青海省海西州農(nóng)牧區(qū)深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革助力鄉(xiāng)村振興實(shí)踐分析

李成桃

摘要：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)牧民財(cái)產(chǎn)性收入的重要舉措，也是鞏固脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)成果和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效途徑。本文總結(jié)了青海省海西州改革中取得的成效，結(jié)合存在的問(wèn)題對(duì)下一步深化農(nóng)牧區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革提出了對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)權(quán)改革助力鄉(xiāng)村振興

青海省海西州在2019年3月份被中央農(nóng)辦和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部確定為全國(guó)第四批整州推進(jìn)試點(diǎn)地區(qū)后，全州上下緊緊圍繞中央和省級(jí)部署要求，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，周密安排部署，精心組織實(shí)施，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)牧區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，取得了較好的成效。

一、取得的成效

（一）摸清了村集體家底，夯實(shí)了改革基礎(chǔ)

根據(jù)原農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部、國(guó)土資源部等九部委《關(guān)于全面開(kāi)展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2017〕11號(hào)）和《青海省農(nóng)牧區(qū)集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作方案》要求，組織成立了州、縣、鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及工作機(jī)構(gòu)，制定集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作方案。以村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、現(xiàn)金和債權(quán)債務(wù)以及未承包到戶(hù)的資源型資產(chǎn)等為重點(diǎn)，按照清查核實(shí)、公示確認(rèn)、建立臺(tái)賬、審核備案、匯總上報(bào)、納入平臺(tái)六項(xiàng)程序，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)牧區(qū)集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，全面摸清了村集體家底，為盤(pán)活閑置的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、管理好公益性資產(chǎn)、保護(hù)好林地和四荒地等資源性資產(chǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)牧區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）建全了村級(jí)財(cái)務(wù)賬目，規(guī)范了三資管理

在村集體清產(chǎn)核資過(guò)程中，各地探索實(shí)行村級(jí)財(cái)務(wù)委托代理記賬模式，采取公開(kāi)招標(biāo)的方式，聘請(qǐng)第三方會(huì)計(jì)公司代理記賬，嚴(yán)格按照《村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)制度》要求，建立健全了村級(jí)財(cái)務(wù)賬目。將集體資產(chǎn)按照經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性和資源性進(jìn)行分類(lèi)登記，實(shí)行臺(tái)賬管理。全州295個(gè)行政村清產(chǎn)核資數(shù)據(jù)全部錄入全國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資系統(tǒng)平臺(tái)，并逐級(jí)完成審核、校驗(yàn)和匯總上報(bào)，推動(dòng)了村集體三資管理的信息化、制度化和規(guī)范化。同時(shí)，建立健全了村集體資金資產(chǎn)資源登記、保管、使用和處置等各項(xiàng)制度，確保了賬證相符、賬實(shí)相符和賬物相符，加強(qiáng)和規(guī)范了村集體三資管理。

（三）做到了資產(chǎn)成員雙清，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)和諧

通過(guò)清產(chǎn)核資，將近年來(lái)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興建設(shè)項(xiàng)目中各級(jí)財(cái)政投資形成的，以及一些已經(jīng)建成但未納入賬內(nèi)核算的固定資產(chǎn)，全部移交納入村集體賬內(nèi)管理，明確了資產(chǎn)的集體所有權(quán)。同時(shí)，嚴(yán)格遵循《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》中“按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，統(tǒng)籌考慮戶(hù)籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益”要求，實(shí)行一村一策，逐村制定《成員身份界定辦法》，按照入戶(hù)調(diào)查、會(huì)議商討、核實(shí)結(jié)果、逐戶(hù)簽字、三榜公示和備案存檔六個(gè)步驟，界定了集體經(jīng)濟(jì)組織成員。通過(guò)集體資產(chǎn)和組織成員“雙清”，保障了農(nóng)牧民群眾的權(quán)益，將村集體資產(chǎn)權(quán)屬明確為全體組織成員共同所有，保證了群眾對(duì)集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增進(jìn)了干群之間的信任與和諧。

（四）基本實(shí)現(xiàn)管理功能分離，完善了村級(jí)治理機(jī)制

全州農(nóng)牧區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，堅(jiān)持基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，各地在清產(chǎn)核資和成員身份界定的基礎(chǔ)上，將村集體資產(chǎn)以股份或者份額的形式進(jìn)行折股量化，對(duì)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村，用經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量化；對(duì)沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村，量化非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)；對(duì)沒(méi)有承包到戶(hù)的資源性資產(chǎn)單獨(dú)折股量化，全州295個(gè)行政村全部完成股權(quán)設(shè)置和折股量化工作，均成立了村股份經(jīng)濟(jì)合作社。通過(guò)召開(kāi)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)選舉產(chǎn)生村股份經(jīng)濟(jì)合作社理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)及理事長(zhǎng)、監(jiān)事長(zhǎng)等經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)和法人，結(jié)合實(shí)際制定《章程》，健全了各項(xiàng)管理制度。全面完成村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼工作，明確村集體經(jīng)濟(jì)組織在管理集體資產(chǎn)、開(kāi)發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員等方面的職能作用。目前，已初步形成在村黨組織的帶領(lǐng)下，村民委員會(huì)負(fù)責(zé)村級(jí)事務(wù)管理，村股份經(jīng)濟(jì)合作社發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)的村級(jí)治理機(jī)制。

（五）發(fā)展了村集體經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)了改革成果共享

州委州政府先后出臺(tái)了《全州集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”清零工程工作方案》《海西州聯(lián)企興村“1+1”行動(dòng)方案》《海西州關(guān)于推動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的15條措施》《海西州“百村示范、整體提升”推動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施方案》等政策措施，為發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)提供制度保障。各地在改革過(guò)程中，立足資源稟賦和區(qū)域優(yōu)勢(shì)，積極探索出產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型、旅游帶動(dòng)型、出租租賃型、投資入股型等村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，通過(guò)訂單發(fā)展種植養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)資金入股企業(yè)分紅、依托旅游業(yè)發(fā)展加工業(yè)、在中心城鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)賓館、商鋪發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)等方式發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，積極盤(pán)活村集體各類(lèi)資產(chǎn)資源，切實(shí)保障資產(chǎn)保值增值。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年至2021年底全州村集體經(jīng)濟(jì)年均實(shí)現(xiàn)收益4584.2萬(wàn)元，截至2021年底全州已有五個(gè)縣市的23個(gè)行政村累計(jì)實(shí)現(xiàn)股金分紅266.42萬(wàn)元。集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，帶動(dòng)了農(nóng)牧民財(cái)產(chǎn)性收入增加，激發(fā)了鄉(xiāng)村振興的活力。

二、存在的問(wèn)題

（一）村集體“三資”監(jiān)管難度大

近年來(lái)，農(nóng)牧區(qū)改革工作任務(wù)主要由各級(jí)農(nóng)經(jīng)部門(mén)承擔(dān)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)在早期機(jī)構(gòu)改革中將農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)撤并至農(nóng)牧業(yè)綜合服務(wù)中心，加之“村財(cái)鄉(xiāng)管”僅停留在村級(jí)公共運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)層面，使村集體“三資”長(zhǎng)期處于管理主體缺位狀態(tài)。雖然各地在產(chǎn)權(quán)制度改革中，以聘請(qǐng)第三方會(huì)計(jì)公司代理記賬的方式，建立健全了村級(jí)財(cái)務(wù)賬目，但縣鄉(xiāng)兩級(jí)因無(wú)專(zhuān)業(yè)人員，對(duì)第三方工作無(wú)力監(jiān)督到位，致使工作質(zhì)量不能保證。同時(shí)，本輪事業(yè)單位改革后，只有少數(shù)地區(qū)保留了農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)，其他地區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的工作隊(duì)伍均為兼職人員，且人員不穩(wěn)定。

（二）股份經(jīng)濟(jì)合作社管理運(yùn)營(yíng)問(wèn)題多

盡管通過(guò)改革新成立了村股份經(jīng)濟(jì)合作社，并建立了成員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)法人治理結(jié)構(gòu)，但村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)管理者基本上由原村兩委成員組成，其管理理念大多停留在村級(jí)治理方面，大多數(shù)管理者對(duì)村股份經(jīng)濟(jì)合作社的職能不明、思路不清，現(xiàn)實(shí)中還存在政經(jīng)不分的局面。同時(shí)，股份經(jīng)濟(jì)合作社如何規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)，會(huì)計(jì)記賬、核算和財(cái)務(wù)監(jiān)管等方面也是制約村集體經(jīng)濟(jì)組織正常運(yùn)行的瓶頸問(wèn)題，產(chǎn)權(quán)制度改革后村委會(huì)財(cái)務(wù)賬目和村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)賬目如何分設(shè)、以及分設(shè)后由誰(shuí)來(lái)管理的問(wèn)題，目前尚未從頂層出臺(tái)統(tǒng)一的政策規(guī)定，致使基層在實(shí)際操作中缺乏相關(guān)依據(jù)。

（三）農(nóng)村牧區(qū)集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱

州域內(nèi)只有少數(shù)村能夠依托城郊、旅游景點(diǎn)等區(qū)位優(yōu)勢(shì)多方位發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，大多數(shù)村集體原始積累底子薄，收入來(lái)源渠道單一，僅僅依靠出租集體土地、草場(chǎng)等渠道增加村集體收入。大部分村股份

經(jīng)濟(jì)合作社經(jīng)營(yíng)性收入相對(duì)偏少，不具備分紅條件，使改革的成效在短期內(nèi)難以顯現(xiàn)。雖然通過(guò)村集體經(jīng)濟(jì)破零等政策項(xiàng)目扶持，村集體經(jīng)濟(jì)有所發(fā)展，但大部分仍處于起步階段，村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)依然薄弱，普遍存在發(fā)展層次低、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力差的問(wèn)題，難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、規(guī)范化經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，村內(nèi)可以盤(pán)活的各類(lèi)資產(chǎn)少，信用抵押物缺乏等因素，導(dǎo)致村集體項(xiàng)目融資困難，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)后勁不足。

（四）改革后續(xù)政策配套不足

雖然《中華人民共和國(guó)民法典》中將村集體經(jīng)濟(jì)組織明確為特別法人，但對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人如何運(yùn)營(yíng)與管理、在村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中承擔(dān)什么角色、其組織成員的權(quán)利和義務(wù)等方面沒(méi)有明確的規(guī)定。村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位目前僅停留在政策層面，尚未成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，目前的賦碼登記系統(tǒng)無(wú)法與稅務(wù)部門(mén)聯(lián)網(wǎng)辦理稅務(wù)登記，村股份經(jīng)濟(jì)合作社在開(kāi)展正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)無(wú)法取得稅務(wù)發(fā)票。同時(shí)，改革完成后針對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織的稅收優(yōu)惠政策依然是空白，發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)的稅費(fèi)、金融、用地等相關(guān)配套政策不到位、不明了，影響和制約了村股份經(jīng)濟(jì)合作社正常規(guī)范運(yùn)行。

三、對(duì)策及建議

（一）進(jìn)一步加大政策宣傳力度

把深化農(nóng)牧區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革、發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，作為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要抓手，通過(guò)廣播電視、新媒體等多種形式，深入宣傳解讀改革精神和中央一號(hào)文件等政策要求，使廣大干部群眾進(jìn)一步提高思想認(rèn)識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)他們?nèi)谌敫母铩⑴c改革的積極性，把農(nóng)牧區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革持續(xù)引向深入。

（二）加快村集體經(jīng)濟(jì)組織立法進(jìn)程

建議盡快出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，賦予村集體經(jīng)濟(jì)組織真正的法人主體地位，明確規(guī)定其組織形式、職能定位以及管理辦法等，使村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)有法可依。同時(shí)，結(jié)合當(dāng)前村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，盡快修訂《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)制度》，使村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織日常的財(cái)務(wù)核算及賬務(wù)處理有明確的制度依據(jù)。建議國(guó)家有關(guān)部委間做好溝通銜接，使村集體經(jīng)濟(jì)組織的登記賦碼信息在市場(chǎng)監(jiān)管、稅務(wù)等相關(guān)部門(mén)能夠互聯(lián)互通，確保其市場(chǎng)主體地位得到認(rèn)可。針對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展出臺(tái)相應(yīng)的稅收優(yōu)惠以及扶持政策，從頂層設(shè)計(jì)上解決村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營(yíng)面臨的實(shí)際困難，確保村集體經(jīng)濟(jì)組織得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)、能夠發(fā)展壯大。

（三）加強(qiáng)改革隊(duì)伍體系建設(shè)

為了確保中央深化農(nóng)村改革各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處，做到事有人干、責(zé)有人擔(dān)，建議根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》、歷年中央1號(hào)文件和《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強(qiáng)基層農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理體系建設(shè)的意見(jiàn)》等文件精神，加強(qiáng)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)體系隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步明確新形勢(shì)下農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、職能定位、人員編制等，調(diào)整配齊工作人員隊(duì)伍，加強(qiáng)村集體“三資”監(jiān)管等工作，全力維護(hù)改革成果。

（四）大力發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)

以全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機(jī)，以推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、打造綠色有機(jī)農(nóng)畜產(chǎn)品輸出地為核心，以提高農(nóng)牧業(yè)增效和農(nóng)牧民增收為目標(biāo)，因地制宜大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)一二三產(chǎn)融合發(fā)展，提高集體經(jīng)濟(jì)組織收益水平。同時(shí)，建議出臺(tái)扶持村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策和金融支持政策措施，切實(shí)消除村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展瓶頸，拓寬集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展渠道，積極為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大創(chuàng)造更多有利條件，切實(shí)保障集體經(jīng)濟(jì)組織各類(lèi)資產(chǎn)保值增值和集體經(jīng)濟(jì)組織成員財(cái)產(chǎn)性收入的增加。

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（作者單位：青海省海西州農(nóng)牧業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)中心）責(zé)任編輯：李麗君