政府信息公開中個人隱私保護研究

哈爾濱商業(yè)大學(xué) 張克險

政府信息公開制度對推進法治、陽光、透明政府的建設(shè)具有非常重要的作用，但隨著數(shù)據(jù)共享時代的快速發(fā)展，信息公開中侵犯公民個人隱私的案件愈來愈多，使政府信息公開工作的有效性受到嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，信息公開工作和公民隱私權(quán)保護間的平衡與協(xié)調(diào)顯得至關(guān)重要。

一、政府信息公開與個人隱私保護間的矛盾與協(xié)調(diào)

（一）二者的矛盾

信息公開和公民隱私權(quán)保護間的平衡與協(xié)調(diào)是政府信息公開的關(guān)鍵因素，若側(cè)重于對公民知情權(quán)的保護而忽視了對公民個人隱私權(quán)益的保護，就會導(dǎo)致兩者間失衡情況的出現(xiàn)，會損害公民的個人利益；相反，若側(cè)重于對公民個人隱私權(quán)益的保護而忽視了對公民知情權(quán)的保護，也會不利于兩者間的平衡，不利于公民知情權(quán)的實現(xiàn)。政府信息公開與個人隱私保護間的矛盾本質(zhì)上就是在知情權(quán)與隱私權(quán)、公共利益與個人利益之間進行價值衡量。知情權(quán)的背后所代表的是社會公共利益，隱私權(quán)保護注重的是公民個人利益。政府信息公開的本質(zhì)在于保障公民知情權(quán)的實現(xiàn)，最終實現(xiàn)公共利益，隱私權(quán)的價值在于限制公民獲取某種信息的權(quán)利，體現(xiàn)的是個人利益。在當(dāng)今大數(shù)據(jù)時代背景下，當(dāng)政府按照規(guī)定履行信息公開義務(wù)行使職權(quán)的時候，發(fā)布的信息中會涵蓋相關(guān)公民的個人隱私信息，迅速擴散出去的信息難免會和公民產(chǎn)生直接或間接的利害關(guān)系，損害公民的個人利益。在政府信息公開過程中，信息公開的申請人的需求是獲取相關(guān)政府信息，而隱私權(quán)利人對相關(guān)信息的公開持消極甚至否定的態(tài)度，不同主體間的不同立場導(dǎo)致知情權(quán)與隱私權(quán)間矛盾問題的發(fā)生，這種現(xiàn)象是不可避免的。

（二）二者的協(xié)調(diào)

在涉及個人隱私的政府信息公開案件中，行政機關(guān)需要對政府信息涉及的個人隱私利益與關(guān)系著公眾知情權(quán)的公共利益進行價值判斷和衡量，這也是解決二者之間矛盾的關(guān)鍵之處。若使政府信息公開與個人隱私保持相對穩(wěn)定的狀態(tài)，需堅持公共利益優(yōu)先原則和比例原則。公共利益優(yōu)先原則指的是，當(dāng)個人利益與公共利益間發(fā)生矛盾時，公共利益應(yīng)當(dāng)優(yōu)先得到保護。這是由于公共利益涵蓋范圍龐大，涉及的是不特定多數(shù)主體的利益，而個人利益的受益者限于個人，相比之下，公共利益應(yīng)當(dāng)被優(yōu)先考慮。當(dāng)然，貫徹公共利益優(yōu)先原則，并非機械地適用，需要受到司法機關(guān)的制約，在合法、合理、合乎程序規(guī)定情況下對個人隱私進行適當(dāng)?shù)叵拗啤１壤瓌t包含合目的性、適當(dāng)性、損害最小三個方面的內(nèi)容。在政府履行行政職責(zé)時，應(yīng)嚴(yán)格審查政府信息公開的目的，在最大限度上防止公權(quán)力對個人基本隱私的侵害。如果在進行綜合考量后，為保護更大的利益而無法避免損害的發(fā)生時，也要把可能造成的損害值降到最低。此外，公權(quán)力限制個人基本權(quán)利所采用的手段和要達到的目的之間必須具有合理的因果關(guān)系。在處理兩者之間的矛盾時，兩者都能兼顧是最佳選擇，但復(fù)雜的客觀情況決定了在處理實踐問題時必須在不同利益間進行衡量和取舍，即結(jié)合案件的具體情況，將信息公開所保障的公共利益和隱私權(quán)利人的隱私權(quán)益進行對比，在綜合判斷和考量下，作出最優(yōu)選擇。

二、政府信息公開中個人隱私保護存在的問題

（一）個人隱私的認定方法不明晰

根據(jù)《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）第15條規(guī)定，對于涉及個人隱私且公開會對第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息，行政機關(guān)不得公開?！稐l例》中并未對個人隱私的范圍以及衡量標(biāo)準(zhǔn)進行進一步詳細地解釋，存在不足之處。這些不足之處難免會導(dǎo)致實踐過程中一些問題的出現(xiàn)，行政機關(guān)在進行政府信息公開工作時，由于不同地區(qū)間有不同的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上給予政府信息公開機關(guān)較大的自由裁量權(quán)，無法保證公民隱私權(quán)與公眾知情權(quán)、個人利益與公共利益之間的平衡。

（二）缺乏完善的政府信息公開審查程序

行政機關(guān)在對相關(guān)信息作出是否公開的決定時，需要完善的信息公開審查程序約束行政機關(guān)的行為，從而對個人隱私進行保護。根據(jù)《條例》相關(guān)規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立信息公開審查機制。其雖為信息公開審查程序提供了必要的法律依據(jù)，但對于解決實踐問題是遠遠不夠的。一方面，缺乏具體的、可操作性措施，各地信息公開審查程序不一致。一個科學(xué)可行的審查程序必須包含有審查主體、審查步驟、審查依據(jù)、責(zé)任承擔(dān)等內(nèi)容，僅根據(jù)概括性的原則無法促使信息審查程序發(fā)揮其應(yīng)有價值。與此同時，由于各地在處理實踐問題時缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，自由裁量的空間過大，可能會出現(xiàn)“同案不同判”的現(xiàn)象。另一方面，審查主體的范圍過于寬泛。《條例》規(guī)定政府信息公開審查的主體是政府信息公開工作機構(gòu)。但在各地實踐中，審查主體呈擴大化趨勢。比如上海市規(guī)定，信息制作機關(guān)、保密工作機構(gòu)、法制機構(gòu)等都是信息保密審查的責(zé)任主體。這樣一種看似符合審查的程序會造成審查主體范圍的擴大，導(dǎo)致行政主體職責(zé)不明確、專業(yè)性不強，甚至侵害公民的個人權(quán)利等問題的出現(xiàn)。

（三）保護第三方隱私權(quán)的程序不全面

根據(jù)《條例》第三十二條規(guī)定，依申請公開的政府信息在可能損害第三方的合法權(quán)益時，行政機關(guān)需要書面征求第三方的意見。一方面，關(guān)于書面征求第三方權(quán)利人意見的程序過于簡單。征求第三方意見程序的前提是行政機關(guān)的事前判斷。由于實踐中有關(guān)行政機關(guān)事前判斷的程序不完善，行政機關(guān)在書面征求第三方意見后，如果第三方在法定期限內(nèi)沒有答復(fù)或收到權(quán)利人不同意公開的答復(fù)后，簡單地以第三方權(quán)利人不同意為由，拒絕公開相關(guān)信息。另一方面，事先告知制度在《條例》中有所體現(xiàn)，但是征求第三方權(quán)利人意見這一程序僅局限于依申請公開的政府信息中，對于依職權(quán)公開的情形并沒有進行具體的規(guī)定，具有一定的局限性。當(dāng)政府依職權(quán)對涉及公民隱私的政府信息進行公開時，行政機關(guān)無須征求第三人的同意，也不需要告知權(quán)利人，這剝奪了相關(guān)權(quán)利人申訴、抗辯的權(quán)利，一旦隱私被公開，會造成不可逆轉(zhuǎn)的結(jié)果，甚至?xí)?quán)利人造成難以彌補的損害。

（四）個人隱私保護的救濟措施不完善

根據(jù)《條例》第五十一條規(guī)定，公民認為個人隱私權(quán)益在遭受行政機關(guān)侵犯的情形下，可以采取舉報、復(fù)議和訴訟的救濟途徑。雖然非單一化的救濟措施在現(xiàn)行法律中有明確的規(guī)定，在維護公民隱私權(quán)益方面發(fā)揮了重要作用，但是這些救濟途徑在切實保障公民隱私權(quán)中仍有其不足之處，需要升級的保護方式與理論進行支撐。一方面，缺失訴訟停止執(zhí)行制度。隨著新媒體技術(shù)的高速發(fā)展，人們的生活與互聯(lián)網(wǎng)息息相關(guān)，人們的很多活動都會在互聯(lián)網(wǎng)上留下相關(guān)的痕跡，一旦個人隱私信息被行政機關(guān)不當(dāng)公開，就會迅速在網(wǎng)絡(luò)上傳播，成為人們關(guān)注的熱點。即使相關(guān)權(quán)利人在知道個人隱私信息遭到侵犯后，立即采取救濟措施，復(fù)議或提起行政訴訟要求撤回或刪除，但其權(quán)利在尋求救濟的期間還是一直處于被侵犯的狀態(tài)，其所受到的損害可能會進一步擴大，難以恢復(fù)原狀。另一方面，即使在當(dāng)事人提起復(fù)議或行政訴訟期間，行政機關(guān)立即停止了公開行為，這僅停止了公民個人隱私權(quán)利被侵犯的狀態(tài)， 而個人信息已經(jīng)泄露出去，難以挽回和恢復(fù)。雖然《條例》為公民在隱私權(quán)利被侵犯后尋求的救濟提供了法律依據(jù)，但由于隱私權(quán)的特殊性，其相關(guān)規(guī)定在實踐中缺乏一定的科學(xué)性和可操作性，當(dāng)事人難以就因權(quán)利被侵犯所遭受的損失得到相應(yīng)的實質(zhì)性賠償。

三、政府信息公開中對個人隱私保護措施的完善

（一）明晰政府信息公開案件中個人隱私的認定方法

個人隱私是我國政府信息公開立法中一項豁免公開的事項。與公民有關(guān)的信息是否是公民的隱私在行政機關(guān)依法進行政府信息公開的實踐中至關(guān)重要，對于個人隱私的保護具有重要意義。因此，需要確立能在實踐中普遍適用的判斷規(guī)則，以彌補不足之處?？梢酝ㄟ^兩個標(biāo)準(zhǔn)進行認定，第一，該信息是否具有可識別性，在對個人隱私信息進行“匿名化”的處理后，某一特定個人能否因為該信息的內(nèi)容被識別出來；第二，該信息的公開是否會損害權(quán)利人的人格尊嚴(yán)。明確具體的個人隱私的內(nèi)涵和外延能夠防止行政機關(guān)和司法機關(guān)在對個人隱私的認定問題上作任意解釋，避免個人隱私被不當(dāng)?shù)毓_，有利于使相關(guān)信息主體的個人隱私權(quán)益得到實質(zhì)性的保護。

（二）完善信息公開審查程序

在政府信息公開工作過程中，健全而又規(guī)范的信息公開審查程序不僅能夠避免行政機關(guān)濫用行政裁量權(quán)，導(dǎo)致侵害公民個人隱私情況的發(fā)生，還能夠提升信息公開的效率。因此建立一個嚴(yán)格的信息審查程序是政府信息公開工作中保護個人隱私的必要所在。首先，行政機關(guān)在信息公開時，應(yīng)當(dāng)在對信息內(nèi)容進行分析、識別的基礎(chǔ)上，對其是否涵蓋個人隱私做出判斷。如果涉及豁免公開的事項，則應(yīng)當(dāng)至少有兩人進行審查，以保證審查程序的公正性、有效性，保證相關(guān)主體的隱私權(quán)免受不必要的侵害。其次，為了保證審查程序能夠有序地進行，應(yīng)當(dāng)記錄信息公開審查過程中的相關(guān)事項，并進行適當(dāng)?shù)墓_。最后，在信息審查過程中，可以設(shè)立由專業(yè)人員組成的信息審查機構(gòu)或部門，并保證其開展審查工作的獨立性，當(dāng)行政機關(guān)達不成一致意見以致無法作出判斷時，則提交信息審查機構(gòu)，其召開會議作出最終決定，便于及時地處理問題，提升信息公開的效率。此外，還需對審查過程進行匯總進而形成完整的書面審查記錄，并對審查的結(jié)果進行存檔，若后續(xù)出現(xiàn)問題，便于及時對相關(guān)負責(zé)人進行問責(zé)。

（三）完善第三方隱私權(quán)的保護程序

為了能夠加強對公民個人隱私的保護，必須克服現(xiàn)有的弱點，在制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上完善第三方隱私權(quán)的保護程序，充分保障公民的個人隱私。一方面，有關(guān)征求第三方意見程序方面的規(guī)定過于寬泛，會導(dǎo)致實踐中行政機關(guān)侵犯公民個人隱私情況的出現(xiàn)。為避免此種現(xiàn)象的發(fā)生，可以從以下三個方面進行相應(yīng)的完善。首先，第三方行政相對人的同意應(yīng)當(dāng)具有即時效力，即相對人同意的效力僅限于此次公開，即便是同樣的政府信息，在下次需要公開與相對人有關(guān)的政府信息時，仍然需要征求相對人的同意。其次，相對人的同意只針對征求過其意見的某些行政機關(guān)，如果某一行政機關(guān)在征得相對人同意后公開了與其有關(guān)的政府信息，這并不代表對于所有行政機關(guān)都適用，其他機關(guān)在需要公開與相對人有關(guān)的政府信息時，仍然需要書面取得相對人的同意。最后，在相對人同意公開與其有關(guān)的政府信息后，需要對行政機關(guān)加以一定的期限限制。即在相對人同意公開后的一定時限內(nèi)，如果行政機關(guān)沒有公開與其相關(guān)的政府信息，怠于履行相應(yīng)的職責(zé)，那么相對人的同意將會自動失去效力，行政機關(guān)若需要繼續(xù)公開與當(dāng)事人相關(guān)的政府信息，則需要再次征得相對人的同意。另外，健全的事先告知程序既能體現(xiàn)程序正義，給予當(dāng)事人以事先救濟權(quán)，又能在實踐中減少個人被侵犯隱私事件的發(fā)生，在維護公民的合法權(quán)益方面具有重要的意義，是政府信息公開工作中保障行政相對個人隱私權(quán)利的重要程序制度?，F(xiàn)行的事前告知程序具有一定的局限性，其只在依申請公開的政府信息中適用。為了可以在政府信息公開工作中有效地保護公民個人隱私，應(yīng)當(dāng)擴大事先告知程序在政府依法公開信息情形下的適用。當(dāng)行政機關(guān)主動公開信息中涉及了第三方權(quán)利人的個人隱私時，應(yīng)當(dāng)向第三方權(quán)利人發(fā)出事先告知書，讓當(dāng)事人在了解信息公開中與自己有關(guān)的個人信息情況的基礎(chǔ)上，充分說明自己的意見，保障其知情權(quán)，為其事前救濟提供權(quán)利條件，防止和減少行政相對人權(quán)益受到損害情況的發(fā)生。此外，還應(yīng)當(dāng)對書面告知的內(nèi)容進行明確規(guī)定，比如擬公開的政府信息涉及權(quán)利人的隱私范圍、權(quán)利人享有的救濟性權(quán)利、權(quán)利人同意公開與否帶來的影響等，使第三方權(quán)利人能夠充分地理解其所享有的隱私權(quán)，以便于作出其真實的意思決定。

（四）完善個人隱私保護的救濟途徑

任何一項制度的實施必然伴隨著救濟權(quán)利的誕生，否則權(quán)利的保障就無從談起，政府信息公開制度也不例外。在大數(shù)據(jù)背景下，快速的信息傳播使得個人隱私信息一旦泄露就容易產(chǎn)生損害風(fēng)險，更加需要加強政府的救濟手段予以保護。在完善權(quán)利救濟措施上，由于個人隱私信息泄露給當(dāng)事人帶來的不利影響難以恢復(fù)，及時的事后救濟也無法完全彌補帶來的損害。因此，為了防止個人信息被侵犯后，給當(dāng)事人帶來更大的損失，需要給相關(guān)隱私權(quán)利人提供一定的救濟渠道。一方面，可以建立復(fù)議或訴訟停止公開制度。復(fù)議或訴訟停止公開制度，即當(dāng)申請人的合法權(quán)益受到具體行政行為的侵害而提起行政訴訟或復(fù)議的同時，有關(guān)機關(guān)就要在救濟期間自動停止公開相關(guān)個人隱私信息的行為，待相關(guān)復(fù)議或訴訟程序結(jié)束之后，再根據(jù)案件處理結(jié)果來決定是否對該信息繼續(xù)進行公開。它是對公民個人隱私權(quán)益的一種暫時性保護措施，能夠在最大限度上保護公民的隱私權(quán)益。另一方面，涉及個人隱私的政府信息一旦被公開，就會損害相關(guān)隱私權(quán)利人的權(quán)益，因此，在給與相關(guān)隱私權(quán)利人復(fù)議或訴訟的救濟權(quán)利的同時，使其能夠得到實質(zhì)性賠償也很重要。當(dāng)司法機關(guān)認為信息公開的行政行為違法時，行政機關(guān)在立即停止相關(guān)信息公開的同時，還需要對造成損害的相關(guān)權(quán)利人予以賠償請求權(quán)。隱私權(quán)受到侵犯后，會給相關(guān)權(quán)利人帶來相應(yīng)的物質(zhì)損害，甚至?xí)婕熬駬p害。在實踐中很難確定精神損害的賠償金數(shù)額，使得相關(guān)隱私權(quán)利人無法得到相應(yīng)的行政賠償。因此，在政府信息公開的相關(guān)賠償方面可以參照民事賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，結(jié)合政府信息公開制度和隱私權(quán)的特性，綜合考慮各種影響因素，確定最低賠償制度，以保證權(quán)利人救濟的實現(xiàn)。

四、結(jié)語

科技的未知與技術(shù)發(fā)展的頻繁沖擊了法律概念的穩(wěn)定性，在程序建構(gòu)、價值衡量、權(quán)益保護等方面帶來了新的挑戰(zhàn)，政府信息公開制度中個人隱私問題也不例外。本文從公共利益與個人隱私保護的矛盾與協(xié)調(diào)入手，探討了政府信息公開制度中存在的個人隱私的認定方法不明晰、缺乏完善的政府信息公開審查程序、保護第三方隱私權(quán)的程序不全面、個人隱私保護的救濟措施不完善等問題，以求更好地發(fā)揮政府信息公開制度的作用，使相關(guān)信息主體的個人隱私權(quán)益得到實質(zhì)性地保護。