不了解的人數(shù)分別為64人、112人和24人，分別占調(diào)查總?cè)藬?shù)的32%、56%和12%。上述數(shù)據(jù)說(shuō)明，仍有一部分居民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不了解，需要加大制度的宣傳程度。

三、完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資機(jī)制的對(duì)策

（一）完善個(gè)人繳費(fèi)激勵(lì)政策

目前，連云港市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)存在參保群體個(gè)人繳費(fèi)偏低問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題從短期看可以減少政府開(kāi)支，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，不利于居民年老后的生活保障。為了解決這一問(wèn)題，需要進(jìn)一步優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，使參保居民自愿選擇較高檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

1.建立“多繳多補(bǔ)”的激勵(lì)機(jī)制。連云港市政府根據(jù)個(gè)人選擇的繳費(fèi)檔次給予不同程度的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，與100~3 600元的個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相比，政府補(bǔ)貼金額不僅差距較小，而且劃分的補(bǔ)貼檔次與個(gè)人繳費(fèi)所劃的14個(gè)檔次相比也明顯偏少。面對(duì)這個(gè)問(wèn)題，可以將政府補(bǔ)貼分為14個(gè)檔次，與個(gè)人繳費(fèi)的14個(gè)檔次相對(duì)應(yīng)，這樣參保居民獲得的補(bǔ)貼金額可以隨著繳費(fèi)檔次相應(yīng)提高，能夠調(diào)動(dòng)參保居民選擇更高繳費(fèi)層次的積極性。

2.建立“長(zhǎng)繳多補(bǔ)”的激勵(lì)機(jī)制。滿15年以上的參保人員除了個(gè)人賬戶養(yǎng)老金會(huì)隨著繳費(fèi)年限增加以外，基礎(chǔ)養(yǎng)老金與繳費(fèi)年限無(wú)關(guān)，沒(méi)有體現(xiàn)長(zhǎng)繳多得，參保人員不愿意過(guò)早地繳費(fèi)。根據(jù)這個(gè)問(wèn)題政府可以建立長(zhǎng)繳多補(bǔ)機(jī)制，即確定一定的繳費(fèi)年限和相應(yīng)的補(bǔ)貼系數(shù)，當(dāng)參保人員的繳費(fèi)年限達(dá)到規(guī)定年限時(shí)，這些符合條件的參保人員就可以領(lǐng)取自己應(yīng)得的補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的金額會(huì)根據(jù)繳費(fèi)年限變化。

（二）完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管機(jī)制

1.建立健全城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管信息的披露制度。連云港市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管與運(yùn)行并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全方位的公開(kāi)與透明，為了讓相關(guān)監(jiān)管部門和參保居民了解基金的運(yùn)行情況，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理部門和經(jīng)辦部門需要通過(guò)公共平臺(tái)把基金的運(yùn)營(yíng)等情況向全社會(huì)公開(kāi)。

2.健全城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管立法體系。連云港市需要根據(jù)國(guó)家立法和江蘇省的相關(guān)規(guī)定，在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的具體操作、主體責(zé)任等方面建立相應(yīng)的規(guī)章制度，地方政府也需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況建立地方性規(guī)章制度。

（三）加大城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的宣傳力度

根據(jù)問(wèn)卷的調(diào)查結(jié)果可以看出，部分居民缺乏參保熱情是因?yàn)樗麄儗?duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的了解不充分，比如有些居民認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)周期長(zhǎng)，政策會(huì)隨時(shí)發(fā)生變化，他們潛意識(shí)認(rèn)為“家庭養(yǎng)老”“養(yǎng)兒防老”更可靠。這些居民的思想觀念老舊，從側(cè)面反映出城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的組織領(lǐng)導(dǎo)和政策宣傳十分重要。

1.全市各個(gè)地區(qū)的社會(huì)保障部門要履行好自己的職責(zé)，積極聯(lián)系其他相關(guān)部門來(lái)做好有關(guān)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的管理、規(guī)劃、政策調(diào)整、監(jiān)督檢查等工作；要主動(dòng)開(kāi)展城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策宣傳活動(dòng)，調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)居民踴躍參保、持續(xù)繳費(fèi)、監(jiān)督檢查、增加積累的積極性，盡可能地讓所有居民了解到參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的好處。

2.要發(fā)揮宣傳帶動(dòng)的倍增效應(yīng)，圍繞經(jīng)辦管理服務(wù)新目標(biāo)、新任務(wù)，以鞏固和穩(wěn)定城鄉(xiāng)居保參?，F(xiàn)狀為重點(diǎn)，強(qiáng)化政策宣傳與輿論引導(dǎo)。依托基層經(jīng)辦服務(wù)平臺(tái)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)開(kāi)展多層次、全方位的宣傳工作，讓廣大城鄉(xiāng)居民了解政策的基本內(nèi)容、看到實(shí)實(shí)在在的參保利益，不斷提高城鄉(xiāng)居民參保積極性，營(yíng)造有利于城鄉(xiāng)居民積極參保、促進(jìn)事業(yè)發(fā)展的良好氛圍。