能耗“雙控”如何轉(zhuǎn)向碳排放“雙控”
——訪國網(wǎng)新疆電力有限公司經(jīng)濟技術(shù)研究院院長、黨委副書記王曉斌

■本刊記者 余璇/編輯 向敏

“推動能耗‘雙控’向碳排放總量和強度‘雙控’轉(zhuǎn)變，完善減污降碳激勵約束政策，加快形成綠色生產(chǎn)生活方式。”繼2021年中央經(jīng)濟工作會議首次提出“創(chuàng)造條件盡早實現(xiàn)能耗‘雙控’向碳排放總量和強度‘雙控’轉(zhuǎn)變”后，2022年政府工作報告再次作出強調(diào)。

從能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變的意義何在？如何科學有序推進這一過程？對此，本刊記者專訪了國網(wǎng)新疆電力有限公司經(jīng)濟技術(shù)研究院院長、黨委副書記王曉斌。

《中國電業(yè)與能源》：我國提出能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變有哪些重大意義？

王曉斌：自2020年“雙碳”目標提出以來，我國加快完善頂層設(shè)計、謀劃路徑舉措，相繼出臺“雙碳”指導意見以及分領(lǐng)域分行業(yè)實施方案，碳達峰碳中和“1+N”政策體系日臻完善。但是，實現(xiàn)“雙碳”目標的涉及面廣、周期長，一些地方由于認識不足、統(tǒng)籌不周、跟風表態(tài)、盲目激進，特別是2021年國家發(fā)展改革委對部分省區(qū)能耗強度、消費總量發(fā)出“紅燈”預警后，部分地區(qū)為了競爭性完成能耗“雙控”指標，甚至出現(xiàn)了“運動式”減碳、“一刀切”停產(chǎn)限產(chǎn)等錯誤行為，直接導致“雙碳”目標實施推進初期在煤炭、電力等方面發(fā)生了短期的供給收縮問題，對經(jīng)濟社會正常運行造成較大沖擊，同時也暴露出“能耗”雙控制度存在的管理缺乏彈性、不能反映不同品種能源的單位能耗排放強度差異等弊端，原有的能耗“雙控”制度在“雙碳”目標下存在實施挑戰(zhàn)。因此，2021年中央經(jīng)濟工作會議中首次提出“創(chuàng)造條件盡早實現(xiàn)能耗‘雙控’向碳排放總量和強度‘雙控’轉(zhuǎn)變”，為較早實現(xiàn)碳排放與能源消費和經(jīng)濟發(fā)展脫鉤安排了解決路徑，推動我國能源系統(tǒng)向更符合“雙碳”目標實施的方向邁進。

能耗“雙控”的重要特點是在能源消費強度約束性指標的基礎(chǔ)上，對能源消費總量提出預期要求，并分解落實至各地區(qū)，優(yōu)勢在于執(zhí)行簡便高效，但缺點是不區(qū)分用能類型，在限制化石能源使用的同時也限制了可再生能源的發(fā)展。而碳排放“雙控”重點約束化石能源消費總量與強度，可打破能耗“雙控”對可再生能源利用的約束，在提升能源消費總量的同時有效控制資源與環(huán)境雙重壓力。也就是說，能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變更加突出導向性約束力，更加符合化石能源向可再生能源轉(zhuǎn)型的需求，對于促進節(jié)能提效、保障合理用能、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、減少溫室氣體排放、支撐經(jīng)濟持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

《中國電業(yè)與能源》：目前，我國能耗“雙控”實施情況如何，碳排放“雙控”基礎(chǔ)條件怎樣？

王曉斌：“十三五”時期，我國建立并持續(xù)完善能耗“雙控”制度，促進全國能耗強度持續(xù)下降，能源消費總量增速較歷史明顯回落，能耗“雙控”工作取得積極成效。能耗“雙控”制度由建立到實施的過程中，也存在能源消費總量管理缺乏彈性、差別化管理措施偏少等問題，執(zhí)行時在地方層面出現(xiàn)一定程度的偏差，例如部分地區(qū)采用限電限產(chǎn)措施完成能耗“雙控”指標，引發(fā)一定程度社會輿論風險。因此，2021年9月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》，合理控制能源消費總量并適當增加管理彈性，對各地區(qū)制定了“跳一跳、夠得著”的激勵目標，進一步促進各地區(qū)深入推進節(jié)能降耗工作，不斷提高發(fā)展的質(zhì)量和效益。

走向高質(zhì)量發(fā)展是一個歷史過程，而未來10年是我國實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時期和重要階段，能源需求仍將保持增長趨勢來保障經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定和高質(zhì)量發(fā)展。我國已于2019年實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與碳排放初步脫鉤（初步脫鉤是指在經(jīng)濟發(fā)展時，對資源利用以及環(huán)境壓力以一種相對較低的比率增長，即碳排放增長率低于經(jīng)濟增長率），需要探索出一條經(jīng)濟發(fā)展降碳脫碳的新模式、新道路，避免碳排放“雙控”制約經(jīng)濟發(fā)展，預計在2030年碳達峰時實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與碳排放的絕對脫鉤（絕對脫鉤是指在經(jīng)濟發(fā)展時，對資源利用以及環(huán)境壓力持續(xù)降低，即碳排放總量降低而經(jīng)濟保持增長）?，F(xiàn)階段，“雙碳”工作還處于起步階段，碳排放核算、監(jiān)測、統(tǒng)計等碳排放“雙控”的基礎(chǔ)和條件還比較薄弱，能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變將是一個長期過程，需要大量的基礎(chǔ)工作支撐和全面的經(jīng)濟社會發(fā)展予以保障，各地區(qū)各部門需要提前謀劃、及早部署、精準施策，創(chuàng)造條件盡早實現(xiàn)能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變，科學有序推進實現(xiàn)“雙碳”目標。

《中國電業(yè)與能源》：能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變將給能源行業(yè)帶來什么變化？

王曉斌：20世紀70年代末是我國可再生能源發(fā)展的起步線。經(jīng)過40余年的發(fā)展，我國可再生能源產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了從無到有，從落后到如今成為全球可再生能源的引領(lǐng)者。以《中華人民共和國可再生能源法》實施通過為標志，我國風電、光伏、生物質(zhì)等可再生能源進入發(fā)展的“快車道”。目前，我國可再生能源開發(fā)利用規(guī)模穩(wěn)居世界第一，相關(guān)產(chǎn)業(yè)得到極大發(fā)展，技術(shù)裝備水平也得到了大幅提升。國家能源局數(shù)據(jù)顯示，截至2021年底，我國可再生能源發(fā)電裝機達到10.63億千瓦，占總發(fā)電裝機容量的44.8%；風電、光伏發(fā)電裝機均突破3億千瓦，分別達到3.28億千瓦、3.06億千瓦；全國可再生能源發(fā)電量達2.48萬億千瓦時，占全社會用電量的29.8%。與此同時，清潔能源消納能力也取得新進展。國家能源局數(shù)據(jù)顯示，2021年全國風電、光伏和水能利用率分別達到96.9%、97.9%和97.8%，核電年均利用小時數(shù)超過7700小時。

“雙碳”目標提出后，習近平主席在2020年12月的氣候雄心峰會上宣布提升國家自主貢獻力度的一系列新舉措，提出“到2030年，風電、太陽能發(fā)電總裝機容量將達到12億千瓦以上”。2021年底我國風電、太陽能發(fā)電裝機已達6.34億千瓦，預示從今年到2030年，風電、太陽能發(fā)電將至少以每年6300萬千瓦的裝機速度增長。我國更高的氣候目標要求經(jīng)濟發(fā)展與碳排放脫鉤必須進一步深化和加速，將拉動可再生能源行業(yè)進一步發(fā)展。目前，我國新能源在技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化等方面都取得重大進展，產(chǎn)業(yè)鏈自主可控，在光伏組件、動力電池等領(lǐng)域培育了一批世界級龍頭企業(yè)，競爭優(yōu)勢較為明顯，結(jié)合良好的新能源發(fā)展基礎(chǔ)，在構(gòu)建新能源占比逐漸提高的新型電力系統(tǒng)目標的帶動下，我國新能源將迎來新的大發(fā)展機遇。新能源的規(guī)模發(fā)展將帶動技術(shù)產(chǎn)業(yè)化提升、成本進一步下降，改善政策環(huán)境、市場機制等非技術(shù)因素，同時將加速儲能、智能電網(wǎng)、氫能、電動汽車等快速發(fā)展，全面提高發(fā)展質(zhì)量。

碳排放“雙控”可有效優(yōu)化完善能耗“雙控”的盲區(qū)和不足，在控制化石能源消費的同時鼓勵可再生能源發(fā)展，有利于引導能源要素合理流動和高效配置，促進技術(shù)和資金轉(zhuǎn)向能源低碳發(fā)展行業(yè)領(lǐng)域，加快煤電的清潔高效利用和靈活性改造，擴大可再生能源消費需求，助力能源行業(yè)持續(xù)向清潔低碳方向邁進，實現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。

《中國電業(yè)與能源》：能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變對能源行業(yè)提出了什么新要求？

王曉斌：能源行業(yè)是推進能源綠色低碳發(fā)展的主戰(zhàn)場、主陣地，能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變，對推動能源行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提出了更高要求。

首先，要求能源行業(yè)以節(jié)能高效為基本方針，把節(jié)約能源和提高效率貫穿到能源發(fā)展的全過程和各領(lǐng)域，促進化石能源與清潔能源以及不同清潔能源之間的協(xié)同互補發(fā)展，從根本上轉(zhuǎn)變長期以來高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放式發(fā)展方式。以煤電行業(yè)為例，我國大型發(fā)電站的發(fā)電效率已經(jīng)達到了相當高的水平，中小型機組還有很大的效率提升空間。根據(jù)國家能源局公布的數(shù)據(jù)，我國超臨界和超超臨界機組占比已經(jīng)超過50%，但亞臨界機組還有近4億千瓦，這部分機組的煤耗存在能耗偏高、靈活調(diào)節(jié)能力不足等問題，按照《全國煤電機組改造升級實施方案》，供電煤耗在300克標準煤/千瓦時以上的煤電機組要么“加快實施節(jié)能改造”，要么“逐步淘汰關(guān)?！?，大量的中小型機組仍需通過實施改造升級進一步提升高效、清潔、低碳、靈活、智能化水平。

其次，要求能源行業(yè)以綠色低碳為根本方向，堅持在加快清潔能源開發(fā)應(yīng)用、有序擴大新能源和可再生能源規(guī)模的同時，不斷推進化石能源的綠色低碳開發(fā)利用，推動煤炭和新能源優(yōu)化組合。能源結(jié)構(gòu)以煤為主是我國的基本國情，在全國已探明的化石能源資源儲量中，煤炭占94%左右，煤炭占一次能源消費比重高達57%。但在“雙碳”目標提出后的一年多時間里，不少地區(qū)出現(xiàn)了對能源項目審批過度嚴格，對前期手續(xù)辦理完畢但未開工的項目一律叫?；蛑匦略u估，甚至一度出現(xiàn)控煤和拉閘限電等嚴重問題，忽視發(fā)展實際和發(fā)展需要搞起了“碳沖鋒”、運動式“減碳”。如今，隨著我國能源轉(zhuǎn)型一系列目標和要求的逐漸明確，應(yīng)按照先立后破、循序漸進、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的原則，逐步打破煤電及化石能源主體地位，推動新能源逐步成為裝機和電量主體，推動煤電逐步成為調(diào)節(jié)性和保障性電源，大力發(fā)展煤電清潔技術(shù)，促進高碳煤電的低碳利用，實現(xiàn)傳統(tǒng)電力系統(tǒng)向新型電力系統(tǒng)的平穩(wěn)過渡、有序銜接。

最后，要求能源行業(yè)以科技創(chuàng)新為發(fā)展動力，堅持技術(shù)引領(lǐng)能源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，瞄準具有優(yōu)勢和潛力的能源技術(shù)主攻突破，扎實提升能源裝備自主水平，將能源高端裝備制造、新能源、節(jié)能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)培育成重要的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)高附加值價值鏈轉(zhuǎn)移。科技決定能源未來，科技創(chuàng)造未來能源。當前，新一輪能源技術(shù)革命正在孕育興起，可再生能源、非常規(guī)油氣、核能、儲能、智慧能源等領(lǐng)域新興能源技術(shù)正以前所未有的速度加快迭代，世界主要國家均把能源技術(shù)視為新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命的突破口，世界能源格局持續(xù)改變。雖然經(jīng)過數(shù)十年發(fā)展攻關(guān)，我國能源科技水平有了長足進步和顯著提高，但與世界能源科技強國和引領(lǐng)能源革命的要求相比，還有較大的差距。例如關(guān)鍵零部件、專用軟件依賴進口問題比較突出，能源領(lǐng)域原創(chuàng)性、引領(lǐng)性、顛覆性技術(shù)偏少，總體上跟隨式發(fā)展特征較為明顯。面對新形勢新要求，必須把自主創(chuàng)新擺在能源科技創(chuàng)新的核心位置，發(fā)揮市場在科技創(chuàng)新資源配置中的決定性作用，加快能源領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)和裝備攻關(guān)，實現(xiàn)能源科技高水平自立自強。

《中國電業(yè)與能源》：在能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變的過程中存在哪些挑戰(zhàn)，有何建議？

王曉斌：首先，統(tǒng)一的碳排放統(tǒng)計核算體系尚未建立。準確核算碳排放是不同層級主體落實減排任務(wù)、評估完成效果的重要依據(jù)，構(gòu)建統(tǒng)一的碳排放統(tǒng)計核算體系對實現(xiàn)“雙碳”目標至關(guān)重要。目前我國碳排放核算監(jiān)測標準規(guī)范、技術(shù)手段、管理機制等仍有大量欠缺，現(xiàn)有碳排放核算工作存在邊界不清、原始數(shù)據(jù)記錄混亂、不同機構(gòu)的碳排放核算結(jié)果偏差大甚至故意弄虛作假等現(xiàn)實問題，顯示了我國現(xiàn)有核算方法難以適應(yīng)“雙碳”工作形勢，需要通過統(tǒng)一規(guī)范統(tǒng)計核算體系、強化法律法規(guī)體系建設(shè)，以及建立完善監(jiān)管制度等進行管理。

其次，需要加強碳排放“雙控”的頂層設(shè)計。依托完備的碳排放統(tǒng)計核算體系，摸清各地區(qū)、各部門的排放“家底”，綜合考量各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、能源安全保障、產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)、技術(shù)進步等因素，建立科學合理的碳排放“雙控”指標分配和考核規(guī)則。以能耗“雙控”制度的相關(guān)經(jīng)驗教訓來看，能耗控制總量的指標是以各地經(jīng)濟總量為基礎(chǔ)，經(jīng)濟越發(fā)達的東部地區(qū)能耗指標越多，而經(jīng)濟相對落后的西部地區(qū)能耗指標較少，因此國家西部地區(qū)普遍面臨著能耗指標不足的窘境，對新能源資源豐富的西北?。▍^(qū)）承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移形成了較大制約。因此能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變的過程中，必須加強碳排放“雙控”的頂層設(shè)計，采取分階段、分步走的實施策略，先明確碳排放強度控制，隨著各地區(qū)各部門排放“家底”的逐步清晰，再逐步過渡到絕對總量控制，避免碳排放“雙控”制度在短期內(nèi)對經(jīng)濟和行業(yè)競爭力造成過大沖擊。

最后，逐步擴大碳市場覆蓋范圍。目前全國碳市場僅納入發(fā)電行業(yè)，同質(zhì)化程度較高且減排成本差異不大，碳減排成本下降的空間有限。國家能源局數(shù)據(jù)顯示，2021年我國煤電度電煤耗大約為305克，已經(jīng)優(yōu)于美國和德國，僅次于日本，根據(jù)現(xiàn)有技術(shù)水平和未來技術(shù)發(fā)展路徑難以實現(xiàn)較大水平的煤耗降低。未來全國碳市場應(yīng)逐步納入石化、建材、鋼鐵等具有較大減排潛力的重點行業(yè)，深化通過碳市場來降低全社會減排成本的成效。以鋼鐵行業(yè)為例，我國鋼鐵行業(yè)碳排放量占全國碳排放總量的15%左右，是國內(nèi)碳排放量最高的制造業(yè)行業(yè)。從工藝流程來看，基于鐵礦石的長流程煉鋼的二氧化碳排放強度遠高于采用電弧爐加工廢鋼的短流程煉鋼工藝的二氧化碳排放強度，而國內(nèi)長流程工藝粗鋼產(chǎn)量占比接近90%，不僅遠高于美國60個百分點，與73.7%的全球平均水平差距也較為明顯，是造成國內(nèi)鋼鐵生產(chǎn)較高碳排放強度的主要原因。因此，可以通過深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，控制粗鋼等低附加值產(chǎn)品產(chǎn)能、推動清潔能源煉鋼代替焦炭煉鋼、利用碳捕獲及封存等低碳冶金技術(shù)實現(xiàn)鋼鐵行業(yè)碳排放量的下降?！?/p>