生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法經(jīng)濟(jì)研究

周若云

（常州大學(xué) 史良法學(xué)院，江蘇 常州 213164）

一、環(huán)境行政執(zhí)法現(xiàn)狀分析

（一）環(huán)境行政執(zhí)法主體及權(quán)利義務(wù)

環(huán)境行政主體是在環(huán)境事項(xiàng)上的適用主體，是指依法代表國(guó)家獨(dú)立行使環(huán)境權(quán)，適用環(huán)境特定行政行為，因而成為特定環(huán)境行政法律關(guān)系中的當(dāng)事人或者主體的組織。

1.各級(jí)人民政府。一般性來(lái)說(shuō)，各級(jí)人民政府在實(shí)施環(huán)境治理權(quán)的抽象意義上具有兩大特點(diǎn)：一是國(guó)民政府作為負(fù)有環(huán)境責(zé)任的政府機(jī)構(gòu)，在各級(jí)都有宏觀權(quán)力，可以改善本地區(qū)生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量，在黨的十九大中也明確指出要構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的環(huán)境治理體系。鄉(xiāng)政府是各地人民政府中最低的環(huán)境行政執(zhí)法主體，加之修訂后各環(huán)境單行法及中央政策文件中對(duì)政府的定位，能夠推出現(xiàn)階段以政府為主導(dǎo)的環(huán)境治理體系正逐步確立。二是各級(jí)人民政府又在特定情況下享有具體的行政職權(quán)，此種情況多為不適宜交由環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)行使的職權(quán)。

2.各級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)。2016年，《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)實(shí)現(xiàn)了執(zhí)行、監(jiān)管的分置，將行使監(jiān)管職能的主體提升至省級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，市級(jí)及以下通過(guò)省級(jí)派員的方式予以監(jiān)督，這在強(qiáng)化監(jiān)管有效性的同時(shí)壓實(shí)了執(zhí)行的政策落地。2018年《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》實(shí)現(xiàn)了對(duì)生態(tài)環(huán)境部的整合，宋鶴立認(rèn)為此舉實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境部的5個(gè)“打通”，即地上和地下、岸上和水里、陸地和海里、城市和農(nóng)村、大氣污染防治與應(yīng)對(duì)氣候變化，結(jié)合生態(tài)環(huán)境部的“三定”，對(duì)長(zhǎng)期存在的九龍治水現(xiàn)象予以處理和改善。在同年《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，將環(huán)境保護(hù)部門(mén)、海洋部門(mén)、國(guó)土部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)、水利部門(mén)、林業(yè)部門(mén)等部門(mén)中關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染防治執(zhí)法的權(quán)力予以整合，統(tǒng)一交由生態(tài)環(huán)境部門(mén)實(shí)施。上述部門(mén)除不再行使行政處罰、強(qiáng)制外，仍可享有監(jiān)督管理、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的權(quán)力，同時(shí)對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法環(huán)境行為應(yīng)及時(shí)地告知生態(tài)環(huán)境部門(mén)下屬的生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，由其立案查處?？梢赃@樣認(rèn)為，現(xiàn)階段環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)有權(quán)管轄我國(guó)境內(nèi)絕大多數(shù)環(huán)境污染案件。

3.其他涉及環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法主體。受環(huán)保體制改革的影響，環(huán)境方面大部分行政主管部門(mén)統(tǒng)一吸收行政制裁和強(qiáng)制權(quán)力，監(jiān)督管理力量較大，環(huán)境部門(mén)監(jiān)管一律接受。另外，部分行政部門(mén)仍保留部分職權(quán)，該類(lèi)職權(quán)多為實(shí)務(wù)中基于客觀需求而對(duì)某個(gè)環(huán)境問(wèn)題或領(lǐng)域依法行使行政職權(quán)。

4.生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法主體。依據(jù)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中的具體設(shè)定，我國(guó)將環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)力的具體實(shí)施主體縮限至生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍（簡(jiǎn)稱(chēng)“執(zhí)法隊(duì)伍”），從政治文件的角度看，這是生態(tài)環(huán)境部的一個(gè)部門(mén)，本質(zhì)上應(yīng)該是行政機(jī)關(guān)權(quán)力和行政機(jī)關(guān)的一部分下的內(nèi)在機(jī)構(gòu)。從人員配置上看，過(guò)去多個(gè)部門(mén)召集了參與環(huán)境行政法適用的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，組成了目前意義上的執(zhí)法隊(duì)伍，即以往的多元管理領(lǐng)導(dǎo)班子轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)階段的全員執(zhí)法隊(duì)伍，類(lèi)似于中國(guó)城市的全面執(zhí)法。所以現(xiàn)在我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法的具體執(zhí)行主體應(yīng)為生態(tài)環(huán)境部門(mén)下屬的綜合執(zhí)法隊(duì)伍，其與過(guò)往的區(qū)別在于實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法資源的整合，提升了執(zhí)法的效益，降低了濫用職權(quán)的可能，并有可能解決當(dāng)前執(zhí)法人員不足的問(wèn)題。

（二）環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)的內(nèi)容及行使

環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)主要包括行政的決策權(quán)、行政的許可權(quán)、行政的處罰、行政的強(qiáng)制權(quán)、行政的監(jiān)督權(quán)等。此外，結(jié)合生態(tài)環(huán)境部的職責(zé)劃分，環(huán)境行政執(zhí)法主體在上述具體行政職權(quán)之外，有權(quán)依法行使環(huán)境的督察職權(quán)，并且針對(duì)濫用職權(quán)的行為也有具體的懲治規(guī)則。這表明，環(huán)境行政執(zhí)法主體依法行使的職權(quán)不僅包含對(duì)行政相對(duì)人，而且包含對(duì)行政執(zhí)法主體。從當(dāng)前的環(huán)境督察狀況出發(fā)，行政執(zhí)法主體的監(jiān)督檢查也不失為當(dāng)下環(huán)境行政執(zhí)法的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。這表明，現(xiàn)階段我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法職權(quán)的表現(xiàn)形式大致可以分成行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)這四種類(lèi)型。再?gòu)某雠_(tái)的政策文件出發(fā)，2016年出臺(tái)的《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中對(duì)執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的調(diào)整實(shí)現(xiàn)了執(zhí)行、監(jiān)督的分置。2018年的《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中將生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍在整合后統(tǒng)一行使的職權(quán)設(shè)定為污染防治、生態(tài)保護(hù)、核與輻射安全的行政處罰權(quán)，以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制權(quán)等執(zhí)法職能，對(duì)行政監(jiān)督管理及其他職權(quán)則繼續(xù)交由原環(huán)境行政執(zhí)法主體行使。相同的是，在《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2020年版）》中對(duì)行政職權(quán)的具體梳理范圍也以行政處罰、行政強(qiáng)制為主。當(dāng)然，后期的政策文件往往將行政處罰、強(qiáng)制監(jiān)管、監(jiān)督管理、其他權(quán)力監(jiān)督和梳理權(quán)等分類(lèi)，與以往的政策文件或法律標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有太大區(qū)別。

（三）環(huán)境行政執(zhí)法的程序

環(huán)境執(zhí)法行政程序是指環(huán)境管理執(zhí)法的方法、程序和程序，是環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)在行使法律職權(quán)和履行職責(zé)時(shí)必須遵循的環(huán)節(jié)。我國(guó)學(xué)者認(rèn)為環(huán)境行政執(zhí)法程序分成三種形式，包括一般程序和簡(jiǎn)易程序、完整程序和實(shí)際程序、法定程序和自定程序。理想上完整的環(huán)境行政執(zhí)法程序應(yīng)包含告知、受理、決定、復(fù)議、執(zhí)行等六個(gè)環(huán)節(jié)，但在實(shí)踐中往往不是完整的，或兩步合成一步走。其中，決定是整個(gè)行政執(zhí)法程序的中心環(huán)節(jié)，其既是對(duì)該環(huán)境行為總的結(jié)果的決定，也是對(duì)整個(gè)執(zhí)法活動(dòng)的總結(jié)，表達(dá)了行政機(jī)關(guān)的意志和行政拘束力，也反映了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平。依據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》中對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法程序的設(shè)定，分為一般程序和簡(jiǎn)易程序。其一般程序中有立案、調(diào)查取證、案件審查、告知和聽(tīng)證、處理決定五個(gè)步驟。

二、環(huán)境行政執(zhí)法存在的問(wèn)題及原因分析

（一）環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé)混亂

目前，我國(guó)生態(tài)環(huán)境法行政管理體制仍存在不完善的重大問(wèn)題，收集的資料表明是生態(tài)環(huán)境管理執(zhí)法的機(jī)關(guān)責(zé)任嚴(yán)重混亂，進(jìn)而使得我國(guó)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的主體權(quán)利與承擔(dān)責(zé)任不明確。我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法采用環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)與其他有關(guān)部門(mén)分級(jí)管理相結(jié)合的模式。橫向上，這種不完善的模式存在多頭、垂直執(zhí)法的嚴(yán)重問(wèn)題，以及多層次的執(zhí)法問(wèn)題。這幾年隨著污染防治部的成立，根據(jù)現(xiàn)行環(huán)境管理體制，現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境的問(wèn)題日益加劇。良好的生態(tài)環(huán)境體系推動(dòng)一個(gè)責(zé)任與范圍明確的制度。我國(guó)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法管理體制的問(wèn)題是幾個(gè)部門(mén)的行政責(zé)任沒(méi)有明確的區(qū)別，包括生態(tài)能力強(qiáng)的部委和對(duì)低水平生態(tài)環(huán)境擁有權(quán)力的機(jī)構(gòu)，對(duì)生態(tài)環(huán)境擁有同等權(quán)力的機(jī)構(gòu)以及能夠提供同等環(huán)境的機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。

（二）環(huán)境行政執(zhí)法主體多而雜且缺乏系統(tǒng)性

根據(jù)現(xiàn)在執(zhí)行與發(fā)布的法律，一些環(huán)境執(zhí)法的機(jī)構(gòu)，如環(huán)境保護(hù)部、國(guó)務(wù)院、各級(jí)人民政府、政府環(huán)境保護(hù)部、縣級(jí)以上地方居民、環(huán)境保護(hù)部、軍隊(duì)等，都必須在我國(guó)積極開(kāi)展活動(dòng)。由于執(zhí)法人數(shù)多、制度化程度低，可能存在部門(mén)提前換人的情況，嚴(yán)重?fù)p害執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)威性，難以實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)。

（三）生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法管理體制不健全

關(guān)于一些責(zé)任的分配與承擔(dān)，國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境保護(hù)部對(duì)全國(guó)人民負(fù)有責(zé)任。環(huán)境保護(hù)工作理當(dāng)接受統(tǒng)一的監(jiān)督管理，而縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)服務(wù)屬于法院管轄范圍。各級(jí)人民政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，維護(hù)和執(zhí)行適用對(duì)社會(huì)生活有重大影響的環(huán)境法的權(quán)利。我國(guó)地域遼闊，環(huán)境復(fù)雜，制度需考慮到生態(tài)和環(huán)境執(zhí)法的特點(diǎn)，包括多樣性和范圍性。這一環(huán)境執(zhí)法制度雖然看起來(lái)是理想的，但仍然有很多問(wèn)題。一方面，中國(guó)現(xiàn)行法律沒(méi)有明確區(qū)分強(qiáng)有力的環(huán)境管理部門(mén)和導(dǎo)致權(quán)力下放的主管環(huán)境保護(hù)部門(mén)的責(zé)任。表面上似乎執(zhí)法主體都感覺(jué)在履行自己的職責(zé)，實(shí)際上卻是我推給你，你推給我這種混亂的局面。另一方面，如果地方的管理權(quán)是這樣的話，由于中國(guó)的生態(tài)環(huán)境本來(lái)就是一個(gè)整體，因此很容易造成責(zé)任分工不明確、責(zé)任惡化的現(xiàn)象。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法這一門(mén)領(lǐng)域范圍來(lái)看，一些執(zhí)法事項(xiàng)、行政執(zhí)法主體以及法律的標(biāo)準(zhǔn)體系比較分散，依然沒(méi)能夠建立起系統(tǒng)又專(zhuān)門(mén)的立法，法律法規(guī)都著重于資源開(kāi)發(fā)和生態(tài)建設(shè)，也沒(méi)有能夠提供執(zhí)法的依據(jù)。特別是某些問(wèn)題只能由國(guó)家或地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)在生態(tài)環(huán)境層面處理。由于生態(tài)環(huán)境部可以在縣一級(jí)以更高的權(quán)力開(kāi)展工作，這導(dǎo)致不同層次之間的管理界限不明確，界限模糊不清，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法工作難以開(kāi)展。

（四）生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不完善

一切與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)，都必須受到內(nèi)外社會(huì)監(jiān)督。從內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的角度來(lái)看，在環(huán)境和執(zhí)法實(shí)踐中，許多環(huán)境侵權(quán)行為是由濫用酌處權(quán)或負(fù)責(zé)主體的行政不作為造成的。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)要求環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)在發(fā)生違法行為時(shí)采取行政行動(dòng)，但大多數(shù)行動(dòng)都是浮于表面的。通過(guò)規(guī)范地方政府對(duì)生態(tài)環(huán)境法實(shí)施的干預(yù)，造成沒(méi)有嚴(yán)格的責(zé)任制和較低的勞動(dòng)成本。因此，在發(fā)展生態(tài)環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中，社會(huì)群體對(duì)環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督至關(guān)重要。

三、完善我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法主體的經(jīng)濟(jì)政策

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果與要求

隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)越來(lái)越不可避免，這就導(dǎo)致了資源的浪費(fèi)和排放。如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展要保持穩(wěn)定增長(zhǎng)，就必須長(zhǎng)期利用環(huán)境和資源。另一方面，當(dāng)環(huán)境遭到破壞時(shí)，受損的環(huán)境不再能為生產(chǎn)和社會(huì)建筑提供健康和穩(wěn)定的供應(yīng)，也不能支持環(huán)境保護(hù)和容易保護(hù)，甚至在杜絕危害后果的基礎(chǔ)上，資源也不能夠有計(jì)劃地開(kāi)發(fā)利用。因此，注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就是要給人們更豐富的生活，如果對(duì)他們的生活產(chǎn)生嚴(yán)重影響，就不符合綠色適應(yīng)的發(fā)展路徑。

（二）對(duì)排污收費(fèi)制度進(jìn)行改革

我國(guó)國(guó)務(wù)院要求地方政府加強(qiáng)對(duì)生活的污水處理、城市的污水排放等定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以能夠達(dá)到確保環(huán)境監(jiān)測(cè)成本的標(biāo)準(zhǔn)。若發(fā)現(xiàn)不收取整治費(fèi)用的現(xiàn)象，省級(jí)財(cái)政部必須提供一定數(shù)額的經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼，會(huì)議還為我國(guó)各地排污價(jià)格制度改革指明了方向，確保本政策實(shí)施后，必須按照成本略高或與執(zhí)行排污價(jià)格政策有關(guān)的成本原則確定排污價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)調(diào)整當(dāng)?shù)氐膹U水標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)的廢水成本能不能低于污染的控制成本問(wèn)題將得到進(jìn)一步解決。此外，國(guó)家應(yīng)盡快建立環(huán)境保護(hù)預(yù)算制度，以彌補(bǔ)環(huán)境保護(hù)資金不足的問(wèn)題。

（三）加大環(huán)保技術(shù)方面的投入

制定環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策只是一種手段，其主要的目標(biāo)是提高中國(guó)公民和大型企業(yè)的環(huán)保意識(shí)，促進(jìn)中國(guó)公民和大型企業(yè)積極參與環(huán)境保護(hù)，使企業(yè)能夠加大對(duì)環(huán)保技術(shù)的投資。減少環(huán)境污染的方式應(yīng)當(dāng)是提高生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)技術(shù)，因此，政府應(yīng)加大對(duì)環(huán)保技術(shù)的研究和投資力度，幫助企業(yè)提高生產(chǎn)技術(shù)水平。

（四）加強(qiáng)與國(guó)際組織之間的交流合作

現(xiàn)階段我國(guó)的生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系已然取得了重大而明顯的進(jìn)步，但與西方的一些發(fā)達(dá)國(guó)家相比還是會(huì)有一定差距，一些西方國(guó)家的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策理論體系已經(jīng)日益完善。所以根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，不僅需要積累一定的理論經(jīng)驗(yàn)，而且還要制定環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。在這之前，我國(guó)更應(yīng)加強(qiáng)與國(guó)際組織的交流及緊密合作，吸收一些西方國(guó)家最新的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策手段，進(jìn)而完善我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。

結(jié)語(yǔ)

“生態(tài)發(fā)展促進(jìn)文明發(fā)展，生態(tài)衰弱導(dǎo)致文明衰弱?！笨偟恼f(shuō)來(lái)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境是我們的集體責(zé)任和義務(wù)?；仡欉^(guò)去十年，生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法經(jīng)濟(jì)對(duì)中國(guó)的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行了研究，它已經(jīng)得到了很大的發(fā)展，為現(xiàn)有的研究提供了有用的參考，同時(shí)它也有助于進(jìn)一步生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的學(xué)習(xí)，也為執(zhí)法經(jīng)濟(jì)指出了方向。注重環(huán)境治理問(wèn)題將使可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略得以實(shí)現(xiàn)。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策方案在現(xiàn)階段解決環(huán)境問(wèn)題中起著重要作用，因此我國(guó)應(yīng)依靠發(fā)達(dá)國(guó)家的理論經(jīng)驗(yàn)。生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法工作將是長(zhǎng)期的，不僅需要理論研究，更重要的是需要付諸實(shí)踐。當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境管理的執(zhí)法正逐步向全面執(zhí)法演進(jìn)，各大執(zhí)法機(jī)構(gòu)、環(huán)境管理逐步統(tǒng)一，執(zhí)法監(jiān)管部門(mén)日益分裂，執(zhí)法權(quán)力、環(huán)境管理趨向于模塊化和程序化。在這種情況下，我國(guó)環(huán)境行政法的實(shí)施，提高了我國(guó)環(huán)境治理的有效性，并逐步完善了機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)，促進(jìn)了環(huán)境法治建設(shè)。展望未來(lái)，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策作為生態(tài)文明制度建設(shè)非常重要的一環(huán)，未來(lái)的研究還需要進(jìn)一步深化拓展。