浙江省C縣社會(huì)矛盾化解模式的發(fā)展現(xiàn)狀與效應(yīng)分析

中共浙江省委黨校 陳瑜

一、浙江省C縣社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解發(fā)展的現(xiàn)狀分析

（一）浙江省縣域社會(huì)矛盾化解的歷史發(fā)展邏輯

浙江“矛盾調(diào)解中心”的發(fā)展是“最多跑一次”理念在民生領(lǐng)域的應(yīng)用。浙江的“最多跑一次”改革時(shí)至今日已經(jīng)取得了巨大的成就，然而這項(xiàng)改革更多偏向于提高行政效率和便民服務(wù)等領(lǐng)域。隨著社會(huì)的發(fā)展，人民對(duì)美好生活的向往和社會(huì)不充分不均衡的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的沖突。是以，“矛盾調(diào)解中心”應(yīng)運(yùn)而生。這項(xiàng)改革是治理體系創(chuàng)新以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)狀的結(jié)果，是便民服務(wù)中心在民生領(lǐng)域的一次新型實(shí)踐，是公平正義與效率的有機(jī)協(xié)調(diào)。早在2019年7月，浙江省政法委制定了《關(guān)于探索建設(shè)縣級(jí)社會(huì)治理綜合服務(wù)中心（信訪超市）的指導(dǎo)意見》，該文指出浙江省各地域應(yīng)當(dāng)按照“最多跑一次”改革探索的先進(jìn)理念建設(shè)探索新型縣級(jí)社會(huì)治理綜合服務(wù)中心，借此來實(shí)現(xiàn)社會(huì)民生領(lǐng)域中的“最多跑一地”，形成新型治理體制聯(lián)動(dòng)縣鄉(xiāng)村三級(jí)、綜合協(xié)調(diào)縣域?qū)用嫔鐣?huì)治理的基本格局。

浙江縣域社會(huì)矛盾化解的緣起與發(fā)展。近年來浙江對(duì)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用助力完善服務(wù)型政府和智慧政府的建設(shè)，其中“最多跑一次”改革受到了一致的好評(píng)，為全國治理體系的改革提供了優(yōu)秀的模板。在2019年中央政法委會(huì)議上，國家領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)：“社會(huì)治理的最好辦法就是將矛盾消解于未然將風(fēng)險(xiǎn)化解于無形”。2019年7月12日，在國務(wù)院新聞辦舉辦慶祝中華人民共和國成立70周年浙江專場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)上，浙江省委原書記車俊規(guī)劃將“最多跑一次”改革進(jìn)一步創(chuàng)新、再發(fā)展，同時(shí)準(zhǔn)備將“最多跑一地”的新型社會(huì)治理模式全面推廣。同年3月在全省建設(shè)平安浙江工作會(huì)議上車俊指出，縣一級(jí)層面要按照“最多跑一次”改革理念，推行一窗受理、矛盾糾紛化解“最多跑一地”。

目前，浙江基本全面建成縣級(jí)社會(huì)矛盾調(diào)處化解中心。省級(jí)各有關(guān)部門和各市縣密切配合、壓實(shí)責(zé)任、狠抓落實(shí)，整合資源力量，健全體制機(jī)制，強(qiáng)化科技支撐，穩(wěn)步推進(jìn)建設(shè)，實(shí)體平臺(tái)基本落地，工作格局初步形成，功能作用有效發(fā)揮，有力推動(dòng)信訪和矛盾糾紛一站式接收、一攬子調(diào)處、全鏈條解決。截至目前，全省89個(gè)縣（市、區(qū)）建成實(shí)體化平臺(tái)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“總體訪量降、初次化解升、北京去人少、縣級(jí)接訪多、重大活動(dòng)安”的良好信訪生態(tài)。

（二）C縣矛盾調(diào)處化解中心的發(fā)展過程

在此背景下，C縣對(duì)社會(huì)矛盾化解進(jìn)行了迭代創(chuàng)新。這一過程主要分成兩個(gè)階段：第一階段整合傳統(tǒng)粗獷低效的社會(huì)治理資源、搭建新型社會(huì)治理組織架構(gòu)，初步踐行了“最多跑一次”理念；第二階段創(chuàng)新細(xì)分新型社會(huì)治理組織架構(gòu)，提效“最多跑一地”的改革效能。

1.第一階段：“綜合治理指揮中心+網(wǎng)格治理”

第一階段主要是整合原有零散的政府治理職能、搭建新型社會(huì)治理組織架構(gòu)，形成了以政府為主導(dǎo)的社會(huì)治理體系。這一過程中，條抓塊統(tǒng)、緊密高效，在一定程度上打通了治理的最后一公里。

2.第二階段：“社會(huì)矛盾調(diào)處化解中心+專職網(wǎng)格治理”

第二階段主要是創(chuàng)新細(xì)分新型社會(huì)治理組織架構(gòu)，形成了以政府-社會(huì)共生共治的社會(huì)治理體系。這一過程中，政府搭建平臺(tái)、激發(fā)社會(huì)各主體的主觀能動(dòng)性，在很大程度上兼顧了公平與效率。

二、整體性治理視域下C縣矛盾調(diào)處化解工作實(shí)踐效應(yīng)分析

本文結(jié)合社會(huì)矛盾化解這一研究目標(biāo)，認(rèn)為整體性社會(huì)矛盾化解機(jī)制的構(gòu)建必然包含協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任和規(guī)范四個(gè)方面，四者相互影響、相互關(guān)聯(lián)、交疊相加。完整的整體性治理生態(tài)中，任何一環(huán)失靈，必然導(dǎo)致全流程失靈。因此只有保持全流程各要素的一致性，才能實(shí)現(xiàn)整體性社會(huì)矛盾化解治理。因此，本文旨在探索C縣創(chuàng)新社會(huì)矛盾化解機(jī)制的實(shí)踐是否符合整體性治理。

（一）利益導(dǎo)向下的協(xié)調(diào)機(jī)制

協(xié)調(diào)是整體性治理最基礎(chǔ)的一個(gè)環(huán)節(jié)，協(xié)調(diào)的失靈必然導(dǎo)致整體性治理失效。本段將從以下四個(gè)方面的協(xié)調(diào)來對(duì)C縣的社會(huì)矛盾化解中心的整體性實(shí)踐進(jìn)行研究。

1.C縣構(gòu)建了以利益共享為基礎(chǔ)的包容機(jī)制

利益共享是矛盾調(diào)節(jié)各方合作或博弈的根本動(dòng)力。C縣過去通過社會(huì)治理綜合指揮中心，依托公共信息服務(wù)中心、智慧城管等平臺(tái)，進(jìn)行數(shù)據(jù)跑腿。協(xié)調(diào)過程中，依舊存在大量重復(fù)數(shù)據(jù)、無效數(shù)據(jù)。因此，條線的合作博弈需要有強(qiáng)力的支撐，而利益共享就是關(guān)鍵。C縣計(jì)劃打通現(xiàn)有幾大數(shù)據(jù)平臺(tái)，建立了統(tǒng)一門戶，與各條線部門共享數(shù)據(jù)資源，目前已基本完成數(shù)據(jù)平臺(tái)融通。

2.C縣構(gòu)建了以利益約束為前提的授權(quán)機(jī)制

利益約束是通過多種方式對(duì)治理主體行為予以必要規(guī)范和懲戒，使其行為與社會(huì)發(fā)展總體目標(biāo)相符合，以實(shí)現(xiàn)有序發(fā)展。過去C縣各部門具有鮮明的權(quán)利邊界和責(zé)任邊界，形成了多元直接治理的格局。針對(duì)傳統(tǒng)的相對(duì)單一的社會(huì)矛盾化解時(shí)，該模式較為有效。但面對(duì)要素交疊、復(fù)雜多元的社會(huì)矛盾化解時(shí)，該模式就會(huì)低效甚至失靈。C縣矛調(diào)中心通過搭建一系列規(guī)范制度，例如績(jī)效考評(píng)制度、監(jiān)督審查制度等，統(tǒng)籌各條線派駐人員，敦促他們落實(shí)條線授權(quán)職能，提高中心治理回應(yīng)性。同時(shí)，C縣矛調(diào)中心積極調(diào)整網(wǎng)格考核方案，網(wǎng)格評(píng)優(yōu)采取一票否決制，倒逼網(wǎng)格員主動(dòng)檢查、主動(dòng)與安監(jiān)所對(duì)接、主動(dòng)挑起監(jiān)管職責(zé)。

3.C縣構(gòu)建了以利益訴求為手段的裁判機(jī)制

在新型矛盾化解體制各內(nèi)部各要素展開合作前，必須進(jìn)行多層次、多形式的協(xié)商和溝通，充分考慮各要素的利益訴求，協(xié)調(diào)各要素的利益沖突。傳統(tǒng)C縣矛盾化解模式的組織架構(gòu)相對(duì)割裂，通常是以各職能部門為主的消極化解模式。一旦遇上復(fù)雜社會(huì)矛盾時(shí)，C縣往往通過強(qiáng)勢(shì)的黨政權(quán)威組建工作專班，進(jìn)行運(yùn)動(dòng)式治理。目前，C縣矛調(diào)中心成立了新型常態(tài)化線下治理模式，集成全流程矛盾化解所涉及的構(gòu)成要素，專設(shè)品牌調(diào)解室、心理咨詢室、法律援助室，（研判社會(huì)矛盾化解所需職能單位）常駐公安、檢察院等部門，輪駐紀(jì)委監(jiān)委、市場(chǎng)監(jiān)管局等，隨駐總工會(huì)、綜合執(zhí)法局等。矛調(diào)中心也主動(dòng)出擊，設(shè)立三級(jí)專職網(wǎng)格，聯(lián)動(dòng)縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)政府力量、社會(huì)力量，構(gòu)建主動(dòng)化解社會(huì)矛盾的裁判機(jī)制。最終形成“大事化小事、小事不出村”的局面。

4.C縣構(gòu)建了以利益補(bǔ)償為核心的妥協(xié)機(jī)制

利益補(bǔ)償是為了實(shí)踐政府價(jià)值追求——公平、公正，減少治理主體猜忌，促進(jìn)內(nèi)部團(tuán)結(jié)，協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾化解機(jī)制的重要保障。傳統(tǒng)C縣矛盾化解模式主要通過直接和間接相結(jié)合的妥協(xié)機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)。C縣過去往往通過直接的轉(zhuǎn)移支付等形式對(duì)利益受損方進(jìn)行補(bǔ)償，或者通過間接技術(shù)、政策支持等手段來對(duì)受損方進(jìn)行援助。這一過程相對(duì)遲緩消極。目前，C縣的矛調(diào)中心經(jīng)常通過整體性方案優(yōu)化利益補(bǔ)償?shù)耐讌f(xié)機(jī)制。C縣的矛調(diào)中心專項(xiàng)設(shè)定了以補(bǔ)償原因、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償程序?yàn)榱鞒痰脑敿?xì)補(bǔ)償規(guī)定，逐步形成完善利益補(bǔ)償?shù)拇枭虣C(jī)制，在公平公正的基礎(chǔ)上，形成有序、高效的社會(huì)矛盾化解模式。

（二）基于組織結(jié)構(gòu)的整合機(jī)制

整體性整合是基于相同的治理目標(biāo)，通過互補(bǔ)的治理手段來達(dá)成治理的成效。本段將從以下兩個(gè)方面分析C縣的整體性整合探索。

1.C縣以矛調(diào)中心為基本框架，整合政府內(nèi)部各條線上的力量和各層級(jí)上的力量，重構(gòu)政府治理新模式

C縣傳統(tǒng)的社會(huì)治理模式，依托社會(huì)治理綜合指揮中心，業(yè)務(wù)范疇相對(duì)局限。面對(duì)越來越復(fù)雜的社會(huì)矛盾沖突，C縣社會(huì)治理綜合指揮中心由于職能的有限性和組織的有界性，往往心有余而力不足。C縣傳統(tǒng)社會(huì)治理指揮中心依托“一中心四平臺(tái)一網(wǎng)格”。條線上主要是通過鎮(zhèn)街社會(huì)服務(wù)管理中心進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，導(dǎo)致社會(huì)治理綜合指揮中心權(quán)力職能和組織定位相對(duì)脫節(jié)。塊上面對(duì)涉及社會(huì)治理相關(guān)的各縣級(jí)職能部門，指揮中心只能通過發(fā)函等形式進(jìn)行協(xié)調(diào)。新成立的矛調(diào)中心協(xié)調(diào)方式相對(duì)高效。在條線上，C縣矛調(diào)中心要求鎮(zhèn)街獨(dú)立成立矛調(diào)中心，并同時(shí)組織籌建村級(jí)矛調(diào)中心。最為關(guān)鍵的是，C縣將“上面千條線，下面一根針”的全能網(wǎng)格改革成獨(dú)立的專職全職網(wǎng)格?？焐螩縣矛調(diào)中心依托實(shí)體機(jī)構(gòu)搭建綜合受理窗口，分解業(yè)務(wù)至25個(gè)功能窗口。矛調(diào)中心通過常駐、輪駐和隨駐等形式，將21家縣級(jí)職能單位涵蓋其中，進(jìn)行業(yè)務(wù)整合。

2.C縣對(duì)社會(huì)矛盾化解的運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行了改良，加強(qiáng)了社會(huì)力量的參與

C縣傳統(tǒng)的社會(huì)治理模式主要依賴于政府力量為主導(dǎo)的模式，各部門基于自己的權(quán)力范圍和責(zé)任邊界進(jìn)行被動(dòng)的矛盾化解。社會(huì)治理綜合指揮中心成立后，各部門將相關(guān)權(quán)力下放至各鎮(zhèn)街單位，依托全科網(wǎng)格治理，主動(dòng)化解社會(huì)矛盾。這過程正處于協(xié)同治理階段，職能整合程度并不完善。面對(duì)困境，矛調(diào)中心實(shí)現(xiàn)專職網(wǎng)格治理，明確網(wǎng)格歸屬和職能邊界。這一過程最大的舉措就是網(wǎng)格員專職化，明確網(wǎng)格標(biāo)準(zhǔn)配置、工作職責(zé)、福利待遇、晉升機(jī)制等。C縣矛調(diào)中心也優(yōu)化運(yùn)作機(jī)制，明確自身定位，通過引入社會(huì)力量參與，加強(qiáng)社會(huì)公共服務(wù)職能。C縣矛調(diào)中心會(huì)對(duì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行甄別分流，將單一事權(quán)矛盾糾紛流轉(zhuǎn)至部門窗口接待處、涉及多部門矛盾糾紛流轉(zhuǎn)至多個(gè)部門聯(lián)合調(diào)處。但當(dāng)涉及民事糾紛或者刑事案件的民事部分，矛調(diào)中心會(huì)先進(jìn)行人民調(diào)解，不成功則導(dǎo)入是司法程序。同時(shí)，矛調(diào)中心也就法律咨詢和心理疏導(dǎo)成立了相關(guān)的品牌調(diào)解室和法律援助室。這一過程引用了大量的社會(huì)力量。矛調(diào)中心聯(lián)系了許多退休的老黨員、老干部、具有專業(yè)素養(yǎng)的調(diào)解專家以及在當(dāng)?shù)鼐哂杏绊懙泥l(xiāng)紳善賢通過一定的勞務(wù)，為人民群眾化解矛盾。同時(shí)，矛調(diào)中心也與律所簽訂協(xié)議，增加法律援助，化解矛盾或降低矛盾程度。

（三）構(gòu)建權(quán)責(zé)對(duì)等的責(zé)任機(jī)制

責(zé)任在整體性治理中不僅包括新公共管理所強(qiáng)調(diào)的效率核心進(jìn)行效率衡量、優(yōu)勝劣汰，同時(shí)包括防止治理碎片化的粘連作用。整段將從政治層面和管理層面兩個(gè)方面分析C縣的整體性責(zé)任探索。

1.政治層面

整體性治理在政治層面主要是通過對(duì)人民負(fù)責(zé)、為人民服務(wù)來達(dá)成責(zé)任感。大部分干部普遍具有政治責(zé)任感，對(duì)本職工作充滿熱誠，同時(shí)會(huì)提高人民政治參與的能力，從而保證社會(huì)治理的科學(xué)性和合法性。但具體實(shí)踐中往往存在只唯上不唯實(shí)的現(xiàn)象。C縣傳統(tǒng)社會(huì)治理偏重強(qiáng)調(diào)社會(huì)管控，過分強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)而忽略了人民的參與度。C縣矛調(diào)中心重視發(fā)揮黨建引領(lǐng)樞紐作用。C縣矛調(diào)中心繼續(xù)完善“縣級(jí)矛調(diào)黨組織—街鎮(zhèn)黨（工）委—村社黨組織—網(wǎng)格黨組織”的縱向管理鏈條，強(qiáng)化黨委對(duì)“鎮(zhèn)街吹哨、部門報(bào)到”制度的優(yōu)化統(tǒng)籌。同時(shí)，C縣矛調(diào)中心完善黨建+社會(huì)治理機(jī)制，依托互聯(lián)網(wǎng)推動(dòng)民生服務(wù)事項(xiàng)窗口前移，依托“兩微一端”平臺(tái)構(gòu)建黨政移動(dòng)快捷服務(wù)體系，完善黨建聯(lián)盟、黨員議事會(huì)、紅色網(wǎng)格宣講等制度。最后，C縣矛調(diào)中心深化“黨建+社會(huì)組織”，增強(qiáng)基層社會(huì)治理的合力，探索黨員兼職網(wǎng)格員隊(duì)伍建設(shè)，建立黨員網(wǎng)格員檔案，探索職能部門黨員領(lǐng)辦居住地轄區(qū)該部門業(yè)務(wù)的“領(lǐng)辦黨員”制度。

2.管理層面

管理責(zé)任感主要是通過績(jī)效測(cè)量和政治監(jiān)督以尋求責(zé)任感。C縣傳統(tǒng)網(wǎng)格化社會(huì)治理管理責(zé)任感不強(qiáng)，隊(duì)伍管理問題突出。年齡較大的村干部自覺性及其組織紀(jì)律較好，但文化水平低，僅用老經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)新時(shí)代社會(huì)治理發(fā)展困難較大。年輕村干部，思想活躍，但對(duì)農(nóng)村工作不熟，仍處在“干中學(xué)，學(xué)中干”的適應(yīng)模式中。尤其是在專職網(wǎng)格員隊(duì)伍中，不同程度存在學(xué)歷不高、專業(yè)能力不夠、執(zhí)行力不強(qiáng)、手機(jī)運(yùn)用熟練度不夠、年齡普遍偏大等問題。C縣矛調(diào)中心建立專職網(wǎng)格員統(tǒng)一編制身份，人事權(quán)劃歸綜合信息指揮室，變幾支隊(duì)伍為一支隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)隊(duì)伍的統(tǒng)一管理，增強(qiáng)專職網(wǎng)格員社會(huì)地位和責(zé)任感，提升工作積極性和能動(dòng)性。通過建立上下出口，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，建立健全末位淘汰制，并對(duì)工作表現(xiàn)優(yōu)異的專職網(wǎng)格員作為村社專職干部的后備力量培養(yǎng)，逐步建立起一支真正意義上的“專職”網(wǎng)格員隊(duì)伍。

（四）剛?cè)嵯酀?jì)的規(guī)范機(jī)制

制度規(guī)范是整體性社會(huì)治理實(shí)踐的重要保證。本段筆者將結(jié)合C縣社會(huì)矛盾化解模式，通過柔性和剛性制度規(guī)范兩個(gè)方面分析C縣的整體性規(guī)范探索。

1.柔性制度規(guī)范

目前社會(huì)治理往往從物質(zhì)層、精神層出發(fā)研究，對(duì)制度的柔性制度規(guī)范研究相對(duì)缺乏。而對(duì)于構(gòu)建治理高效、內(nèi)部有機(jī)協(xié)調(diào)的整體性社會(huì)組織來說，柔性制度規(guī)范是必不可少的。柔性制度規(guī)范根據(jù)社會(huì)組織自身發(fā)展需求，用制度準(zhǔn)則來規(guī)范組織發(fā)展。C縣傳統(tǒng)社會(huì)治理方面偏重于管控，對(duì)于公共服務(wù)理念相對(duì)淡薄。尤其是未將服務(wù)理念形成制度化規(guī)范。C縣過去存在“塊”上屬地管理和“條”上執(zhí)法主體脫節(jié)的現(xiàn)象。鎮(zhèn)街作為一線部門，最容易發(fā)現(xiàn)問題，卻沒有執(zhí)法權(quán)；縣級(jí)執(zhí)法職能部門將“全科”當(dāng)作“全能”，認(rèn)為網(wǎng)格管理體系能夠解決所有社會(huì)問題，“網(wǎng)格是個(gè)框，什么都能裝”。導(dǎo)致網(wǎng)格承載了來自上面“千條線”的各類任務(wù)，而職能部門在某種程度上似乎轉(zhuǎn)而成為監(jiān)管部門，影響了社會(huì)治理效果。C縣矛調(diào)中心貫徹服務(wù)為導(dǎo)向，推進(jìn)“鎮(zhèn)街吹哨、部門報(bào)到”柔性制度規(guī)范的落地實(shí)施。根據(jù)吹哨報(bào)到實(shí)施辦法，明確“屬地管理”事項(xiàng)主體責(zé)任和配合責(zé)任清單，確保哨響行動(dòng)有遵循、有抓手。

2.剛性制度規(guī)范

剛性制度規(guī)范涉及方方面面，包括人事、預(yù)算等。C縣在剛性制度規(guī)范的探索，主要體現(xiàn)在人事方面。長期以來，基層人事制度規(guī)范只有模糊的政治考察，缺乏嚴(yán)格的規(guī)章制度，尤其體現(xiàn)在傳統(tǒng)基層網(wǎng)格治理上。一方面，過去網(wǎng)格員由社區(qū)保安、村社聘人員、鎮(zhèn)街聘人員、村干部和其他各類協(xié)輔人員組成，由于身份編制不同、歸口不一致，導(dǎo)致部分鎮(zhèn)街出現(xiàn)多部門交叉管理、同工不同酬待遇不平衡的現(xiàn)象，無法形成隊(duì)伍合力。另一方面，網(wǎng)格員出現(xiàn)“兼職”、網(wǎng)格長工作脫鉤嚴(yán)重現(xiàn)象突出。C縣矛調(diào)中心改良網(wǎng)格治理構(gòu)建專職網(wǎng)格治理。C縣統(tǒng)籌專職網(wǎng)格員身份編制體系、打造統(tǒng)一非執(zhí)行網(wǎng)格實(shí)體化運(yùn)作體系、統(tǒng)籌落實(shí)統(tǒng)一網(wǎng)格事項(xiàng)準(zhǔn)入和退出體系、全面建立專項(xiàng)績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)體系、健全完善網(wǎng)格專項(xiàng)拉練規(guī)范體系、統(tǒng)籌構(gòu)建網(wǎng)格員工作標(biāo)準(zhǔn)體系。

綜上所述，筆者結(jié)合兩個(gè)多月的調(diào)研，認(rèn)為C縣矛調(diào)中心的改革在很大程度上是成功的，并且具有重要的基層社會(huì)治理的實(shí)踐意義。調(diào)研過程中，筆者訪談各級(jí)矛調(diào)工作人員以及上訪人員，詢問了矛調(diào)中心如何開展工作、是否效率有明顯提高、保障機(jī)制是否到位、改革前后感受等等問題，得到的反饋結(jié)果基本偏正向。