基于審計(jì)視角下的政府融資平臺存在的問題及建議

劉照萍 長春城開興業(yè)農(nóng)場有限責(zé)任公司

近年來，我國融資平臺相關(guān)公司發(fā)展非常迅速，不少融資公司都已經(jīng)成為許多地方政府主要的融資渠道，其不僅是地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要支撐力量，也是衡量當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與政府債務(wù)水平高低的關(guān)鍵性指標(biāo)，更是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的核心內(nèi)容之一。目前，越來越多的地方審計(jì)機(jī)構(gòu)對所在地區(qū)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況審計(jì)，取得了一定的成績，但也出現(xiàn)了許多的問題，這里就經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)過程中出現(xiàn)的政府融資平臺主要問題進(jìn)行分析，并且提出了相應(yīng)的建議和優(yōu)化措施，旨在規(guī)范政府債務(wù)、減少政府財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，確保金融平臺的健康有效發(fā)展。

一、政府融資平臺的起源和必要性

所謂的政府融資平臺主要指的是各個(gè)地方政府部門以融資作為主要的經(jīng)營管理目標(biāo)而組建的非營利性機(jī)構(gòu)，目前常見的政府融資平臺主要包含了城市基礎(chǔ)建設(shè)投資、城建開發(fā)投資、城建資產(chǎn)投資管理等機(jī)構(gòu)，是通過營銷收入、公共設(shè)施收費(fèi)等方法來還款的一種投資管理行為。政府融資平臺與其他融資平臺存在的最大區(qū)別在于本身存在公益性、低利潤性特征，而且是由政府部門主導(dǎo)和管理的項(xiàng)目。

政府融資平臺的起源：

根據(jù)國家財(cái)政部、發(fā)改委以及銀監(jiān)會等部門的規(guī)定，政府融資平臺主要指的是有政府部門及其他行政主管部門等相關(guān)單位通過財(cái)政撥款、土地融資、股權(quán)等方式設(shè)立的具備政府公益性質(zhì)的項(xiàng)目，是一種具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。自從地稅改制工作完成之后，中央政府事權(quán)下移和地方財(cái)權(quán)上移導(dǎo)致政府財(cái)權(quán)與管理權(quán)出現(xiàn)了不匹配的現(xiàn)象，出現(xiàn)了財(cái)政支出大于財(cái)政收入的現(xiàn)象，這給政府融資平臺的出現(xiàn)打下了基礎(chǔ)。在全球金融危機(jī)的影響之下，我國大部分地方政府都出現(xiàn)了資金受限的現(xiàn)象，為此只能通過建立政府融資平臺來解決支出與收入不平衡的問題。近年來，隨著債務(wù)危機(jī)的越來越激烈，我國地方債務(wù)也越來越被人們關(guān)注，一時(shí)間關(guān)于這方面的分析文章不斷涌現(xiàn)，也使得不少政府融資平臺成為所謂“專業(yè)人士”的攻擊對象。然而在抨擊的同時(shí)，也應(yīng)該正視政府融資平臺出現(xiàn)的有效性，應(yīng)該從發(fā)展的角度去看待融資平臺存在的問題，采取科學(xué)有效的方法予以優(yōu)化，讓其更好地為社會發(fā)展服務(wù)。

二、政府融資平臺的構(gòu)建必要性

(一)鄉(xiāng)村振興的重要補(bǔ)充

鄉(xiāng)村振興是我國當(dāng)前乃至未來幾年穩(wěn)定主要發(fā)展方向，也是經(jīng)濟(jì)增長、社會發(fā)展的主要?jiǎng)恿?。在《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》《關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》等相關(guān)部署和政策中，都指出了鄉(xiāng)村振興的重要性，也讓其成為鞏固脫貧攻堅(jiān)、建設(shè)魅力中國的必然要求。從發(fā)展的角度分析，鄉(xiāng)村振興包含了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化、服務(wù)新型化、鄉(xiāng)村發(fā)展環(huán)?；约盎A(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域，整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈非常完整。而政府融資平臺的運(yùn)轉(zhuǎn)核心在于形成“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我造血、自我發(fā)展”的市場化、實(shí)體化主體，這也就要求其在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮出更加突出的作用，使其助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，并且協(xié)調(diào)征服與市場之間存在的壓力和挑戰(zhàn)，以農(nóng)村區(qū)域的發(fā)展為特點(diǎn)，充分發(fā)揮自身資源和管理優(yōu)勢，找準(zhǔn)鄉(xiāng)村振興的切入點(diǎn)，構(gòu)建出高效協(xié)同的服務(wù)體系[1]。

(二)是公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)職能的基礎(chǔ)

我國政府部門的工作核心在于為人民服務(wù)，而在政府經(jīng)濟(jì)職能中有著極為突出的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會公共服務(wù)職能，甚至在許多地方將公共基礎(chǔ)設(shè)施被看成城市的品位、良心和發(fā)展指標(biāo)，其是與人民生活息息相關(guān)的內(nèi)容。但是城市公共基礎(chǔ)設(shè)施以及社會服務(wù)體系建設(shè)本身存在周期長、投資大、效益低的特征，導(dǎo)致社會資金一般都不會主動投資，這種公共設(shè)施建設(shè)的重?fù)?dān)也就自然而然地落在政府部門的身上。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的加快，與之相匹配的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷增加，所需要的資金也隨之上升，在很大程度上增加了政府部門的負(fù)擔(dān)。而此時(shí)，大部分政府部門因稅收有限而無法承擔(dān)起公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重任，此時(shí)所能采取的方法也只能是通過融資平臺來籌集資金，減輕資金壓力，從這個(gè)角度來看政府部門融資平臺是不可或缺的基礎(chǔ)組成部分，是政府部門為社會提供公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)工作的關(guān)鍵所在。

三、政府融資平臺審計(jì)內(nèi)涵

自從2008年國家為了刺激經(jīng)濟(jì)增長而制定4萬億投資計(jì)劃之后，政府融資平臺在全國各地迅速興起，且伴隨城市棚戶改造、工業(yè)園建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等項(xiàng)目的快速實(shí)施，政府融資平臺的規(guī)模不斷擴(kuò)大，在很大程度上彌補(bǔ)了傳統(tǒng)融資的財(cái)政與信貸不足現(xiàn)象，加快了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是龐大的資金與發(fā)展要求也對審計(jì)工作的開展提出了新的要求，為了更好地確保政府融資平臺審計(jì)工作的科學(xué)實(shí)施，需要提前了解審計(jì)工作內(nèi)涵以及開展的特征。

(一)審計(jì)內(nèi)涵

審計(jì)主要指的是由國家授權(quán)的專業(yè)人士按照國家相關(guān)法律法規(guī)對被審計(jì)對象的財(cái)政收支、經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行審核，主要是以財(cái)政收支資料的合法性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性、科學(xué)性進(jìn)行調(diào)查。審計(jì)是企事業(yè)單位管理人員財(cái)政法紀(jì)調(diào)查的一種手段，是維護(hù)國家利益、提高經(jīng)濟(jì)效益的獨(dú)立監(jiān)督行為。政府審計(jì)一直以來都是單獨(dú)設(shè)置的，與其他專業(yè)的審計(jì)相比存在很大的差異，主要表現(xiàn)在獨(dú)立性、強(qiáng)制性和權(quán)威性。獨(dú)立性主要指的是政府審計(jì)通常都是單獨(dú)設(shè)置的，審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員不會參與企事業(yè)單位的日常管理以及發(fā)展戰(zhàn)略制定，只對審計(jì)結(jié)果負(fù)責(zé)。強(qiáng)制性主要指的是審計(jì)人員代表國家實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，在審計(jì)工作中不受審計(jì)單位以及其他機(jī)構(gòu)的干擾和限制，依法審計(jì)。權(quán)威性則是審計(jì)機(jī)構(gòu)根據(jù)國家審計(jì)法律法規(guī)開展工作，不僅在微觀層面上對企事業(yè)單位的行為進(jìn)行監(jiān)督，還在宏觀層面上對整個(gè)工作行為進(jìn)行監(jiān)督，有著客觀、公平、公正的超然地位[2]。

(二)政府融資平臺審計(jì)

政府融資平臺審計(jì)從本質(zhì)上分析，其是政府審計(jì)的一種，其理論基礎(chǔ)是圍繞受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論以及防線導(dǎo)向開展的。政府融資平臺審計(jì)工作的科學(xué)開展能促進(jìn)相關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任體有效履行國家相關(guān)法律法規(guī)，充分發(fā)揮應(yīng)有的預(yù)防作用和應(yīng)對突發(fā)事件、免疫功能，更好地促進(jìn)政府融資平臺的規(guī)范性管理。但是從上述內(nèi)容不難發(fā)現(xiàn)政府融資平臺本身存在特殊性和復(fù)雜性，這也決定了其財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率高于其他社會組織，最為主要的特征就是負(fù)債率比較高、政企雙重管理造成的管理混亂等。從盈利的角度進(jìn)行分析，政府融資平臺的融資項(xiàng)目主要是以公益性、服務(wù)型建設(shè)項(xiàng)目為主，造成融資持續(xù)盈利能力比較差、經(jīng)營管理問題突出。而在飛速發(fā)展的信息時(shí)代背景下，國家對政府部門的監(jiān)管力度不斷的提升，對融資平臺的管理要求越來越嚴(yán)格，此時(shí)政府融資平臺的審計(jì)管理問題逐漸暴露了出來，許多融資平臺管理質(zhì)量在很大程度上達(dá)不到既定要求，此時(shí)則需要優(yōu)化審計(jì)職能，通過融資平臺審計(jì)策略來優(yōu)化管理問題，明確管理責(zé)任和行為[3]。

四、政府融資平臺常見問題

近幾年，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)上升的同時(shí)，促使了越來越多的政府部門構(gòu)建了政府融資平臺，也取得了良好的成效。但是這并不代表著政府融資平臺運(yùn)營管理工作完全成熟，反而存在著許多的新問題，深入分析這些問題的出現(xiàn)原因以及特征，不僅方便了今后工作開展，同時(shí)也為后續(xù)對策的制定奠定了基礎(chǔ)，就政府融資平臺中常見問題進(jìn)行分析，主要表現(xiàn)在以下方面。

(一)政府融資渠道窄

由于政府融資平臺與其他融資平臺相比存在很大的特殊性，導(dǎo)致融資渠道比較小，融資難度較大。近年來，我國雖然出臺了一系列清理整頓政府融資平臺貸款相關(guān)的政策和制度，但是由于政府融資平臺本身政企不分明的特征，這些政策的整體效率比較低。另外，銀監(jiān)會要求各銀行機(jī)構(gòu)對融資平臺按照降舊控新的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行貸款，嚴(yán)格控制平臺貸款總量，使得政府融資平臺的貸款規(guī)模在很大程度上受到了限制，壓縮了貸款規(guī)模的同時(shí)，各個(gè)銀行機(jī)構(gòu)紛紛提高貸款平臺的準(zhǔn)入門檻，各級政府部門融資平臺從銀行獲得融資的難度不斷加大，特別是一些風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力較弱的區(qū)縣級融資平臺，難度更是不斷的攀升，甚至出現(xiàn)無法從銀行獲得貸款的現(xiàn)象。

(二)政府融資平臺存在政企不分的現(xiàn)象

我國《公司法》中對所有的公司提出了明確的規(guī)定，公司必須要具備一定人數(shù)的董事會、監(jiān)事會。但是就國有獨(dú)資公司法人治理結(jié)構(gòu)分析，在審計(jì)的時(shí)候存在許多融資平臺董事會、監(jiān)事會設(shè)置人數(shù)達(dá)不到法定標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，監(jiān)事會大多形同虛設(shè)，并沒有發(fā)揮出應(yīng)有的監(jiān)督作用。在政府融資平臺構(gòu)建的時(shí)候，許多地方存在政企不分、公司管理人員由政府部門工作人員兼職，這些人員普遍存在專業(yè)知識水平不高、企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)欠缺、經(jīng)濟(jì)管理知識不豐富、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范意識差等特征，甚至一些人員還存在盲目追求政績而忽視經(jīng)濟(jì)效益的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致投資失敗[4]。

(三)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)面較窄

雖然當(dāng)前許多政府部門將政府債務(wù)納入到預(yù)算管理工作中，但是由于工作效率不高、政府部門之間的信息傳遞機(jī)制不完善、債務(wù)信息統(tǒng)計(jì)不夠齊全，造成了整體工作效率比較差，財(cái)務(wù)審核結(jié)果的精確度存在一定的誤差。政府融資平臺的債務(wù)審計(jì)作為整個(gè)管理工作中不可忽視的一部分，也是會計(jì)核算的重點(diǎn)所在，需要工作中給予正視和重視，但是由于部分地方融資平臺在構(gòu)建的時(shí)候存在利益優(yōu)先的特征，導(dǎo)致為了應(yīng)付審計(jì)而出現(xiàn)偽造資料、做假賬等現(xiàn)象；也有一些地方因機(jī)關(guān)工作人員經(jīng)驗(yàn)欠缺、專業(yè)能力不足，使得在工作中出現(xiàn)了監(jiān)管力度不夠，這也導(dǎo)致了工作效率較低，不僅無法達(dá)到應(yīng)有的目的，還在一定程度上影響了管理人員的判斷。目前國內(nèi)許多政府融資平臺審計(jì)工作存在思路不清晰、方案不嚴(yán)謹(jǐn)、管理制度不成熟的特點(diǎn)，導(dǎo)致融資平臺無法全方位、全過程、多角度地進(jìn)行工作，影響了工作效率[5]。

五、改善政府融資平臺政府審計(jì)的對策

(一)樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀

政府部門的黨政領(lǐng)導(dǎo)人員要樹立科學(xué)的發(fā)展觀念和正確的政績觀，強(qiáng)化融資資金管理力度和約束機(jī)制，健全和完善監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制，高度重視融資平臺融資形成的相關(guān)政府政績以及隱形的政府債務(wù)，規(guī)范債務(wù)管理機(jī)制，堅(jiān)持量力而行、量才為用，認(rèn)真貫徹和落實(shí)國家相關(guān)部門制定的關(guān)于政府債務(wù)管理的政策和法規(guī)，及時(shí)清查并且妥善處置融資平臺構(gòu)成的各類債務(wù)，制定和削減相應(yīng)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，化解債務(wù)危機(jī)，樹立正確的價(jià)值觀和發(fā)展觀，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。

(二)建立科學(xué)的融資平臺管理辦法

政府部門要加強(qiáng)和加快推進(jìn)融資平臺經(jīng)營管理機(jī)制的改革和轉(zhuǎn)型，建立現(xiàn)代化、科學(xué)化的管理制度，加快推進(jìn)企業(yè)法人治理機(jī)構(gòu)的升級，厘清企業(yè)管理、政府管理之間的關(guān)系，優(yōu)化董事會、監(jiān)事會、理事會之間的關(guān)系并且完善相應(yīng)的制度，引進(jìn)專業(yè)人才，使得融資平臺能夠真正成為獨(dú)立的主體。在此基礎(chǔ)上，要重點(diǎn)解決融資平臺存在的政企不分明的問題，是融資平臺剝離政府職能之后能夠穩(wěn)步發(fā)展，并且快速進(jìn)入市場化、規(guī)范化和現(xiàn)代化管理機(jī)制。另外，在融資平臺審計(jì)和監(jiān)管的時(shí)候，不能違規(guī)進(jìn)行資金操作，在進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的時(shí)候要提前明確資金來源以及償還方式，通過財(cái)政補(bǔ)貼、土地劃撥以及稅收返還等方式彌補(bǔ)平臺的虧損，保證平臺應(yīng)有的盈利[6]。

六、優(yōu)化審計(jì)措施

(一)實(shí)現(xiàn)政府審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)的融合

政府融資平臺審計(jì)可以讓政府審計(jì)和部門內(nèi)部審計(jì)相結(jié)合。政府審計(jì)具有國家強(qiáng)制性和一定的獨(dú)立性，在審計(jì)的過程中有權(quán)力要求融資平臺拿出更詳細(xì)的資料，可以更深入地挖掘融資平臺行為。但是，政府審計(jì)多數(shù)僅僅針對資金進(jìn)行審計(jì)，政府審計(jì)方法相對比較落后，對于新型的互聯(lián)網(wǎng)市場化主體平臺審計(jì)缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)。而這正是內(nèi)部審計(jì)具有的，結(jié)合二者的優(yōu)點(diǎn)，就能讓審計(jì)發(fā)揮出更大的作用。

(二)加強(qiáng)政府審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)

審計(jì)人才不足可以說從根本上制約了政府融資平臺審計(jì)的發(fā)展。因此，一方面，審計(jì)人員要不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)以提升能力，需要不斷地研究新的政策，學(xué)習(xí)跨領(lǐng)域的知識，這樣才能面對審計(jì)工作的挑戰(zhàn)。另一方面，各個(gè)地方的審計(jì)項(xiàng)目都要明確人員的知識、技能、能力，這樣才能按照不同人員的經(jīng)歷和業(yè)務(wù)能力分配任務(wù)。另外，在整合社會方面的審計(jì)資源的時(shí)候，要在符合審計(jì)保密性要求的情況下，充分借鑒社會先進(jìn)技術(shù)和高科技成果，有針對性地購買社會服務(wù)，增強(qiáng)審計(jì)效能[7]。

七、創(chuàng)建多元化經(jīng)營渠道

政府融資平臺要實(shí)現(xiàn)多元化、多方向發(fā)展模式，在融資方面開展轉(zhuǎn)型，摒棄傳統(tǒng)的土地抵押、銀行貸款為主的融資渠道，通過將融資平臺轉(zhuǎn)化為國有企業(yè)之后，政府部門除了保留相應(yīng)的控股權(quán)之外，還可以更多的引入民間資本乃至國際資本，這樣不僅能有效的充實(shí)平臺資本實(shí)例，還能增強(qiáng)融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)抵抗力。例如通過發(fā)揮融資平臺在基礎(chǔ)建設(shè)方面的優(yōu)勢，對外提供工程代建以及代管的業(yè)務(wù)，這樣融資平臺只要適當(dāng)?shù)闹贫?xiàng)目決策即可，其他管理工作交由專業(yè)公司和專業(yè)人員開展，這樣不僅能保證融資穩(wěn)定，而且能實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧，降低政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，保證審計(jì)工作的科學(xué)開展，促進(jìn)審計(jì)事業(yè)的良性發(fā)展。

八、結(jié)語

總之，政府融資平臺作為地方政府部門公益性服務(wù)的主要組成之一，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，但是同樣在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和管理問題也是不容忽視的，要想從根本上解決融資平臺面臨的困境，需要科學(xué)糾正管理機(jī)制中存在的種種問題，構(gòu)建規(guī)范、科學(xué)的融資渠道和健全的審計(jì)職能部門，督促審計(jì)部門發(fā)揮監(jiān)督的作用和職能，不斷加強(qiáng)審計(jì)理論，完善審計(jì)方法?！?/p>