普通消費品、藥品抑或煙草制品：電子煙產品的規(guī)制路徑

蔣佳藝

電子尼古丁傳送系統(tǒng)(Electronic Nicotine Deliv?ery Systems)，即所謂狹義上的“電子煙產品”，指含有尼古丁等物質的溶液通過電子加熱器而受熱霧化，從而產生煙霧和氣溶膠，人體藉由此而可吸入劑量不等的尼古丁。近年來，電子煙產品的盛行對公共衛(wèi)生健康帶來了挑戰(zhàn)，其中，由未成年人購買、使用電子煙產品帶來的健康問題尤為嚴峻。[1]我國長期以來將電子煙產品作為普通消費品對待，并未納入煙草專賣品和醫(yī)療器械的監(jiān)管。①2021年3月，工業(yè)和信息化部產業(yè)政策與法規(guī)司公開征求《關于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例〉的決定（征求意見稿）》的意見，首次從立法層面回應電子煙產品的規(guī)范屬性問題，即將電子煙產品等新型煙草制品參照《煙草專賣法實施條例》中關于卷煙的有關規(guī)定監(jiān)管。2021年11月10日公布施行的《國務院關于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例〉的決定》之第六十五條，規(guī)定“電子煙等新型煙草制品參照本條例卷煙的有關規(guī)定執(zhí)行”。2021年12月2日，國家煙草專賣局政策法規(guī)與體制改革司向社會公開征求關于《電子煙管理辦法（征求意見稿）》的意見。鑒于國內學界對電子煙產品的規(guī)制路徑缺乏長期關注與深入論證，本文嘗試通過考察國際對電子煙產品的監(jiān)管體系來分析電子煙產品的規(guī)范屬性，立足于我國的控煙政策和煙草專賣制度來探討電子煙產品監(jiān)管的制度構建。

一、比較法視野下國外電子煙產品的不同規(guī)制路徑

國際社會對于電子煙產品的特征與功能，尚未達成一致認識；對電子煙產品的安全性和使用目的，存在爭議；對電子煙產品性質的定性則可以分為“危險減少”論和“危險增加”論。[2]“危險減少”論認為，電子煙產品相對于傳統(tǒng)香煙而言危害較小，能夠成為傳統(tǒng)香煙的健康替代品并幫助煙民戒煙；其代表是英國公共衛(wèi)生部，它認為電子煙產品的危害比傳統(tǒng)香煙減輕了約95%，并在戒煙和降低吸煙相關醫(yī)療負擔方面具有關鍵作用。[3]持“危險減少”論者通常對電子煙產品采取更寬容的政策，以期將電子煙產品對健康的好處最大化?！拔ｋU增加”論則認為電子煙產品并非無害，該類產品及其二手煙霧對于未成年人、孕婦及其他非煙民尤其具有危害性，故其并非戒煙的有效方法，甚至會導致吸煙人數(shù)的增加。[4]“危險增加”論者以世界衛(wèi)生組織、美國為代表，通常對電子煙產品采取更為審慎的態(tài)度，以期將電子煙產品所帶來的公共衛(wèi)生風險最小化。

電子煙產品的規(guī)范路徑可以分為以下四類：一是將電子煙產品作為煙草制品監(jiān)管；二是作為藥品監(jiān)管；三是作為有毒、危險化學品監(jiān)管，采取此種政策的國家（如澳大利亞、日本）多將電子煙產品的核心成分尼古丁作為有毒、危險化學品監(jiān)管，而并非直接將電子煙產品作為有毒、危險化學品監(jiān)管；四是作為普通消費品監(jiān)管——這不符合電子煙產品監(jiān)管法治化的國際趨勢，故通常為電子煙產品監(jiān)管闕如的相關國家所采用，例如2020年7月俄羅斯《煙草控制法》新修正案獲得批準之前，俄即把電子煙產品歸入普通消費品監(jiān)管（之后其才納入煙草制品受到統(tǒng)一監(jiān)管）。

（一）電子煙產品作為煙草制品監(jiān)管

根據美國衛(wèi)生總監(jiān)2020年發(fā)布的報告，現(xiàn)有證據無法充分證明電子煙產品能促進戒煙。[5]美國政府借助電子煙產品的有關科學研究，制定相應政策降低電子煙產品的風險和危害并增加其可能的收益。美國食品藥品管理局（Food and Drug Adminis?tration，以下簡稱“FDA”）是煙草制品的監(jiān)管主體；2009年《家庭吸煙預防和煙草控制法》（Family Smoking Prevention and Tobacco Control Act）以立法形式確認了FDA監(jiān)管煙草制品的權力。

FDA區(qū)分了普通的電子煙產品和對疾病、人體結構與功能具有功效的電子煙產品，其具體如下：第一，對兩者界定了不同的預期用途（intended uses）。前者旨在為使用者攝入尼古丁提供消遣，后者旨在應對疾病抑或調節(jié)身體結構、功能。第二，根據預期用途來界定兩者的屬性。前者符合煙草制品的定義，即“任何供人類消費的由煙草制成或者衍生的產品，包含煙草制品的組成部分或者配件”[6]，并由FDA在2016年進一步明確將電子煙產品“視為（deem?ing）”煙草制品，適用《家庭吸煙預防和煙草控制法》；后者盡管符合煙草制品的定義，由于其預期用途涉及到疾病應對或者身體結構、功能的影響，因而被FDA解釋為藥品、器械或者組合產品（drug,de?vice or combination product），適用《食品、藥品和化妝品法案》（Food,Drug,and Cosmetic Act）的相關規(guī)定。

英國政府由英國藥品和醫(yī)療保健產品監(jiān)管局（Medicines and Healthcare products Regulatory Agen?cy，以下簡稱“MHRA”）作為電子煙產品的監(jiān)管主體，根據2016年《煙草和相關產品制品條例2016》（Tobacco and Related Products Regulations 2016）以及《煙草制品與尼古丁吸入制品（修正案）（脫歐）條例2020》[Tobacco Products and Nicotine Inhaling Prod?ucts(Amendment)(EU Exit)Regulations 2020]對電子煙產品進行監(jiān)管。MHRA區(qū)分了用于消費的電子煙產品和用于戒煙、降低吸煙危害的電子煙產品：前者被作為煙草消費品監(jiān)管，由電子煙產品的制造商、進口商依法向MHRA提交報告便可在英國境內銷售；后者被作為藥品或者醫(yī)療器械監(jiān)管，需要獲得上市授權才能合法銷售。

（二）電子煙產品一概作為藥品監(jiān)管

澳大利亞政府不承認電子煙產品具有尼古丁替代療法藥物的安全性和有效性[7]，認為其與嚴重的肺部疾病相關[8]，因而在界定其屬性時聚焦在其核心成分尼古丁。由于尼古丁在澳大利亞屬于受管制的毒物[9]，澳大利亞各州均規(guī)定銷售、持有和使用的電子煙產品屬于違法行為，只允許個人出于戒煙目的并持有當?shù)刈葬t(yī)師的有效處方進口電子煙產品[10]；而對于不含尼古丁的電子霧化器產品，原則上可以合法銷售和使用。

日本政府在界定電子煙產品的屬性時同樣以核心成分尼古丁為依據，將含有尼古丁的溶液視為藥品，依照《藥品醫(yī)療器械等法》限制其銷售。[11]日本衛(wèi)生部認為電子煙產品不符合“煙草制品”的定義，因其含有尼古丁溶液而應當作為藥物進行監(jiān)管，因此含有尼古丁溶液的電子煙產品進入日本市場需要得到厚生勞動省的許可，否則將被禁止在藥店銷售，即使已上市也會被召回；不含尼古丁溶液的電子霧化器產品，在日本則可以合法銷售。

（三）電子煙產品不同規(guī)制路徑辨析

美國、英國有區(qū)分地將“普通的電子煙產品”作為煙草制品監(jiān)管，允許其銷售；而澳大利亞、日本則一概將電子煙產品作為藥品監(jiān)管，從而事實上禁止?？梢姼鲊牧⒎ㄅc監(jiān)管選擇反映了對電子煙產品的風險識別及不同規(guī)制路徑。

將電子煙產品作為藥品監(jiān)管的做法，強調尼古丁的毒性或者作為尼古丁替代藥物有效成分的性質，卻忽視了尼古丁廣泛存在于煙草消費中的用途。在傳統(tǒng)煙草制品允許銷售的情況下，將電子煙產品單純作為藥品監(jiān)管而予以事實上禁止的做法，缺少對電子煙產品及其風險的長期、充分評估，在風險規(guī)制上亦缺乏一致性、連貫性，不符合風險預防原則的應有之義。[12]獲得藥品上市審批之前，電子煙產品處于事實上禁止銷售的狀態(tài)，以致消費者對電子煙產品的需求可能滋生非法交易，尤其是帶來電子煙產品的線上、跨境銷售。

將電子煙產品視為煙草制品監(jiān)管的做法，既強調尼古丁作為核心成分的成癮性與危害性，又兼顧了使用者的消費目的與習慣，更為貼近該產品的實際用途。根據電子煙產品是否具有減害、戒煙等功效而進行類型化監(jiān)管，將不具有健康功效的電子煙產品作為煙草制品監(jiān)管，將具有健康功效的電子煙產品作為藥品監(jiān)管，能確保電子煙產品不因監(jiān)管失位而對公共衛(wèi)生風險造成威脅，不因監(jiān)管過嚴而錯失電子煙行業(yè)的發(fā)展機遇。

二、我國原則上應把電子煙產品作為煙草制品監(jiān)管

電子煙產品的監(jiān)管困境在于對電子煙的性質難以形成共識，其危害尚未得到科學確證。[13]電子煙產品的盛行所帶來的經濟效益與人民健康權受侵害之間的沖突，其相關產業(yè)的發(fā)展不能以忽視、犧牲人民健康權為代價，這是合理規(guī)制電子煙產品的根本原則或者說前提。

（一）電子煙產品具有危害性

國家衛(wèi)生健康委員會在《中國吸煙危害健康報告（2020版）》（以下簡作《報告》）中明確指出電子煙產品被充分證明是不安全的。[14]電子煙產品對于使用者及其以外的其他人和需要特殊保護的人群（如未成年人）的健康危害，主要表現(xiàn)為：

第一，電子煙產品的煙液中含有尼古丁及其他有害物質，對使用者的身體健康構成危害。電子煙產品的核心成分是尼古丁，尼古丁在《危險化學品目錄（2015版）》中被列入劇毒物質；報告顯示其具有極強的成癮性，一旦吸食成癮則很難戒斷，且會對妊娠期胎兒發(fā)育產生不良影響，可能導致心血管疾病。世界衛(wèi)生組織已將尼古丁依賴作為一種慢性病被列入國際疾病分類。報告還揭示了電子煙產品的煙液含有的低分子醛酮類化合物（如甲醛、乙醛等），煙液加熱后所形成的具有污染性的二手煙霧以及不合理使用產生的調味劑等物質，都將對使用者健康產生危害。

第二，電子煙產品使用過程中所產生的二手煙霧對使用者以外的其他人具有危害。世界衛(wèi)生組織報告顯示電子煙產品所產生的二手煙霧是新的空氣污染物。[15]報告指出電子煙產品的二手煙霧增加了空氣中丙二醇、甘油、尼古丁、細顆粒物及其他有害化學物質等的濃度，其氣溶膠具有細胞毒性，加大了非吸煙者和旁觀者對尼古丁和若干有毒物質的接觸。人體在短期或者長期接觸任何來源的微粒物質之后均會出現(xiàn)不良影響，這對于具有呼吸道疾病的人群尤甚。[16]

第三，電子煙產品對未成年人的吸引力和不良影響更為顯著。電子煙產品設計新穎，風味新奇多樣（尤其是水果、糖果類口味）。部分電子煙產品存在經營混亂、虛假廣告等現(xiàn)象，如在影視作品中植入電子煙產品或者品牌的鏡頭、銷售給未成年人，宣傳電子煙“新潮”“健康”“無毒無害”，提供免費試用電子煙產品服務等。[17]未成年人心智尚未成熟，受到不當營銷的影響容易被誘導、使用電子煙產品。根據報告，電子煙產品對胎兒和未成年人的大腦發(fā)育會造成長期不良影響，有可能導致學習障礙、焦慮癥，形成對煙草的依賴。

電子煙產品對公共衛(wèi)生安全帶來了以下風險與挑戰(zhàn)：其一，電子煙產品可能會增加尼古丁成癮的人口比例，有可能為吸食傳統(tǒng)煙草制品或者同時吸食電子煙產品和傳統(tǒng)香煙制品制造“門戶效應”作用。[18]其二，未成年人接觸、吸食電子煙產品除了嚴重危害其身心健康之外，也將導致降低煙民年齡、延長煙民吸食電子煙產品或者傳統(tǒng)煙草制品的時間。其三，煙民同時吸食傳統(tǒng)煙草制品和電子煙產品的不當行為在我國常見[19]，可能導致尼古丁攝入過量而危害心腦血管等，造成健康危害。[20]

（二）電子煙產品不宜單純作為普通消費品、藥品來監(jiān)管

第一，將電子煙產品視為普通消費品無法充分滿足監(jiān)管要求。電子煙產品具有危害性，不符合我國《消費者權益保護法》第七條關于保障消費者人身安全不受損害的要求。將電子煙產品作為普通消費品監(jiān)管，難以解決目前監(jiān)管過程中所存在的問題：其一，國家標準計劃《電子煙》（20171624-Q-456）尚未正式實施，電子煙產品企業(yè)的違法添加尼古丁行為、不法分子違法添加合成大麻素的行為會導致嚴重侵害消費者權益。[21]其二，電子煙產品作為普通消費品置放入中小學校園周邊門店，可能滋生與電子煙產品不當營銷相關的不良文化和虛假宣傳等經營亂象，會嚴重影響未成年人的身心健康。根據《電子商務法》第十三條規(guī)定，普通消費品在滿足保障消費者人身與財產安全和環(huán)境保護要求時即可進行線上銷售。但電子煙產品的互聯(lián)網營銷易對未成年人產生誤導作用、不利于其身心健康，我國已禁止電子煙產品的線上銷售和營銷。[22]界定電子煙產品的屬性，應當關注公共衛(wèi)生風險和消費者、二手煙霧接觸者和需特殊保護人群（如未成年人）所承擔的成本。將電子煙產品作為普通消費品監(jiān)管難以保障消費者和未成年人權益。

第二，將電子煙產品視為藥品不符合其現(xiàn)階段的性質與功能。目前應用較多的戒煙藥物是尼古丁替代療法（Nicotine Replacement Therapy）類藥物，包括尼古丁咀嚼膠、尼古丁吸入劑、尼古丁口含片、尼古丁鼻噴劑和尼古丁貼劑等。尼古丁盡管存在于電子煙產品與尼古丁替代療法的藥品之中，但其功效、目的截然不同。電子煙產品中所含有的尼古丁使吸食者成癮，尼古丁替代藥品中的尼古丁則緩解戒斷過程中的不良反應從而實現(xiàn)戒煙。因此，電子煙產品并不符合我國《藥品管理法》第二條有關“藥品”的定義。世界衛(wèi)生組織認為電子煙產品相對于傳統(tǒng)煙草制品的戒煙功效、減害效果仍有待科學驗證，目前不建議將其作為戒煙輔助工具對待。

電子煙產品被作為藥品監(jiān)管，意味著在完成藥品上市許可所需的試驗、注冊過程之前，將被禁止銷售。在煙草專賣制度成熟完善、煙草制品合法銷售的背景下，禁止措施是否與電子煙產品的危害與風險相稱仍有待進一步討論。一旦電子煙產品在未來被科學證實能作為安全、有效的尼古丁替代療法，那么放棄電子煙產品而使用傳統(tǒng)煙草制品，便將付出重大的公共衛(wèi)生代價。隨著電子煙產品使用群體日益增多，我國作為電子煙產品生產、出口大國，禁止電子煙產品可能滋生非法生產和非法銷售并帶來監(jiān)管難題。

（三）電子煙產品的類型化監(jiān)管

電子煙產品具有危害性，不宜繼續(xù)單純作為普通消費品監(jiān)管；作為戒煙藥物的安全性和有效性尚不確定，也不能單純作為藥品監(jiān)管。

電子煙產品原則上應當作為煙草制品監(jiān)管；應推動電子煙產品的防控工作，降低其對二手煙霧接觸者和未成年人等的負面影響。電子煙產品的核心成分是尼古丁，其產品功能是通過電子元件加熱霧化煙液使人體吸入尼古?。黄湎M方式是使用者在形成尼古丁依賴之后，通過復購煙液或者含有煙液的煙彈持續(xù)吸食。電子煙產品不依靠點燃而依靠加熱霧化來攝入尼古丁，本質上與煙草制品都屬于攝入尼古丁的方式，對使用者和二手煙霧接觸者均具有健康風險，這正如2018年10月國家煙草專賣局對十三屆全國人大一次會議第6801號建議中的提問所給予的答復：“含有尼古丁的電子煙雖然與傳統(tǒng)卷煙在外觀上存在一定區(qū)別，但同樣以煙堿為主要消費成分并具有成癮性和健康風險。因此，我局認為對于含有尼古丁的電子煙，也應當納入煙草制品進行監(jiān)管?！盵23]對于宣稱具有健康功效的電子煙產品，則應當作為藥品監(jiān)管，要求其完成藥品上市許可所需的試驗、注冊，驗證并確保其作為戒煙藥物的安全性和有效性。

三、電子煙產品的規(guī)制路徑及其制度構建

電子煙產品監(jiān)管法治化應從國家整體利益出發(fā)，其規(guī)制路徑及其制度構建應當與現(xiàn)有法律體系相融合。新時期的煙草專賣制度服務于控煙整體目標，控煙政策為煙草專賣制度的未來發(fā)展指明方向。電子煙產品具有危害性，如不將其作為控煙對象將對民眾健康造成負面影響；而從生產、流通等環(huán)節(jié)來看，如不將其納入煙草專賣制度則將導致該行業(yè)無序發(fā)展。鑒此，電子煙產品原則上應作為煙草制品監(jiān)管，其監(jiān)管制度構建應當充分對接我國控煙政策與煙草專賣制度。

（一）控煙政策下對電子煙產品的規(guī)制

第一，通過立法確保電子煙產品的規(guī)制始終服務于我國控煙政策的目標。報告顯示，我國15歲以上人群吸煙率從1984年的33.9%下降至2018年的26.6%，但與《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》關于2030年該比率降至20%的控煙目標之間仍存在差距。調查顯示，我國成年人使用電子煙產品的比例，從2015至2016年間的1.3%顯著增長到2018至2019年間的1.6%，由此可推算出2018至2019年間我國約有1690萬成年人使用電子煙產品。[24]為實現(xiàn)控煙目標，應當完善控煙政策，將電子煙產品的規(guī)制納入到國家和地方的控煙政策，明確吸食電子煙產品屬于“吸煙”范疇，限制其使用場所，從而降低電子煙產品有害氣霧對接觸者的侵害。盡管國家層面尚未制定關于公共場所控制吸煙條例，地方控煙立法卻已先行探索，例如《河南省愛國衛(wèi)生條例》第十六條、《重慶市公共場所控制吸煙條例》第二條、《杭州市公共場所控制吸煙條例》第三十四條、《深圳經濟特區(qū)控制吸煙條例》第四十四條和《秦皇島市控制吸煙辦法》第二十五條等，均明確規(guī)定電子煙產品屬于煙草制品，禁止吸煙場所不得吸食電子煙產品。

第二，電子煙產品的規(guī)制及相關配套措施應當符合我國履約控煙的國際義務。我國于2005年8月28日認同了世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》（以下簡作《公約》），該公約自2006年1月9日起在我國生效?！豆s》旨在通過限制煙草消費和煙草煙霧接觸從而維護公眾健康，包括限制向未成年人銷售、包裝上的強制性健康警語，以及禁止煙草的廣告、促銷和贊助，降低室內吸煙對非煙民的不利影響等等。[25]世界衛(wèi)生組織在《公約》締約國會議上，為電子煙產品監(jiān)管設定了政策目標：其一，預防非煙民和未成年人開始吸食電子煙產品；其二，盡可能降低電子煙產品對使用者的健康風險，盡可能保護非煙民不接觸二手煙霧；其三，防范任何有關電子煙產品的未經證實的健康聲明；其四，保障控煙行動不受到任何商業(yè)利益或者與電子煙行業(yè)相關利益的影響。[26]

我國的國家衛(wèi)健委作為世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架條約》的履約責任人，承擔控煙職責。由國務院發(fā)布的《中國防治慢性病中長期規(guī)劃（2017年-2025年）》和《健康中國行動（2019—2030年）》，均將控煙行動作為重要行動之一。2020年6月1日生效的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》，其第七十八條明確要求國家采取控煙措施。我國衛(wèi)生部門應當積極參與世界衛(wèi)生組織關于電子煙產品監(jiān)管政策目標的構建與及相關交流，借鑒成熟經驗，結合我國控煙現(xiàn)狀與目標，建立多部門合作的有效實施機制，推動全社會的行動和參與，以履行我國作為《公約》締約國的控煙義務。[27]

第三，電子煙產品的規(guī)制應當以預防未成年人接觸、使用電子煙產品為重點?！?019年中國中學生煙草調查結果發(fā)布》顯示，2015年我國15歲及以上人群電子煙產品的使用率為0.5%；2018年該比率上升至0.9%，據此可推算出中國該年正在使用電子煙產品的人數(shù)約為1035萬；其中尤其值得警醒的是，我國初中學生的電子煙產品使用率為2.7%，普通高中學生為2.2%，職業(yè)學校學生為4.5%。

為了預防未成年人受到電子煙產品和不良文化的侵害，應當規(guī)范電子煙產品經營者的市場行為以及電子煙產品使用者的消費行為，樹立有關控煙的正確輿論與文化導向。為此，當具體實施如下措施：其一，嚴格禁止向未成年人銷售、推廣或誘導其使用電子煙產品，嚴格禁止電子煙產品的線上銷售和宣傳。如像《電子煙管理辦法（征求意見稿）》中的禁限，其第二十四條就明確規(guī)定校園周邊不得設置銷售網點，電子煙經營者應當在顯著位置設置不向未成年人銷售電子煙產品的標志，并在必要時對消費者進行年齡驗證；其第二十八條就明確禁止銷售容易誘導未成年人吸食的調味電子煙產品以及可自行添加煙液的開放式電子煙產品。其二，嚴格限制電子煙產品各類形式的廣告、慈善等宣傳活動，這可參照目前我國《廣告法》第二十二條、《互聯(lián)網廣告管理暫行辦法》第五條、《慈善法》第四十條關于煙草制品的廣告、慈善宣傳所作的限制性規(guī)定。其三，加強公共場所禁煙，推進校園控煙教育，樹立控煙文化。2020年修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》第十七條，就明確吸食電子煙產品屬于吸煙行為；衛(wèi)生部門在推行無煙校園建設中，也將電子煙產品的危害作為重點宣傳教育內容之一。[28]其四，依法懲處向未成年人推廣、銷售電子煙產品的違法違規(guī)行為，尤其是清理整治中小學周邊違法違規(guī)銷售電子煙產品的實體店和互聯(lián)網上違法違規(guī)推廣、銷售電子煙產品的平臺店鋪。

（二）煙草專賣制度下對電子煙產品的規(guī)制

第一，電子煙產品應當適用煙草專賣制度的全流程監(jiān)管，提升產業(yè)各環(huán)節(jié)集中度、保障產品質量和規(guī)范市場行為。由于煙草制品屬于具有嗜好性、依賴性的特殊商品，我國實行煙草專賣制度對煙草制品原料供應、生產、銷售、運輸和進出口等各環(huán)節(jié)進行嚴格監(jiān)管。[29]電子煙產品應當被納入煙草制品監(jiān)管，融入煙草專賣制度[30]，以實現(xiàn)國家依法對煙草制品的“全覆蓋監(jiān)管”[31]。

《電子煙管理辦法（征求意見稿）》全面規(guī)定了電子煙產品的生產、銷售、進出口貿易和對外經濟技術合作。從生產環(huán)節(jié)來看，國家煙草行業(yè)關于電子煙生產企業(yè)在資金、技術和設備等方面的要求及煙草專賣生產企業(yè)許可制度，有助于確保生產企業(yè)的資質和產品的質量，避免生產假冒偽劣電子煙產品以及違法添加有害物質的行為；電子煙產品在我國境內上市應當經過煙草專賣行政主管部門登記，其追溯制度保障了對其的全流程管理；要求采取措施降低電子煙產品對未成年人的吸引程度，如在產品、包裝醒目位置標注健康警語，限制水果、糖果等風味電子煙產品以及色彩艷麗、卡通類電子煙產品包裝的生產。從銷售環(huán)節(jié)來看，當電子煙批發(fā)、零售主體滿足相應的資金、人員和場所要求，符合煙草批發(fā)、零售合理布局要求時，方獲得批發(fā)或零售許可，根據許可證所規(guī)定的經營范圍和地域范圍開展批發(fā)、零售，如此才有助于避免非法、變質電子煙產品的流通，有助于加強對銷售網點的監(jiān)管、確保未成年人受其干擾；建立全國統(tǒng)一的電子煙交易管理平臺，有利于管制無證經營。從進出口和對外經濟技術合作環(huán)節(jié)來看，開展電子煙產品進口業(yè)務需要獲得煙草專賣批發(fā)許可，以有利于打擊電子煙產品的非法跨境貿易；生產專供出口的電子煙產品的需要登記制度，企業(yè)需要取得許可，以有利于促進我國電子煙產品需要質量提升與外貿增長。

第二，應當對電子煙產品征收煙草稅以保障國家財稅收入，通過征稅、價格來控制電子煙產品的市場需求。煙草利稅是國家財政收入的重要來源，“2020年煙草行業(yè)實現(xiàn)工商稅利總額12803億元（人民幣），同比增長6.2%；財政總額12037億元；增長2.3%”[32]。數(shù)據顯示，我國電子煙市場規(guī)模已從2013年的5.5億元迅速上升到2020年的83.8億元；全球電子煙產品市場銷售額亦持續(xù)上升，2020年已上升至424億美元，同比增長15.6%。[33]對電子煙產品征收卷煙消費稅可增加政府財政收入，電子煙產品銷售有利于保障我國財政收入和外匯收入增加。同時，征收消費稅以提高煙草價格，被世界衛(wèi)生組織認為是最具效力和成本效益的控煙方案。[34]《國務院關于實施健康中國行動的意見》亦明確要求通過運用稅收、價格調節(jié)等手段，促進控煙目標達成。《電子煙管理辦法（征求意見稿）》第四十五條明確規(guī)定電子煙產品需按照國家稅收法律法規(guī)征繳相應稅收。

第三，在堅持煙草專賣制度的基礎上，充分發(fā)揮現(xiàn)有民營電子煙企業(yè)的創(chuàng)新能力，提升我國電子煙產業(yè)集中度、國際競爭力，促進電子煙產品在減害等方向的創(chuàng)新探索，引導電子煙產業(yè)健康發(fā)展。我國民營電子煙企業(yè)為跨國煙草公司提供原材料、加工服務，在電子煙產品生產、經營和國際化方面積累了豐富經驗。近年來，中國煙草及其所屬工業(yè)企業(yè)對電子煙產品等新型煙草制品進行了戰(zhàn)略部署，組建了新型煙草制品研究所，統(tǒng)籌新型煙草制品研發(fā)、生產、銷售的有關工作。在整合國家煙草專賣體制與大量民營電子煙生產企業(yè)的過程中，發(fā)揮二者的優(yōu)勢互補能有效提高行業(yè)門檻和集中度。

四、結語

目前，對電子煙產品的風險缺乏長期的科學研究，關于電子煙產品的作用呈現(xiàn)出兩極，一端鼓吹電子煙產品是傳統(tǒng)香煙的安全替代品、戒煙的工具，另一端則認為電子煙產品同樣具有危害性和成癮性。電子煙產品規(guī)制路徑，需要結合具體國家現(xiàn)行法律制度并就電子煙產品的性質和功能予以確定。為應對電子煙產品對我國公共衛(wèi)生的挑戰(zhàn)，需要推進電子煙產品監(jiān)管法治化。鑒于電子煙產品對民眾健康的危害性，不宜單純作為普通消費品、藥品監(jiān)管。根據其使用目的可以將電子煙產品分為兩種類型：一是用于煙草消費的電子煙產品，應當作為煙草制品監(jiān)管；二是用于緩解戒煙癥狀、輔助戒煙的電子煙產品，應當作為藥品監(jiān)管。

電子煙產品的規(guī)制路徑及其制度構建應當符合我國控煙政策和煙草專賣制度的要求。電子煙產品的規(guī)制應當服務于我國的控煙目標，符合我國履行國際控煙條約的義務，以預防未成年人接觸、使用電子煙產品為重點。為鞏固煙草專賣制度，電子煙產品應當適用煙草專賣制度的全流程監(jiān)管，通過征收煙草稅以保障國家財稅收入、控制市場需求，充分發(fā)揮民營電子煙企業(yè)的創(chuàng)新能力，以提升我國電子煙產業(yè)集中度、國際競爭力。

注釋

①在我國被稱為“電子煙產品”的有加熱不燃燒類制品和電子尼古丁傳送系統(tǒng)。加熱不燃燒類制品通過加熱煙草或激活含有煙草的裝置到特定溫度，從而產生含有尼古丁和有毒化學物質的霧氣由使用者通過煙具吸入。國家煙草專賣局于2017年5月在《關于貫徹落實國務院有關文件精神進一步加強卷煙打假打私和市場監(jiān)管工作的通知》中，明確加熱不燃燒類新型煙草制品含有煙葉、煙絲，屬于煙草專賣品。根據《電子煙管理辦法（征求意見稿）》第二條，“電子煙產品”的定義是指“產生含煙堿（尼古丁，下同）的氣溶膠供人抽吸的電子傳送產品。電子煙包括煙彈、煙具以及煙彈與煙具組合銷售的產品等，不包括已納入卷煙管理的加熱卷煙”。為明確起見，本文僅探討狹義上的“電子煙產品”，即指電子尼古丁傳送系統(tǒng)。

②國家煙草專賣局曾表示電子煙產品不屬于《煙草專賣法》所列明的煙草專賣品；因其溶液含有尼古丁，尼古丁屬于危險化學品，建議作為危險化學品監(jiān)管。參見新華社.煙草局、工商總局、安全監(jiān)管總局回應“如煙”問題[N].中華人民共和國中央人民政府網站,2006-12-01,http://www.gov.cn/jrzg/2006-12/01/content_459577.htm。國家藥品監(jiān)督管理局則明確“尼古丁電子霧化器”不屬于醫(yī)療器械。參見國家食品藥品監(jiān)督管理局.關于白細胞回升系統(tǒng)等產品分類界定的通知（國食藥監(jiān)械〔2006〕268號）[EB/OL].國家藥品監(jiān)督管理局網站,2006-06-18,https://www.nmpa.gov.cn/directory/web/nmpa/xxgk/fgwj/gzwj/gzwjylqx/20060618010101504.html。