行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在的 問(wèn)題及對(duì)策研究

楊磊

（唐山市豐南區(qū)發(fā)展和改革局，河北 唐山 063300）

隨著新的《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》和《政府會(huì)計(jì)制度》的頒布實(shí)施，倒逼行政事業(yè)單位不斷完善內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理模式，以適應(yīng)信息化社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，需要加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制來(lái)規(guī)范財(cái)務(wù)管理工作。因此，對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制中存在的問(wèn)題和解決對(duì)策進(jìn)行研究，對(duì)促進(jìn)新政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施和提高單位管理水平具有重要意義。

一、行政事業(yè)單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的重要性

財(cái)務(wù)內(nèi)部控制對(duì)單位加強(qiáng)管理起到了十分重要的作用，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

（一）有助于實(shí)現(xiàn)單位全方位的動(dòng)態(tài)管理監(jiān)測(cè)

完善的內(nèi)部控制體系可以貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過(guò)程，從事前進(jìn)行業(yè)務(wù)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)，到事中進(jìn)行業(yè)務(wù)活動(dòng)的管理和記錄，再到事后對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)了整個(gè)流程的動(dòng)態(tài)管理監(jiān)測(cè)，讓單位負(fù)責(zé)人實(shí)時(shí)掌握業(yè)務(wù)活動(dòng)的最新數(shù)據(jù)。

（二）有助于保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合理合法合規(guī)

根據(jù)國(guó)家頒布的規(guī)范和政策制定本單位的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度，可以讓單位內(nèi)部員工工作時(shí)有章可循、各司其職，并形成相互監(jiān)督的制約體系，保證單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)在合理合法合規(guī)的前提下進(jìn)行。

（三）有助于提升單位資金的安全性和使用效能

財(cái)務(wù)內(nèi)部控制中的預(yù)算管理可以大大提升財(cái)政資金的使用效能，合理規(guī)劃了資金的分配，同時(shí)與資產(chǎn)配置相結(jié)合，避免了資金的浪費(fèi)。在國(guó)有資金管理的過(guò)程中，將權(quán)限和責(zé)任層層分解，建立追責(zé)機(jī)制，避免資產(chǎn)的流失，提高了資金的安全性。

（四）有助于提高單位財(cái)務(wù)信息的質(zhì)量

單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)情況主要通過(guò)會(huì)計(jì)憑證、財(cái)務(wù)報(bào)告等財(cái)務(wù)信息來(lái)反映，高質(zhì)量的財(cái)務(wù)信息可以準(zhǔn)確、全面地反映單位的運(yùn)行情況。對(duì)財(cái)務(wù)收支情況進(jìn)行內(nèi)部控制，可以提高單位內(nèi)部財(cái)務(wù)人員的工作效率，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)工作的精細(xì)化管理，杜絕虛開(kāi)發(fā)票、漏記收入等失真現(xiàn)象的產(chǎn)生。

二、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度不完善

國(guó)家雖然出臺(tái)了一系列有關(guān)內(nèi)部控制的文件，但一般行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制了解還不夠深入，沒(méi)有組織專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行詳細(xì)的解讀，只是簡(jiǎn)單地將規(guī)范和管理制度照搬至本單位，沒(méi)有根據(jù)單位自身的實(shí)際情況建立完善的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度。部分行政事業(yè)單位只是建立財(cái)務(wù)部門(mén)相關(guān)的管理制度，管理理念和手段仍然比較落后，沒(méi)有根據(jù)單位涉及的所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)建立一套完整、全面的內(nèi)部控制體系，只是重點(diǎn)關(guān)注了單位的預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)管理等涉及資金的領(lǐng)域，沒(méi)有建立單位業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，并且這些制度都是單一存在的，制度之間沒(méi)有實(shí)現(xiàn)相互銜接、互聯(lián)互通，不能形成統(tǒng)一的內(nèi)部控制體系，導(dǎo)致單位負(fù)責(zé)人不能實(shí)時(shí)地掌握經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)信息。

（二）財(cái)務(wù)內(nèi)部控制人員意識(shí)淡薄

目前行政事業(yè)單位雖然建立了完善的內(nèi)部控制制度，但仍然沒(méi)有發(fā)揮出理想的效果，分析其原因主要是內(nèi)部控制相關(guān)人員缺乏內(nèi)控意識(shí)，對(duì)內(nèi)部控制的實(shí)施工作沒(méi)有真正重視起來(lái)。對(duì)于行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，單位負(fù)責(zé)人是對(duì)內(nèi)控工作負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，如果單位負(fù)責(zé)人沒(méi)有意識(shí)到內(nèi)部控制對(duì)行政事業(yè)單位發(fā)展的重要性，將導(dǎo)致單位無(wú)法全面落實(shí)內(nèi)部控制制度，使得內(nèi)控制度形同虛設(shè)、流于形式；對(duì)于內(nèi)部控制制度實(shí)施人員，單位一般會(huì)選取財(cái)務(wù)相關(guān)人員，但當(dāng)前普遍存在執(zhí)行不到位、管理不全面的情況，對(duì)內(nèi)部控制的貫徹落實(shí)造成了一定的阻礙，因?yàn)樾姓聵I(yè)單位人員工資較為固定，工作干多干少基本不影響工資，這就導(dǎo)致相關(guān)人員責(zé)任意識(shí)淡薄，大大地降低了工作的積極性。

（三）財(cái)務(wù)內(nèi)部控制人員缺乏專(zhuān)業(yè)的職業(yè)素養(yǎng)

財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作是提升行政事業(yè)單位管理水平的核心工作，對(duì)勝任此項(xiàng)工作的人員要求應(yīng)該具備高標(biāo)準(zhǔn)的專(zhuān)業(yè)技能和職業(yè)道德素質(zhì)，讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事，但在實(shí)際工作中，單位卻沒(méi)有配備符合條件的相關(guān)人員。一是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制人員一般都是非財(cái)務(wù)專(zhuān)業(yè)出身，沒(méi)有過(guò)硬的專(zhuān)業(yè)技能或是專(zhuān)業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備有限，對(duì)內(nèi)部控制制度理解不到位，沒(méi)有從一開(kāi)始就做到內(nèi)容規(guī)范，從而不能保證財(cái)務(wù)信息的真實(shí)和完整性。尤其財(cái)務(wù)政策更新很快，財(cái)務(wù)人員要及時(shí)更新知識(shí)儲(chǔ)備，才能順利完成新舊政策的過(guò)渡和銜接，但在實(shí)踐中，卻沒(méi)有定期對(duì)財(cái)務(wù)人員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的技能培訓(xùn)和政策解讀。二是行政事業(yè)單位員工會(huì)在各部門(mén)之間輪崗，對(duì)于財(cái)務(wù)人員來(lái)說(shuō)，剛積累到一定經(jīng)驗(yàn)，卻被調(diào)離本崗位，新員工又需要很長(zhǎng)時(shí)間才能適應(yīng)新崗位，無(wú)形中浪費(fèi)了單位的人力資源，影響了內(nèi)部控制工作的穩(wěn)定性。

（四）財(cái)務(wù)內(nèi)部控制職責(zé)分工不明確

有些行政事業(yè)單位內(nèi)部沒(méi)有設(shè)置專(zhuān)門(mén)的內(nèi)控部門(mén)或?qū)Ｈ藖?lái)負(fù)責(zé)內(nèi)部控制工作，沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政部出臺(tái)的《內(nèi)部控制規(guī)范》中的崗位責(zé)任制，導(dǎo)致在制度執(zhí)行過(guò)程中職責(zé)不清。比如說(shuō)內(nèi)部控制的關(guān)鍵崗位應(yīng)該做到不相容崗位互相分離，但部分單位卻存在一人多崗、身兼數(shù)職的情況，一人既負(fù)責(zé)記賬又負(fù)責(zé)現(xiàn)金，給單位帶來(lái)很大的安全隱患；部分單位內(nèi)部的授權(quán)審批制度還不完善，員工在辦理業(yè)務(wù)過(guò)程中超越權(quán)限范圍辦理而不自知，或是一些重大事項(xiàng)仍然是單位負(fù)責(zé)人一人決定，導(dǎo)致單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)缺乏靈活性；還有些單位印章及票據(jù)、合同履行和資產(chǎn)情況沒(méi)有實(shí)現(xiàn)歸口管理，導(dǎo)致出現(xiàn)了公章私用，資產(chǎn)隨意使用，登記不全，管理不善的問(wèn)題，這些都是內(nèi)部職責(zé)分工混亂的結(jié)果。

（五）財(cái)務(wù)內(nèi)部控制信息沒(méi)有做到公開(kāi)透明

部分行政事業(yè)單位發(fā)生經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)時(shí)，相關(guān)信息在單位內(nèi)部流轉(zhuǎn)得不夠順暢，部門(mén)與部門(mén)之間還是傳統(tǒng)的溝通機(jī)制，不能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)相關(guān)信息在可允許的范圍內(nèi)公開(kāi)、透明，信息的共享程度不高，這就增加了單位的溝通成本，降低了工作效率。以預(yù)算管理為例，行政事業(yè)單位每年都會(huì)根據(jù)編制的全面預(yù)算來(lái)申請(qǐng)財(cái)政撥款，預(yù)算的項(xiàng)目和金額需要單位各部門(mén)配合完成，如果單位信息沒(méi)有實(shí)現(xiàn)共享，編制人員將耗費(fèi)大量的精力去溝通和協(xié)調(diào)各部門(mén)，從而無(wú)法保證預(yù)算編制的質(zhì)量，資金撥付預(yù)算單位后，財(cái)政和審計(jì)部門(mén)還會(huì)對(duì)基層預(yù)算單位實(shí)施監(jiān)督，但基層單位和監(jiān)管部門(mén)之間沒(méi)有實(shí)現(xiàn)信息的無(wú)縫對(duì)接，使得內(nèi)部控制全過(guò)程缺乏全面的、動(dòng)態(tài)的監(jiān)督管理。

（六）財(cái)務(wù)內(nèi)部控制缺乏后續(xù)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)

首先，行政事業(yè)單位缺乏健全的內(nèi)部控制監(jiān)督體系。對(duì)于內(nèi)部監(jiān)督，由于行政事業(yè)單位編制有限，一般不具備設(shè)置獨(dú)立的審計(jì)部門(mén)的條件，仍然由財(cái)務(wù)人員兼任，這就形成了一人同時(shí)擔(dān)任執(zhí)行者和監(jiān)督者的雙重身份，使得內(nèi)部控制監(jiān)督流于形式；對(duì)于外部監(jiān)督，財(cái)政部門(mén)和審計(jì)部門(mén)雖然可以對(duì)行政事業(yè)單位實(shí)施外部監(jiān)督，但也只是對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的合法和合規(guī)性進(jìn)行檢查，不能滲透到內(nèi)部控制的各個(gè)環(huán)節(jié)。其次，行政事業(yè)單位缺乏后續(xù)的評(píng)價(jià)反饋機(jī)制。在內(nèi)部控制監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，部分單位沒(méi)有及時(shí)總結(jié)、反饋，使得老問(wèn)題根深蒂固，新問(wèn)題層出不窮。即使單位建立了比較完備的考評(píng)機(jī)制，由于執(zhí)行不到位或沒(méi)有應(yīng)用等因素影響，也沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的價(jià)值。

三、完善行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的對(duì)策建議

（一）健全財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度

行政事業(yè)單位想加強(qiáng)單位內(nèi)部的管理成效，必須健全單位的內(nèi)部控制制度體系，因?yàn)橹贫仁菃T工工作的行為準(zhǔn)則，有了制度，才有了方向和尺度。首先，單位要組織領(lǐng)導(dǎo)班子和內(nèi)部控制人員進(jìn)行相關(guān)政策文件的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，深入理解政策精神，在此基礎(chǔ)上建立符合自身實(shí)際的內(nèi)部控制制度；其次，結(jié)合單位的組織架構(gòu)，分解單位涉及的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，建立預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、合同管理等對(duì)應(yīng)模塊的管理制度。以預(yù)算管理為例，單位要引入全面預(yù)算管理機(jī)制，各部門(mén)根據(jù)工作計(jì)劃合理分解明年的預(yù)算指標(biāo)，初步計(jì)劃預(yù)算金額和標(biāo)準(zhǔn)，如無(wú)法確定具體的事項(xiàng)內(nèi)容，可按照事項(xiàng)總額邊執(zhí)行邊批復(fù)，預(yù)算執(zhí)行時(shí)要做到時(shí)間跟支出進(jìn)度基本同步，同時(shí)建立預(yù)算與決算相互影響的監(jiān)督機(jī)制；最后，要做好各項(xiàng)業(yè)務(wù)模塊的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)督評(píng)價(jià)工作，有效地規(guī)避潛在風(fēng)險(xiǎn)，不斷地完善和改進(jìn)內(nèi)部控制制度體系。

（二）強(qiáng)化財(cái)務(wù)內(nèi)部控制意識(shí)

提高財(cái)務(wù)內(nèi)部控制在單位管理中的地位，首先應(yīng)該加強(qiáng)單位負(fù)責(zé)人的重視程度。單位管理者要深刻認(rèn)識(shí)到貫徹落實(shí)內(nèi)部控制制度可以實(shí)現(xiàn)單位全覆蓋的管理和監(jiān)督，在單位內(nèi)部進(jìn)行適當(dāng)?shù)男麄?，營(yíng)造人人參與內(nèi)部控制的良好氛圍。同時(shí)，在制定內(nèi)部控制相關(guān)規(guī)章、制度時(shí)，要明確單位主要負(fù)責(zé)人為第一責(zé)任人，權(quán)利與責(zé)任相匹配，使其從根本上重視財(cái)務(wù)內(nèi)控工作，大力助推內(nèi)控工作的開(kāi)展。另外，提升內(nèi)部控制執(zhí)行人員的責(zé)任意識(shí)，保證內(nèi)控制度的實(shí)施效果。內(nèi)控執(zhí)行人員要明確自己的崗位職責(zé)，熟知內(nèi)部控制制度，還要不斷地提升自己，單位要將內(nèi)部控制執(zhí)行結(jié)果納入年度考核評(píng)價(jià)，并直接影響次年績(jī)效的發(fā)放，實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣政策，提高內(nèi)控執(zhí)行人員工作的積極性，增強(qiáng)員工的責(zé)任意識(shí)。

（三）提升財(cái)務(wù)內(nèi)部控制人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)

首先，要組建高水準(zhǔn)的專(zhuān)業(yè)人才團(tuán)隊(duì)。在基層行政事業(yè)單位，一般專(zhuān)業(yè)人才都比較短缺，基于內(nèi)部控制對(duì)基層單位的重要性，單位管理者要根據(jù)自身編制需求，從招聘環(huán)節(jié)入手，引入專(zhuān)業(yè)技能和職業(yè)素養(yǎng)過(guò)硬的高素質(zhì)人才，優(yōu)化現(xiàn)有的人員配置。對(duì)專(zhuān)業(yè)性要求比較高的內(nèi)控部門(mén)不參與單位部門(mén)之間的輪崗制度，要充分保證內(nèi)控、財(cái)務(wù)部門(mén)的穩(wěn)定性，組建成熟的人才團(tuán)隊(duì)參與到內(nèi)部控制工作中來(lái)。其次，建立長(zhǎng)效的人才培養(yǎng)機(jī)制。組織內(nèi)部控制相關(guān)人員進(jìn)行定期強(qiáng)化培訓(xùn)，增強(qiáng)專(zhuān)業(yè)化水平，提升職業(yè)道德，緊跟國(guó)家政策導(dǎo)向，及時(shí)更新學(xué)習(xí)新政策、新方法，以提升內(nèi)部控制的管理效能。對(duì)于日常的財(cái)務(wù)核算，財(cái)務(wù)人員要嚴(yán)格執(zhí)行“雙體系、雙基礎(chǔ)、雙報(bào)告”的財(cái)務(wù)管理模式；對(duì)于預(yù)算執(zhí)行，嚴(yán)格按照人大審查批準(zhǔn)的預(yù)算，支出以部門(mén)預(yù)算為依據(jù)，做到無(wú)預(yù)算不支出，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算約束；對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)管理，要成立專(zhuān)門(mén)清查工作小組，定期進(jìn)行資產(chǎn)的盤(pán)點(diǎn)和核對(duì)，將所有資產(chǎn)錄入資產(chǎn)管理系統(tǒng)，及時(shí)填報(bào)清查報(bào)表。

（四）明確財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的職責(zé)分工

根據(jù)不相容崗位相互分離的原則，單位在初步設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)嚴(yán)格劃分單位內(nèi)部的崗位分工。明確各部門(mén)之間的職責(zé)權(quán)限，確定每一個(gè)員工的責(zé)任和義務(wù)，實(shí)行責(zé)任到人的問(wèn)責(zé)機(jī)制。根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，成立聯(lián)合工作領(lǐng)導(dǎo)小組并確定牽頭人，對(duì)單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)實(shí)行歸口管理，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，由牽頭人承擔(dān)責(zé)任。根據(jù)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的辦理流程，建立內(nèi)部授權(quán)審批機(jī)制，業(yè)務(wù)發(fā)生時(shí)在各崗位的權(quán)限范圍內(nèi)執(zhí)行審批程序，避免出現(xiàn)員工超權(quán)限范圍進(jìn)行違規(guī)審批的情況。

（五）實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制信息可視化

行政事業(yè)單位要健全信息內(nèi)部公開(kāi)制度，使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)信息在可允許的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)絕對(duì)公開(kāi)，并暢通內(nèi)部的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，利用計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等信息化工具建立單位內(nèi)部共享平臺(tái)，將單位信息及時(shí)上傳到平臺(tái)，并定期更新，以便其他人員查詢和使用。同時(shí)也要暢通基層單位和財(cái)政、審計(jì)等外部監(jiān)督部門(mén)的信息渠道，建立互聯(lián)互通、信息共享的政務(wù)信息系統(tǒng)。對(duì)于部門(mén)預(yù)算、決算報(bào)表和事項(xiàng)說(shuō)明，嚴(yán)格按照要求在財(cái)政部門(mén)批復(fù)后的20日內(nèi)向社會(huì)公開(kāi)，在政府信息公開(kāi)平臺(tái)—“財(cái)政預(yù)決算”主題專(zhuān)欄公開(kāi)，并保持長(zhǎng)期公開(kāi)狀態(tài)，確保實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金在實(shí)踐應(yīng)用中的可視化。

（六）建立長(zhǎng)效的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制

首先，建立健全單位的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制監(jiān)督體系。單位設(shè)立自己的內(nèi)審部門(mén)，賦予該部門(mén)實(shí)施內(nèi)部控制監(jiān)督的權(quán)利，并保持內(nèi)審的獨(dú)立性，如果不具備設(shè)立的條件，可以聘請(qǐng)第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)或?qū)Ｈ诉M(jìn)行監(jiān)督。定期對(duì)單位內(nèi)部實(shí)施自查自糾，充分落實(shí)政府過(guò)緊日子、基層三保規(guī)范保障管理還有防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面政策。

其次，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)機(jī)制的閉環(huán)管理。在單位內(nèi)部每年至少開(kāi)展一次財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行詳細(xì)的梳理，實(shí)行績(jī)效自評(píng)和重點(diǎn)評(píng)價(jià)相結(jié)合，績(jī)效自評(píng)包括項(xiàng)目支出和日常支出，而重點(diǎn)評(píng)價(jià)針對(duì)的是金額比較大的項(xiàng)目支出，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行分析、整理，最終形成內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告，上傳至內(nèi)部控制信息系統(tǒng)，待上級(jí)反饋之后，單位領(lǐng)導(dǎo)班子要及時(shí)召開(kāi)會(huì)議解決反映出的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的良性循環(huán)。

四、結(jié)束語(yǔ)

行政事業(yè)單位與企業(yè)相比確實(shí)存在一定的局限性，但只要單位足夠重視，各部門(mén)團(tuán)結(jié)一致，將內(nèi)部控制真正地落實(shí)到位，一定能大大地提升單位的工作效率和服務(wù)效能，從而促進(jìn)行政事業(yè)單位的穩(wěn)定發(fā)展，提升行政事業(yè)單位在社會(huì)中的公信力和認(rèn)可度。