鄉(xiāng)村社會治理中基層黨組織有機(jī)嵌入與全面賦能*

中共四川省委省直機(jī)關(guān)黨校 邊作為

一、引言

治理有效是中國鄉(xiāng)村振興，全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要保障之一。與鄉(xiāng)村社會管理不同，社會治理更加突出多元主體參與及互動反饋。基層黨組織參與社會治理與村民自治相互補(bǔ)充與協(xié)調(diào)，在與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平適應(yīng)過程中不斷演化。歷史地看，基層社會治理是一個建構(gòu)權(quán)威結(jié)構(gòu)和提升社會動員與控制能力的政治現(xiàn)代化過程[1]。中國鄉(xiāng)村社會治理從土地改革開始，到中國特色社會主義新時(shí)代，形成了基層黨組織“有機(jī)嵌入”和向鄉(xiāng)村“全面賦能”創(chuàng)新發(fā)展過程，反映出基層黨組織不斷在鄉(xiāng)村社會治理實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和調(diào)整創(chuàng)新。

二、理論回顧與總結(jié)

政府與村民是鄉(xiāng)村社會治理“嵌入”與“賦能”關(guān)系的主體。劉濤、王震（2007）認(rèn)為現(xiàn)代國家是不可能放棄，也不應(yīng)該放棄對鄉(xiāng)村社會的管制，這是因?yàn)?，如果沒有國家強(qiáng)制性的影響，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)不可能走向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，而且更為重要的是，沒有鄉(xiāng)村的發(fā)展，國家的穩(wěn)定和發(fā)展都缺乏基礎(chǔ)[2]。趙泉民（2015）認(rèn)為“治理”一定不是“統(tǒng)治”和“控制”[3]，鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村主體持續(xù)聯(lián)合互動式的鄉(xiāng)村管理過程，旨在促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)及村民福利水平。陳秀紅（2021）認(rèn)為基層黨組織通過政治建構(gòu)“嵌入”社會建構(gòu)以實(shí)現(xiàn)社會凝聚和社會團(tuán)結(jié)[4]。毛高杰（2021）提出面對鄉(xiāng)村社會變遷，黨組織嵌入會使鄉(xiāng)村治理既有充分的擴(kuò)展性，又保持鄉(xiāng)村發(fā)展的穩(wěn)定性和連續(xù)性[5]。王小媛（2021）通過對浙江省黨建引領(lǐng)社基層治理分析得出黨建引領(lǐng)基層社會治理經(jīng)歷了一個從結(jié)構(gòu)性嵌入、功能性耦合到方向性引領(lǐng)的過程[6]。林雪霏（2021）對村莊公共品“賦能式供給”研究表明，通過引導(dǎo)村民參與決策與互惠合作，可以塑造一套村莊公共品供給的新規(guī)則，解決公共品投入低效問題[7]?？梢娬c村民為主的鄉(xiāng)村主體在鄉(xiāng)村社會治理中均不能缺位，其中基層黨組織在鄉(xiāng)村社會治理的“嵌入”與“賦能”中發(fā)展關(guān)鍵作用。新時(shí)代政府在鄉(xiāng)村社會治理中更需要以引領(lǐng)者與服務(wù)者形式出現(xiàn)，以提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)發(fā)展平臺，引導(dǎo)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，保障鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)第二個一百年共同富裕和現(xiàn)代化奮斗目標(biāo)。

三、改革開放以來政府權(quán)力在鄉(xiāng)村社會治理中演化過程

中華人民共和國成立以前，是以攫取鄉(xiāng)村資源為目的的鄉(xiāng)村社會管理體制，鄉(xiāng)村無法得到國家反哺，發(fā)展緩慢，農(nóng)民生活困苦。土地改革以后，才使農(nóng)民成為鄉(xiāng)村真正的主人。通過土地改革等實(shí)現(xiàn)國家權(quán)利對村莊社區(qū)有效介入，徹底破除地方士紳的官僚化發(fā)展[8]。通過成立農(nóng)民為主體的鄉(xiāng)村基層組織，保障了廣大農(nóng)民的根本利益，調(diào)動了他們參與鄉(xiāng)村治理的積極性。

隨著鄉(xiāng)村各級黨政組織在鄉(xiāng)村社會治理中是處于絕對優(yōu)勢地位的“一元”主體[9]。黨政組織深度“嵌入”鄉(xiāng)村發(fā)展過程中，對鄉(xiāng)村生產(chǎn)發(fā)展、社區(qū)關(guān)系等均有著強(qiáng)有力的控制，對鄉(xiāng)村產(chǎn)出擁有分配權(quán)，村民流動受到嚴(yán)格限制，村民處于被管理的從屬地位。這一時(shí)期鄉(xiāng)村治理政府權(quán)力“嵌入”度極高，鄉(xiāng)村治理其他主體參與度低。社員滿足度低，生產(chǎn)積極性低下，鄉(xiāng)村呈現(xiàn)穩(wěn)定低效特點(diǎn)。中國鄉(xiāng)村呈現(xiàn)政府權(quán)力高“嵌入”，高“索取”，中度“賦能”狀態(tài)。

改革開放以來，鄉(xiāng)村社會治理主要出現(xiàn)兩階段變化。第一階段是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行至全面取消農(nóng)業(yè)稅，第二階段是全面取消農(nóng)業(yè)稅。1978年開始家庭聯(lián)產(chǎn)承包制逐步推行在激發(fā)廣大農(nóng)村生產(chǎn)活力的同時(shí)，原有“政社合一”體制已經(jīng)無法適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和鄉(xiāng)村主體之間關(guān)系變化，鄉(xiāng)村社會治理向“政社分設(shè)”轉(zhuǎn)變，形成村委會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，協(xié)助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)建設(shè)工作的鄉(xiāng)村自治社會治理格局。鄉(xiāng)政體制重建與村民自治形成相互聯(lián)系、相互作用關(guān)系，成為改革開放新時(shí)期鄉(xiāng)村社會治理革命的兩大制度基石[10]。這一時(shí)期以村委會、隊(duì)、組等形成鄉(xiāng)村管理體制，農(nóng)民在生產(chǎn)、務(wù)工方面擁有自主權(quán)，以鄉(xiāng)政府為主的政府管理“嵌入”度下降。以農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)稅地方附加等稅費(fèi)成為政府與農(nóng)民之間的關(guān)系紐帶，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制產(chǎn)生的邊際收益消減，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)繃緊了二者之間關(guān)系。這一時(shí)期鄉(xiāng)村社會治理呈現(xiàn)政府權(quán)力低“嵌入”，高“索取”，低“賦能”狀態(tài)。鄉(xiāng)村社會治理產(chǎn)生生產(chǎn)活力增加、生產(chǎn)效率提升、政府與農(nóng)民關(guān)系繃緊、鄉(xiāng)村個體之間中低互動結(jié)果。2004開始的糧食直補(bǔ)及2006年起廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》等政策，農(nóng)民生產(chǎn)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)解除及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼再一次提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力，改變中國鄉(xiāng)村社會治理主體之間的關(guān)系。2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出健全農(nóng)村民主管理制度，農(nóng)村基層民主，以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、健全議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn)，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，擴(kuò)大村民自治范圍，保障農(nóng)民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利[11]。農(nóng)民通過民主選舉等方式更加全面參與鄉(xiāng)村社會治理過程，外出務(wù)工、異地居住的村民更加關(guān)心鄉(xiāng)村社會、經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)等發(fā)展，與鄉(xiāng)村關(guān)系趨向緊密。這一時(shí)期鄉(xiāng)村社會治理呈現(xiàn)政府權(quán)力低“嵌入”，政府指導(dǎo)力提升，低“索取”，中低“賦能”，鄉(xiāng)村自治能力提高，活力增強(qiáng)。但鄉(xiāng)村仍面臨勞動力流失、空心化、收入差距大等問題，需要持續(xù)提升鄉(xiāng)村社會治理水平推進(jìn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展。

總的來看，中國鄉(xiāng)村社會治理中政府權(quán)力從直接控制到逐步退出，村民自治制度逐漸形成，鄉(xiāng)村社會治理能力有序提升，形成由政府管理為主到村民自治為主的轉(zhuǎn)化過程。伴隨這一過程中國鄉(xiāng)村生產(chǎn)效率提升、鄉(xiāng)村治理主體活力增強(qiáng)。但同時(shí)也要看到，政府權(quán)利直接管理退出并不代表政府參與鄉(xiāng)村治理缺位，而是要以政策、法律等規(guī)范鄉(xiāng)村社會治理行為，以產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、人才輸入、金融扶持等提升鄉(xiāng)村社會治理水平，通過制度創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新等構(gòu)建中國特色的社會主義鄉(xiāng)村社會治理新格局。中國鄉(xiāng)村社會治理模式從政府嵌入式管理轉(zhuǎn)向村民自治管理，是對政府管理束縛的反向探索，從實(shí)踐來看，由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以及農(nóng)業(yè)稅改革，農(nóng)戶愈發(fā)成為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)個體而脫離鄉(xiāng)村集體，政府與村民之間的關(guān)系日漸松散，村民側(cè)重個體利益而非集體利益，鄉(xiāng)村議事等民主機(jī)制流于形式。政府需要共同參與鄉(xiāng)村社會治理，并通過公共服務(wù)、集體經(jīng)濟(jì)、引入外部企業(yè)等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，形成政府服務(wù)型為主的鄉(xiāng)村社會治理模式。

四、基層黨組織在鄉(xiāng)村社會治理中“有機(jī)嵌入”與“全面賦能”

脫貧攻堅(jiān)全面勝利、鄉(xiāng)村振興及共同富裕推進(jìn)鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展反映了基層黨組織在鄉(xiāng)村社會治理“有機(jī)嵌入”與“全面賦能”創(chuàng)新機(jī)制。村民將個人利益與參與鄉(xiāng)村治理、民主決議緊密結(jié)合起來，鄉(xiāng)村自治機(jī)制得到有效實(shí)踐。

在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，基層黨組織在精準(zhǔn)扶貧中“有機(jī)嵌入”貧困戶認(rèn)定、退出等過程，有效避免了政府治理缺位造成的村干部權(quán)力缺少監(jiān)督機(jī)制而產(chǎn)生的鄉(xiāng)村社會治理中不公平現(xiàn)象，提升村民等鄉(xiāng)村主體參與鄉(xiāng)村治理意識。村民同時(shí)對認(rèn)定公平度做出評判并在議事機(jī)制中得到表達(dá)，形成對基層黨組織及干部工作的反饋與監(jiān)督。精準(zhǔn)幫扶機(jī)制通過到村到戶、因戶施策、資金到戶、干部到戶等舉措，避免“大水漫灌”“手榴彈炸跳蚤”等問題，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理精準(zhǔn)賦能。精準(zhǔn)幫扶過程中，貧困戶與基層黨組織形成績效互認(rèn)機(jī)制。扶貧干部需要與貧困戶充分溝通，詳細(xì)了解農(nóng)戶發(fā)展困難前提下提供幫扶方案與措施，通過三方評估、扶貧干部走訪等機(jī)制貧困戶可以反饋扶貧成效，形成雙向考核機(jī)制，避免扶貧措施“水土不服”。精準(zhǔn)扶貧不僅解決了中國千百年以來鄉(xiāng)村絕對貧困問題，更在實(shí)踐層面上提升鄉(xiāng)村各主體之間的民主互動與利益連接，將基層黨組織“有機(jī)嵌入”到鄉(xiāng)村社會治理全過程，并通過“精準(zhǔn)賦能”構(gòu)建鄉(xiāng)村各主體之間正向反饋機(jī)制，有效提升了中國鄉(xiāng)村社會治理水平。

進(jìn)入鄉(xiāng)村振興新征程，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，推進(jìn)法治鄉(xiāng)村、德治鄉(xiāng)村、平安鄉(xiāng)村建設(shè)，為鄉(xiāng)村振興提供完善的鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村振興更需要各鄉(xiāng)村主體之間有緊密連接，突破鄉(xiāng)村發(fā)展障礙，抓住發(fā)展機(jī)遇。隨著中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)，鄉(xiāng)村面臨著老齡化、空心化等問題，同時(shí)隨著消費(fèi)升級、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、技術(shù)創(chuàng)新等推動，鄉(xiāng)村迎來多元化發(fā)展機(jī)遇。鄉(xiāng)村振興發(fā)展中不僅包括村民、合作組織等原有主體，更增加了回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、外來務(wù)工等人員，以及鄉(xiāng)村企業(yè)等組織。各主體之間合作度增強(qiáng)，利益黏性增加，同時(shí)對基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、平安治理等方面需求增加，基層黨組織對鄉(xiāng)村主體之間的關(guān)系協(xié)調(diào)、發(fā)展引導(dǎo)、訴求反饋等以及鄉(xiāng)村道路、飲水等公共設(shè)施建設(shè)方面核心作用更加突顯。鄉(xiāng)村振興發(fā)展中鄉(xiāng)村事務(wù)增加，需要健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約的積極作用。挖掘鄉(xiāng)村熟人社會蘊(yùn)含的道德規(guī)范，強(qiáng)化道德教化，建立道德激勵約束機(jī)制。鄉(xiāng)村振興是廣大農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的全面發(fā)展，基層黨組織在鄉(xiāng)村社會治理需要適應(yīng)鄉(xiāng)村新變化，以服務(wù)鄉(xiāng)村發(fā)展為目標(biāo)“有機(jī)嵌入”鄉(xiāng)村發(fā)展各領(lǐng)域。面對鄉(xiāng)村勞動力缺少、資金不足、技術(shù)落后、產(chǎn)業(yè)方向把握不準(zhǔn)等發(fā)展難題，鄉(xiāng)村基層黨組織借助組織、政策等優(yōu)勢，通過產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、投資引進(jìn)、培育村民自治等進(jìn)行“全面賦能”，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會充滿活力、和諧有序。

共同富裕需要鄉(xiāng)村社會治理不斷創(chuàng)新。面對鄉(xiāng)村發(fā)展中村民多元化訴求，需要在鄉(xiāng)村治理中抓住主要問題。對于村民生活問題，以社會保障為依托，保證每位村民都享受鄉(xiāng)村發(fā)展成果。鄉(xiāng)村社會保障資源分配是過程中，需要通過公開評議，公示等方式確保公平公正。集體經(jīng)濟(jì)工作機(jī)會分配、收益分配等需要鄉(xiāng)村社會治理中發(fā)揮民主自治。產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，則利用好地區(qū)優(yōu)勢，通過建設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。實(shí)現(xiàn)共同富裕為鄉(xiāng)村社會治理提出更高的要求，需要鄉(xiāng)村社會治理與時(shí)俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新。鄉(xiāng)村社會治理需要村民自治與基層黨組織管理兩方面共同推動。鄉(xiāng)村社會治理主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委、社會組織、村民等，各主體之間并非自上而下的逐級管理，而是主體之間共同參與，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力“有機(jī)嵌入”，同時(shí)對鄉(xiāng)村建設(shè)“全面賦能”，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共利益最大化和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展，鄉(xiāng)村主體共建共享鄉(xiāng)村社會發(fā)展成果。

基層黨組織在鄉(xiāng)村社會治理“有機(jī)嵌入”和“全面賦能”成效表明：鄉(xiāng)村治理需要黨組織總攬全局、協(xié)調(diào)各方；鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新要以人民為中心，充分調(diào)動以農(nóng)民為主體的鄉(xiāng)村社會各治理主體積極性，及時(shí)獲取農(nóng)民的利益訴求，保障他們的權(quán)益；鄉(xiāng)村社會治理要著眼鄉(xiāng)村發(fā)展全局，解決鄉(xiāng)村公共事務(wù)，服務(wù)于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、生活富裕。

五、結(jié)語

新時(shí)代鄉(xiāng)村全面進(jìn)入小康社會，鄉(xiāng)村面貌極大改善，農(nóng)民生活水平快速提高，但我國鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡不充分問題仍十分突出，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力亟待強(qiáng)化。面對鄉(xiāng)村社會治理主體趨向多元，鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)二元界線逐漸消失，需要不斷進(jìn)行鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新以適應(yīng)鄉(xiāng)村社會的發(fā)展變化。精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興、共同富裕等戰(zhàn)略舉措為中國特色社會主義新時(shí)代鄉(xiāng)村治理做了創(chuàng)新性實(shí)踐，形成了鄉(xiāng)村社會治理寶貴經(jīng)驗(yàn)?；鶎狱h組織成為鄉(xiāng)村社會治理中承上啟下的核心，承擔(dān)著“有機(jī)嵌入”的重要作用，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村各主體之間緊密連接與整合，平衡以村民為主的各鄉(xiāng)村主體之間的利益關(guān)系，以治理有效提升鄉(xiāng)村發(fā)展效率?！叭尜x能”著力解決鄉(xiāng)村發(fā)展不充分問題，通過“有機(jī)嵌入”科學(xué)、精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展短板與梗阻，有針對性的破除鄉(xiāng)村發(fā)展障礙，為中國鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的保障。