泉州市中心城區(qū)土地儲(chǔ)備模式創(chuàng)新分析及對(duì)策建議

王文經(jīng)

（泉州市土地儲(chǔ)備中心，福建泉州 362000）

土地儲(chǔ)備主要是為了土地管控與合理利用，以提高土地資源的利用率。土地儲(chǔ)備由國土資源管理部門負(fù)責(zé)，通過對(duì)土地資源的獲取、開發(fā)、儲(chǔ)存等為經(jīng)濟(jì)發(fā)展儲(chǔ)備土地資源。其主要分為3 個(gè)階段，即土地收購、土地儲(chǔ)備、土地供應(yīng)[1]。在土地儲(chǔ)備實(shí)施期間，政府在其中扮演多種角色，如土地所有者、管理者、經(jīng)營者、組織者等，因而需正確處理政府在不同場合的身份與職責(zé)匹配問題[2]。新形勢下，還需進(jìn)一步創(chuàng)新研究適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的土地儲(chǔ)備模式，以滿足現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展需要，提高土地儲(chǔ)備的價(jià)值效用[3]。

1 國內(nèi)土地儲(chǔ)備模式分析

根據(jù)資金來源渠道分類，國內(nèi)土地儲(chǔ)備工作可分為兩種模式：由相關(guān)機(jī)構(gòu)直接開展土地儲(chǔ)備工作；借助機(jī)構(gòu)平臺(tái)運(yùn)作土地儲(chǔ)備工作。兩種土地儲(chǔ)備模式具有以下3 個(gè)共同點(diǎn)：土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在土地儲(chǔ)備工作中起統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用；均強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)土地儲(chǔ)備計(jì)劃指導(dǎo)并嚴(yán)格落實(shí)；均嚴(yán)格遵守土地儲(chǔ)備出讓“一個(gè)龍頭進(jìn)、一個(gè)龍頭出”的機(jī)制。

1.1 由機(jī)構(gòu)直接開展的模式

當(dāng)前國內(nèi)實(shí)行由機(jī)構(gòu)直接開展實(shí)施土地儲(chǔ)備模式的城市主要有福州市、廈門市、漳州市和蘇州市等。該模式中，項(xiàng)目的規(guī)劃策劃、資金籌集、手續(xù)辦理等工作均由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)直接參與進(jìn)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)土地征收工作，國有企業(yè)負(fù)責(zé)土地的一級(jí)開發(fā)，市財(cái)政部門負(fù)責(zé)資金籌措，土地出讓收益由市級(jí)財(cái)政支配，給予屬地政府分成（約20%）和國有企業(yè)固定回報(bào)（約8%）。

1.2 借助機(jī)構(gòu)平臺(tái)運(yùn)作的模式

以土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為平臺(tái)運(yùn)作土地儲(chǔ)備的國內(nèi)城市主要有杭州市、寧波市等。該模式的主要特征可總結(jié)為“一個(gè)平臺(tái)、兩級(jí)做地”：“一個(gè)平臺(tái)”是指主城區(qū)內(nèi)只有土地儲(chǔ)備中心一個(gè)機(jī)構(gòu)運(yùn)作；“兩級(jí)做地”是指各區(qū)政府及市級(jí)國有企業(yè)負(fù)責(zé)“做地”工作（土地一級(jí)市場開發(fā)，由政府或國有企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一的“征、遷、安”，并進(jìn)行市政配套設(shè)施建設(shè)）。各“做地”主體將土地整理成“凈地”交由土地儲(chǔ)備中心收儲(chǔ)入庫后統(tǒng)一出讓；“做地”資金由各“做地”主體自籌或通過土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券解決；土地出讓后由市財(cái)政通過市土地儲(chǔ)備中心返還收益，形成了“一個(gè)龍頭進(jìn)、一個(gè)龍頭出”為特征的政府主導(dǎo)型土地收儲(chǔ)和出讓模式。

2 泉州市中心城區(qū)土地儲(chǔ)備模式及其存在的問題

2.1 土地儲(chǔ)備模式

泉州市土地儲(chǔ)備中心成立于2003 年1 月，由泉州市自然資源和規(guī)劃局直接指導(dǎo)，對(duì)土地資源進(jìn)行依法收購、儲(chǔ)備及供應(yīng)，代表泉州市政府逐一落實(shí)這部分工作[4]。泉州市土地儲(chǔ)備中心主要職責(zé)是對(duì)中心城區(qū)儲(chǔ)備的土地資源進(jìn)行盤活、開發(fā)，其運(yùn)營模式主要有以下4種。

2.1.1 區(qū)級(jí)土地儲(chǔ)備模式

該模式是由鯉城區(qū)、豐澤區(qū)等區(qū)政府自主實(shí)施土地前期開發(fā)，其中可出讓的經(jīng)營性用地凈地后交由市土地儲(chǔ)備中心收儲(chǔ)，再由市自然資源和規(guī)劃局公開出讓，出讓后由市財(cái)政返還土地出讓金。2017—2021年，泉州市共開展項(xiàng)目19 個(gè)，面積81.945 hm2。其中，鯉城區(qū)和豐澤區(qū)分別儲(chǔ)備土地項(xiàng)目15 個(gè)和4 個(gè)，面積分別為65.892 hm2和16.053 hm2。

2.1.2 片區(qū)指揮部模式

片區(qū)指揮部模式是通過在較大片區(qū)項(xiàng)目成立片區(qū)指揮部，由各片區(qū)指揮部自主實(shí)施土地前期開發(fā)，運(yùn)作模式與區(qū)級(jí)土地儲(chǔ)備模式基本一致。目前，泉州市共設(shè)立了東海、城東及北峰三大片區(qū)指揮部。2017—2021 年，片區(qū)指揮部土地儲(chǔ)備模式項(xiàng)目共開展10 個(gè)，面積48.285 hm2。其中東海片區(qū)規(guī)模最大，土地儲(chǔ)備項(xiàng)目3 個(gè)，總規(guī)模17.155 hm2；其次為北峰片區(qū)，儲(chǔ)備土地項(xiàng)目3 個(gè)，面積15.658 hm2；城東片區(qū)規(guī)模最小，土地儲(chǔ)備項(xiàng)目4個(gè)，總規(guī)模15.472 hm2。

2.1.3 土地儲(chǔ)備中心自行收儲(chǔ)模式

根據(jù)市用地聯(lián)席會(huì)確定的項(xiàng)目，由市土地儲(chǔ)備中心直接開展土地收儲(chǔ)工作，市財(cái)政撥付資金，由市自然資源和規(guī)劃局進(jìn)行土地供應(yīng)（劃撥或出讓）。目前，市土地儲(chǔ)備中心主要工作內(nèi)容包含中心城區(qū)規(guī)模較小地塊的收儲(chǔ)、市區(qū)閑置土地的盤活再利用及老舊小區(qū)改造等。由于目前泉州市區(qū)可收儲(chǔ)的土地較少，老舊小區(qū)改造難度較大，因此土地儲(chǔ)備中心自行收儲(chǔ)的量較小。2017—2021 年，泉州市土地儲(chǔ)備中心儲(chǔ)備土地項(xiàng)目僅1 個(gè)，面積為0.176 hm2。除自行收儲(chǔ)外，市土地儲(chǔ)備中心主要參與中心城區(qū)以外的縣（市、區(qū)）土地儲(chǔ)備和出讓工作。

2.1.4 市縣土地聯(lián)合收儲(chǔ)

該收儲(chǔ)模式的實(shí)施能夠更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市建設(shè)力度，使現(xiàn)階段泉州市中心公共服務(wù)功能得以強(qiáng)化落實(shí)，更好地引領(lǐng)各團(tuán)隊(duì)協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展，使城市新區(qū)建設(shè)品質(zhì)進(jìn)一步提升。結(jié)合泉州市政府《關(guān)于印發(fā)泉州市土地聯(lián)合收儲(chǔ)工作實(shí)施方案的通知》，依據(jù)相關(guān)要求，在環(huán)泉州灣980 km2范圍內(nèi)，由市級(jí)財(cái)政出資、縣（市、區(qū)）出地實(shí)施聯(lián)合收儲(chǔ)，地塊出讓后市縣兩級(jí)進(jìn)行收益分成[2]。當(dāng)前已初步完成該模式建設(shè)的前期工作，內(nèi)容包括土地的現(xiàn)場踏勘、收儲(chǔ)成本初步估算、規(guī)劃方案校核及土地出讓總價(jià)估算等。首期聯(lián)合收儲(chǔ)總面積約195.613 hm2，共計(jì)11 宗地塊，包括環(huán)泉州灣規(guī)劃范圍內(nèi)的中心城區(qū)、臺(tái)商投資區(qū)、晉江市、石獅市、南安市、惠安縣等。

2.2 存在的問題

2.2.1 工作主體不明晰，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

泉州市土地儲(chǔ)備中心是泉州市自然資源和規(guī)劃局下屬的事業(yè)單位，其與市人民政府間屬于委托代理關(guān)系，具體工作主要由市自然資源和規(guī)劃局承擔(dān)。土地儲(chǔ)備工作涉及領(lǐng)域及范疇相對(duì)較大，需多方職能部門協(xié)同展開，但目前泉州市在這部分工作開展中還未明晰工作主體，且職責(zé)部署及分工存在管理漏洞，導(dǎo)致工作職責(zé)難以明確，各部門相互推諉現(xiàn)象頻發(fā)。盡管市土地儲(chǔ)備中心依據(jù)相關(guān)要求已制訂并下發(fā)相應(yīng)的年度收儲(chǔ)計(jì)劃，但各區(qū)政府（項(xiàng)目業(yè)主）依然根據(jù)各自項(xiàng)目的工作計(jì)劃推進(jìn)土地收儲(chǔ)及出讓工作，難以實(shí)現(xiàn)相關(guān)責(zé)任部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，導(dǎo)致土地收儲(chǔ)無法按計(jì)劃實(shí)施。

2.2.2 資金籌措機(jī)制不完善，資金壓力大

土地收儲(chǔ)資金需求量大，目前泉州中心城區(qū)土地儲(chǔ)備資金主要來源為區(qū)政府、片區(qū)建設(shè)業(yè)主自行籌措及市財(cái)政撥款、土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券等，并未在全市建立相應(yīng)的運(yùn)作資金池。從現(xiàn)階段泉州市土地儲(chǔ)備的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析，資金獲取渠道主要為銀行貸款，但該市尚未建立相對(duì)完善的資金籌措機(jī)制，且風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制也存在不足，急需完善。同時(shí)，貸款支持也僅能夠提供給較小的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目，且應(yīng)用范疇上具有一定的局限性，僅能夠應(yīng)用于土地的“征、遷、安”等方面，而其他部分的資金需求則不能有效滿足。另外，目前泉州市土地儲(chǔ)備工作還存在各自為政的現(xiàn)象，不僅缺乏統(tǒng)籌安排，且在土地資源的整合上存在較大阻力，土地儲(chǔ)備中心難以有效開展相關(guān)工作。在現(xiàn)實(shí)條件的影響下，泉州市土地儲(chǔ)備融資規(guī)模長期處于較小模式，難以有效發(fā)揮融資平臺(tái)的作用，總體資金壓力較大。

2.2.3 缺乏科學(xué)統(tǒng)籌，前期工作推進(jìn)慢

土地收儲(chǔ)涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、征收補(bǔ)償、“七通一平”等前期工作，工作程序繁雜。泉州市中心城區(qū)土地儲(chǔ)備工作由多個(gè)單位共同落實(shí)，盡管有年度儲(chǔ)備計(jì)劃作為指導(dǎo)，但各地區(qū)相關(guān)單位仍以各自項(xiàng)目要求為工作依據(jù)，導(dǎo)致前期工作難以順利展開，不僅缺乏科學(xué)統(tǒng)籌，且規(guī)范性、標(biāo)準(zhǔn)性不足，在一定程度上影響土地收儲(chǔ)前期工作進(jìn)度。

2.2.4 主動(dòng)性不強(qiáng)，聯(lián)合收儲(chǔ)工作難度大

近年來，泉州市提出“強(qiáng)產(chǎn)業(yè)、興城市”的城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，將環(huán)泉州灣納入未來泉州市城區(qū)發(fā)展范圍，泉州市主城區(qū)迅速擴(kuò)大，東海、城東及江南片區(qū)城市等幾個(gè)次中心基本成型。但規(guī)劃的環(huán)灣新城土地隸屬于不同行政區(qū)劃，市、縣、區(qū)之間利益博弈嚴(yán)重制約了環(huán)灣新城戰(zhàn)略實(shí)施。為解決這一問題，泉州市人民政府出臺(tái)了《泉州市土地聯(lián)合收儲(chǔ)工作實(shí)施方案》，要求環(huán)灣新城統(tǒng)一納入全市土地儲(chǔ)備范圍，進(jìn)行聯(lián)合開發(fā)，利益共享。但各縣（市、區(qū)）主動(dòng)性不強(qiáng)，出現(xiàn)用地選址困難、收儲(chǔ)時(shí)間長、成本核算難、資金籌措難等問題，導(dǎo)致聯(lián)合收儲(chǔ)工作難度較大。

3 對(duì)策建議

針對(duì)泉州市中心城區(qū)土地儲(chǔ)備存在的問題，借鑒國內(nèi)其他城市在土地儲(chǔ)備工作上的經(jīng)驗(yàn)做法，提出以下對(duì)策建議。

3.1 建立土地儲(chǔ)備統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

3.1.1 統(tǒng)一平臺(tái)運(yùn)作

泉州市中心城區(qū)土地儲(chǔ)備工作應(yīng)以市土地儲(chǔ)備中心為平臺(tái)，統(tǒng)一編制各區(qū)和各片區(qū)土地收儲(chǔ)總體計(jì)劃、年度計(jì)劃、出讓計(jì)劃。同時(shí)，從項(xiàng)目或片區(qū)規(guī)劃、策劃入手，開展全過程土地運(yùn)營工作，各區(qū)及有關(guān)片區(qū)應(yīng)在泉州市土地儲(chǔ)備中心的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下開展土地儲(chǔ)備工作，并在同一個(gè)平臺(tái)上運(yùn)作。

3.1.2 統(tǒng)一實(shí)施單位

依法依規(guī)確定市、區(qū)屬國有企業(yè)作為儲(chǔ)備用地前期開發(fā)實(shí)施單位，按規(guī)定程序開展前期工作，將土地整理成凈地后交由市土地儲(chǔ)備中心統(tǒng)一收儲(chǔ)入庫。

3.1.3 統(tǒng)一時(shí)間節(jié)點(diǎn)

統(tǒng)一制訂經(jīng)營性用地出讓計(jì)劃、土地儲(chǔ)備計(jì)劃和三年滾動(dòng)計(jì)劃，每年12月前完成收儲(chǔ)入庫的土地，方可列入當(dāng)年度用地出讓計(jì)劃和當(dāng)年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，列入三年滾動(dòng)計(jì)劃的必須是所在年度6 月前能開工的項(xiàng)目。收儲(chǔ)端要把牢土地儲(chǔ)備庫源頭，只有納入年度用地出讓計(jì)劃的土地才可出讓，以此調(diào)動(dòng)“做地”主體對(duì)土地收儲(chǔ)工作的積極性，并對(duì)按計(jì)劃時(shí)間節(jié)點(diǎn)完成收儲(chǔ)入庫的“做地”主體進(jìn)行適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。

3.1.4 統(tǒng)一入庫標(biāo)準(zhǔn)

由市土地儲(chǔ)備中心制定統(tǒng)一的儲(chǔ)備用地入庫標(biāo)準(zhǔn)，各區(qū)及有關(guān)片區(qū)要按入庫標(biāo)準(zhǔn)要求開展土地儲(chǔ)備各項(xiàng)工作，完成周圍配套設(shè)施建設(shè)，切實(shí)做到凈地入庫出讓，力爭優(yōu)地出讓。

3.2 統(tǒng)籌運(yùn)作土地儲(chǔ)備資金

3.2.1 建立土地收購儲(chǔ)備專項(xiàng)資金

市財(cái)政應(yīng)建立國有土地出讓收益基金專項(xiàng)用于土地收購儲(chǔ)備，土地儲(chǔ)備資金根據(jù)年度預(yù)算及項(xiàng)目實(shí)施情況統(tǒng)一進(jìn)行調(diào)配使用。項(xiàng)目實(shí)施單位根據(jù)年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃、年度資金預(yù)算及土地儲(chǔ)備工作進(jìn)展情況，申請(qǐng)使用土地儲(chǔ)備資金，按程序?qū)徍撕笥墒胸?cái)政將資金撥付到市土地儲(chǔ)備中心，由市土地儲(chǔ)備中心撥付至項(xiàng)目實(shí)施單位。土地征遷補(bǔ)償費(fèi)、土地平整費(fèi)等土地儲(chǔ)備前期費(fèi)用要納入土地出讓價(jià)款，并及時(shí)補(bǔ)充到土地出讓收益基金中，實(shí)現(xiàn)土地出讓收益基金滾動(dòng)使用，逐步做大土地儲(chǔ)備資金池[5]。

3.2.2 規(guī)范土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理

為完善債券管理，規(guī)范融資行為，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券成功發(fā)行后，市土地儲(chǔ)備中心應(yīng)與使用資金的實(shí)施單位簽訂專項(xiàng)債券資金支付協(xié)議，并及時(shí)將債券資金撥付給相關(guān)單位。市級(jí)、區(qū)級(jí)土地前期開發(fā)單位要制訂并嚴(yán)格執(zhí)行地塊的實(shí)施計(jì)劃，確保收儲(chǔ)、出讓進(jìn)度與債券償還進(jìn)度相協(xié)調(diào)。

3.3 完善土地儲(chǔ)備激勵(lì)政策

3.3.1 建立土地增值收益分配機(jī)制

針對(duì)市區(qū)存在的低效土地資源及可收集的土地資源，可通過摸底調(diào)查方式充分了解現(xiàn)有土地資源情況，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上設(shè)立與之對(duì)應(yīng)的激勵(lì)政策，加大土地儲(chǔ)備實(shí)施力度[3]。同時(shí)，還可進(jìn)一步制訂市、區(qū)及土地儲(chǔ)備相關(guān)參與單位的收益分配方案，逐步建立公平、高效的土地增值收益分配機(jī)制。

3.3.2 完善聯(lián)合收儲(chǔ)制度

針對(duì)土地聯(lián)合收儲(chǔ)各縣（市、區(qū)）主動(dòng)性不強(qiáng)的問題，泉州市應(yīng)進(jìn)一步完善《泉州市土地聯(lián)合收儲(chǔ)工作實(shí)施方案》，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一招商、統(tǒng)一管理、責(zé)任分擔(dān)、利益分享”的原則，探索對(duì)土地增值收益進(jìn)行合理比例分成的方式，充分調(diào)動(dòng)各縣（市、區(qū)）及收儲(chǔ)對(duì)象的積極性，規(guī)范有序推進(jìn)環(huán)泉州灣范圍內(nèi)閑置、低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)。