科技人才政策供需漸進匹配關(guān)系生成機制研究

劉昱昕,王林雪

(西安電子科技大學，陜西 西安 710126)

1 問題的提出

新常態(tài)下，我國經(jīng)濟發(fā)展在速度、結(jié)構(gòu)等方面都發(fā)生了變化，發(fā)展動力也從主要依靠資源和低成本勞動力等要素投入轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。因此，更加需要增加創(chuàng)新型科技人才的供給以實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。從整體情況來看，我國科技人才專業(yè)化、國際化水平，特別是戰(zhàn)略型企業(yè)家、創(chuàng)新科技領(lǐng)軍人才、高技能人才等與發(fā)達國家相比仍有一定差距；科技人才結(jié)構(gòu)性矛盾突出，主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域尚未形成高度集約的科技人才優(yōu)勢；科技人才發(fā)展的體制機制障礙依然存在；科技人才總量優(yōu)勢還沒有很好地轉(zhuǎn)化為人才資本和資源優(yōu)勢。

在對人才重視程度不斷加深的同時，科技人才政策的重要性逐漸成為普遍共識。而積極的科技人才政策供給，不僅會有效促進科技人才主體的合理流動與配置，在兩者關(guān)系不斷優(yōu)化匹配下，還成為激發(fā)科技人才創(chuàng)新的動力。因此，科技人才政策作為一類重要的公共政策，明確其供需匹配關(guān)系，探究我國科技人才政策的產(chǎn)生及調(diào)整機理，具有重要意義。

2 科技人才政策供給與人才需求研究現(xiàn)狀

科技人才是從事創(chuàng)造性科學技術(shù)活動的主體，指從事科學研究和技術(shù)工作，并對科學技術(shù)事業(yè)及經(jīng)濟社會發(fā)展做出一定貢獻的人們。從研究領(lǐng)域角度出發(fā)，可將科技人才分為自然科學、醫(yī)藥科學、農(nóng)業(yè)科學、人文科學等專業(yè)技術(shù)人員、研究與試驗發(fā)展人員、科學家與工程師等[1]；從特性特點角度出發(fā)，科技人才是指科技人員中具有優(yōu)秀科技素質(zhì)、較強研究開發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新能力及科技組織管理能力的人員，其勞動具有創(chuàng)造性、繼承性等特殊性[2]；從成長過程角度出發(fā)，科技人才要經(jīng)過不同的成長階段，即準科技人才—潛在科技人才—顯性科技人才(一般人才—拔尖人才—杰出人才—領(lǐng)軍人才)[3]。

科技人才政策是國家機關(guān)、政黨和有關(guān)機構(gòu)在一定時期內(nèi)關(guān)于科技人才隊伍培養(yǎng)、引進、使用和管理的一系列法律、措施、方法和規(guī)定。本研究中的科技人才政策屬于一類公共政策，縱向涵蓋法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，內(nèi)容涉及科技人才的培養(yǎng)、引進、選拔、使用、評價、激勵和流動等方面。目前關(guān)于科技人才政策的學術(shù)研究數(shù)量偏少，且極少能夠從實施科技人才政策前的人力資源需求預(yù)測上對其必要性作出評價，也忽略了多項科技人才政策間的相互關(guān)系研究。Chi[4]將一些常見的預(yù)測模型用于科技人員的預(yù)測，但這些模型的應(yīng)用并沒有反映人力資源所涉及的社會、人文環(huán)境因素；Palivos等[5]以馬爾可夫模型為基礎(chǔ)建立了人力資源系統(tǒng)，并將人力資源的需求作為可知的參量處理。國內(nèi)學者主要基于某地區(qū)的科技人才發(fā)展狀況，對未來某一段時期的科技人才需求變化進行預(yù)測，作為制定科技人才政策的前提[6]。目前科技人才預(yù)測的方法多達150多種[7]，較成熟的方法有回歸模型法、柯布—道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)模型、馬爾可夫模型、灰色動態(tài)模型[8]等。但這些方法都由于假設(shè)前提或模型約束等方面的限制不能充分描述和反映人力資源預(yù)測的半結(jié)構(gòu)化特性，預(yù)測結(jié)果可信度不高。

政策供給即政府或機構(gòu)使用或是可以使用的方式。在創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略背景下，不同國家因經(jīng)濟社會發(fā)展階段不同，在科技人才政策供給上亦有差異。由于人才獎勵政策的局限性，以及人們對創(chuàng)新活動規(guī)律和人才成長機制的重新認識，政策供給日趨多元化[9]。從歷史方位角度出發(fā),認為新的科技人才政策從正式執(zhí)行到達到頂峰需要歷時多年，期間需要多項政策、法律、規(guī)章、規(guī)范等對其進行持續(xù)鞏固和系統(tǒng)建構(gòu)?？傮w來看，我國人才政策在長期推進過程中已經(jīng)形成較為穩(wěn)定的利益分配格局。在利益相關(guān)者快速創(chuàng)新和互動的環(huán)境中，決策主體必須從單一轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?，決策過程必須從封閉轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放，管理模式必須從管理轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣卫?。當前關(guān)于國內(nèi)外科技人才政策研究的不足主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，科技人才政策的內(nèi)涵界定不明確?，F(xiàn)有文獻對科技人才政策的研究很多，但幾乎沒有對科技人才政策的界定，只有在個別碩士論文中提及科技人才政策的內(nèi)容與分類，對其內(nèi)涵也未做論述。雖然從定義上來說，科技人才政策具有容易被理解的特點，但是一個明確的內(nèi)涵界定是確定各類科技人才政策的定位及其相互關(guān)系的基礎(chǔ)，是實施一項科技人才政策內(nèi)容的重要前提[11]。因此，內(nèi)涵不清的科技人才政策將容易導致政策實施結(jié)果評價與實施目標評價的偏離。

第二，科技人才政策的供給與科技人才總需求、重要產(chǎn)業(yè)科技人才需求相結(jié)合的前瞻性理論研究不足。學者們對國家、省、高校綜合科技人才政策實施問題或成效分析居多，未能考慮到供給一項科技人才政策前對產(chǎn)業(yè)需求的預(yù)測分析，以及缺乏科學的科技人才計劃供需匹配研究。缺少對科技人才政策的供需預(yù)測及匹配研究將使科技人才政策的依據(jù)不明，也會影響對科技人才政策效果的評判。

第三，科技人才政策的供給跟不上社會經(jīng)濟發(fā)展的新形勢和用人單位的人才需求。特別是技術(shù)服務(wù)和技術(shù)交易平臺的專業(yè)化服務(wù)市場缺乏政策支持，區(qū)域創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)忽視了區(qū)域科技人才發(fā)展的“形勢”和用人的主要需求，導致科技人才政策配置不合理、結(jié)構(gòu)失衡和創(chuàng)新效率低下。

基于以上分析，本文首先從人力資源管理角度對科技人才概念進行界定，進而從漸進決策的政策理論出發(fā)，闡述科技人才政策系統(tǒng)構(gòu)成，從科技人才政策需求主體和體制環(huán)境探討科技人才政策有效供給的形成，提出科技人才政策有效供給的價值判斷與“產(chǎn)出”規(guī)范，進而從供需角度分析創(chuàng)新發(fā)展中科技人才政策需求與科技人才政策有效供給的互動匹配形成過程，建立供需匹配關(guān)系的路徑機制，闡述兩者之間的相互作用。

3 科技人才政策系統(tǒng)構(gòu)成

3.1 主體

政策主體為直接或間接地參與政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控的個人、團體或組織，包括國家公共法權(quán)主體、社會政治法權(quán)主體和社會非法權(quán)主體[12]?？萍既瞬耪咧黧w即科技人才政策的供給方。按照科技人才政策實施主體來看，可以將科技人才政策劃分為國家科技人才政策、地方科技人才政策、國內(nèi)民間組織和機構(gòu)科技人才政策、國際機構(gòu)科技人才政策四類。我國科技人才政策按政策主體具體分類如表1所示。

表1 我國科技人才政策分類(按政策主體)

3.2 客體

政策客體是政策制定和發(fā)生作用的對象，也是科技人才政策的需求方，包括政策所要處理的社會問題(事件)和所要發(fā)生作用的社會成員(人)兩個方面?？萍既瞬耪甙凑呖腕w劃分如表2所示。

表2 科技人才政策分類(按政策客體)

3.3 工具

政策工具是指政府借以影響居民行為和達成政策目標的手段。每項政策都是由數(shù)量不一的政策工具構(gòu)成的，制定政策的目的和方式多種多樣，工具種類也極其繁雜。目前，國內(nèi)外學者主要基于政府權(quán)力的資源性質(zhì)、政府權(quán)力的直接參與程度、政府引導方式、政策工具自身的活動功能、政策工具定義的特征等方面對政策工具進行多角度歸類[13]。其中，科技人才激勵政策作為政策工具中的重要組成部分，在政策構(gòu)成中往往處于邊緣位置，說明我國科技人才激勵工作沒有得到足夠重視[14]?？萍既瞬耪吖ぞ呖梢愿鶕?jù)政府引導方式和工具供需情況具體細分[15]如表3所示。

表3 科技人才政策工具的分類

4 科技人才政策供需漸進匹配生成機制

4.1 科技人才政策漸進動態(tài)決策機制

科技人才政策的形成是一個漸進的動態(tài)決策過程[16]。漸進決策機制(見圖1)通過不斷對原有決策的連續(xù)漸進性修補，平衡政策調(diào)節(jié)范圍內(nèi)各方參與者間的利益，調(diào)動各方參與者共同管理的積極性，全面收集反饋信息進行評估，及時對政策進行調(diào)整完善。

圖1 漸進決策機制

受政策環(huán)境、主體和客體、改革風險的制約，漸進決策往往是基層政策制定和議程重置的最優(yōu)選擇，也是最穩(wěn)妥的選擇。此外，漸進決策機制的基本要素的相互作用，可以通過圖2來說明。每項政策的漸進決策都會涉及信息、信息平臺、相關(guān)參與者等要素的配合與互動[17]。信息平臺對信息進行收集和分析，利益參與者對政策進結(jié)果進行反饋，再將反饋結(jié)果提供給信息平臺。各要素相互作用，缺一不可。

圖2 漸進決策機制的基本要素的相互作用

4.2 科技人才政策有效供給形成路徑

按照有限理性決策理論，政策的供給者不是完全理性人，無論是工作人員還是機構(gòu)部門都可能受制于不充分或不完全信息，導致決策失誤，決策者只能尋求滿意的方案或次優(yōu)的方案，這種決策屬于漸進性決策。按照漸進性決策理論，政策過程是一個對以往政策行為和政策效果不斷調(diào)整的過程。也就是說，在科技人才政策供給過程中，會根據(jù)實施效果，對比政策目標，不斷做出調(diào)適，以提高政策成效和目標達成度。例如孫殿超和劉毅[18]對廣東省科技人才政策研究發(fā)現(xiàn)，隨著社會的發(fā)展和對科技創(chuàng)新的深入推進，政策的制定向科技人才、創(chuàng)新驅(qū)動、改革發(fā)展等方面進行變遷。說明政策的有效供給會隨著環(huán)境和對象的影響而向某些重點領(lǐng)域深化?？萍既瞬耪哂行Ч┙o路徑如圖3所示。

圖3 科技人才政策有效供給形成路徑

作為社會管理者的政府為維護和實現(xiàn)社會利益，按照經(jīng)濟社會需求確立政策目標，在現(xiàn)實診斷的基礎(chǔ)上制定科技人才政策。政策制定后，制定者會通過相關(guān)途徑向社會公眾宣傳，尤其是政策對象，而政策對象也會主動搜尋利益相關(guān)政策。當政策傳導到政策對象后，政策對象基于利益選擇對科技人才政策做出反應(yīng)，從而改變自身行為活動。指導性政策可以明確政策對象的行為方向，許可性政策可以允許政策相關(guān)人進入相關(guān)活動領(lǐng)域，限制性政策可以強制約束政策對象行為，而激勵性政策可以激發(fā)行為主體的主動性和積極性。政策對象個體的行為變化通過示范效應(yīng)和擴散效應(yīng)產(chǎn)生政策成效，政策制定者將政策成效與政策目標做比較，確定科技人才政策目標達成狀況。如果政策目標達成率不高，政府會進一步修正政策。修正后政策進入下一輪實施過程。

4.3 科技人才政策供需匹配動態(tài)機制

政策供給和政策需求相互影響、相互促進，實現(xiàn)共同發(fā)展。組織、科技人才作為推動技術(shù)進步、經(jīng)濟發(fā)展的主要載體，直接或間接參與(創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等)政策體系運行的全生命周期。基于企業(yè)和科技人才視角，企業(yè)和人才享受到政策的支持力度定義為政策供給，政策供給在于為組織和個人提供相應(yīng)支持、對市場進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)、監(jiān)督并規(guī)范組織和個人行為。將企業(yè)和個人希望通過政策的支持而實現(xiàn)的實際需求定義為政策需求，組織和個人以實現(xiàn)自身的創(chuàng)新與發(fā)展為最終目的，組織需求體現(xiàn)在提高業(yè)績、質(zhì)量、效益等方面，個人需求體現(xiàn)在對物質(zhì)、發(fā)展、成就的追求。科技人才政策供需匹配概念機制如圖4所示。

圖4 科技人才政策供需匹配概念機制

創(chuàng)新發(fā)展中科技人才政策需求與科技人才政策有效供給的互動匹配形成過程如圖5所示：組織和個人為了實現(xiàn)自身的創(chuàng)新和發(fā)展，存在獲取利益分配、人才流動、福利健康、職業(yè)發(fā)展等支持的愿望，其中涉及政策支持的需求構(gòu)成了組織和個人的政策需求；政策供給方以產(chǎn)出一定的創(chuàng)新成果為要求，通過特定渠道廣泛收集組織和個人的實際政策需求，通過制定或完善相應(yīng)政策體系給予部分或全部支持；組織和個人通過某些渠道享受到某項政策的支持，其支持力度與組織和個人的實際需求之間存在某種差距；有效分析政策的供需匹配差距，將信息進行反饋，進一步制定、完善已有政策體系。按照需求、調(diào)整、尋找差距、反饋、完善的過程依次循環(huán)，最終達到政策供需匹配間的均衡，組織和個人在政策供需匹配的基礎(chǔ)上順利達到政策所需求的創(chuàng)新成果，政策供給者實現(xiàn)政策目標，構(gòu)建符合社會化發(fā)展大背景的完善的政策體系。其中，渠道的便利性也是影響政策需求與供給匹配的重要因素。

圖5 科技人才政策供需互動匹配過程

此外，各類政策的制定均建立在長期、全面調(diào)研與分析的基礎(chǔ)上，政策實施后的效果反饋更為重要，它是完善政策體系、修正政策重點的重要依據(jù)。各類政策間具有一定相關(guān)性，政策出自多部門、多層次，亟需從頂層設(shè)計視角對各政策體系進行調(diào)整。因此，科技人才政策需遵循如圖5所示的供需互動匹配過程，進而進行優(yōu)化調(diào)整。

5 研究啟示

基于以上研究，科技人才政策供需匹配情況無論是對政策制定還是完善，或是對廣大科技人才的研究產(chǎn)出都會產(chǎn)生重大意義，為科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來重大效益。

首先，政策供需漸進匹配關(guān)系路徑機制的探索有助于頂層設(shè)計。政府等組織通過各種渠道明確需求從而制定政策目標，把握政策方向。而在實施過程中進一步獲取反饋，以便對政策進行調(diào)整優(yōu)化。整個運行系統(tǒng)清晰明了，有效緩解當前存在的政策制定梗阻、難以落地等問題。

其次，政策供需匹配度的漸進提升，能更好地滿足組織和個人的政策需求，有助于組織和個人更好地產(chǎn)出政策供給方所需的創(chuàng)新成果。包括組織與人才的需求方，在得到與其需求相匹配政策支持的同時，具有暢通的反饋渠道，進一步確保了其創(chuàng)新產(chǎn)出。在漸進優(yōu)化的決策支持下，科技政策需求方會獲得普惠的資源與堅實的保障。

最后，政策供需匹配漸進關(guān)系機制的探索，成為測度組織和個人獲得某類政策支持與實際政策需求之間差異程度的有力工具。有助于政策制定、實施與監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)匹配異常的政策，根據(jù)實際情況進行政策的完善、重點偏移或終止：對于匹配度較低的政策，若供給大于需求，需要從政策的重復(fù)性、有效性等方面進行分析以及優(yōu)化；若供給小于需求，則適當考慮政策主體范圍的偏移或政策的進一步完善；對于匹配度較高的政策，則可以分析是否能對政策重點或主體范圍進行偏移，以實現(xiàn)政策實施作用的最大化。

在建立科技人才政策供需匹配關(guān)系漸進動態(tài)機制的基礎(chǔ)上，將其作為研究理論基礎(chǔ)與工具，通過科技人才政策體系激發(fā)的創(chuàng)新能力，來研究其對某地區(qū)科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響或與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)關(guān)系，從而在促進地區(qū)科技人才政策創(chuàng)新優(yōu)化的同時，真正發(fā)揮科技人才的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造作用。