新時期航運市場監(jiān)管思路

謝 燮 交通運輸部水運科學(xué)研究院研究員、經(jīng)濟學(xué)博士

航運市場是一個相對開放的市場，相應(yīng)的市場主體既包括國內(nèi)外的船公司，也包括國有和民營的船公司，還涉及諸多航運細分門類，并對我國對外貿(mào)易產(chǎn)生直接影響。因此，構(gòu)建高效、有力的監(jiān)管手段和機制具有重要意義。

航運市場領(lǐng)域仍然面臨突出問題

我國航運市場總體運行良好，但也隨著市場環(huán)境的變化產(chǎn)生了諸多問題，這在航運領(lǐng)域和港口領(lǐng)域都有所體現(xiàn)。在航運領(lǐng)域，航運聯(lián)盟涉嫌壟斷、部分航線負運價、海運附加費以及惡性競爭等問題，雖經(jīng)多年整治仍然時有發(fā)生。航運聯(lián)盟分分合合，哪些聯(lián)盟需要被禁止？哪些聯(lián)盟應(yīng)該予以通過？相關(guān)的法律法規(guī)是否能夠支撐？不同國家對航運聯(lián)盟的監(jiān)管是否具有行動的一致性和有效性？這些在航運市場層出不窮的航運聯(lián)盟不斷考驗著政府的監(jiān)管能力和監(jiān)管藝術(shù)。

部分航線長期以來的負運價已經(jīng)成為了行業(yè)潛規(guī)則和行業(yè)慣例，業(yè)內(nèi)人士將其作為特定環(huán)境下形成的商業(yè)模式而習(xí)以為常，甚至完全意識不到其中存在的問題，隨波逐流是大多數(shù)公司的想法，每一個想改變的企業(yè)都可能面對現(xiàn)實的無奈，因為維護潛規(guī)則的暗流太過強大。海運附加費項目繁雜，隨時變化，甚至出現(xiàn)了附加費高于運費的情況，對客戶造成了很大的困惑，也因此降低了海運服務(wù)水平。這樣的服務(wù)價格構(gòu)成大概在經(jīng)濟社會中是絕無僅有的事情，很難在市場中看到有哪種服務(wù)向客戶要幾十種附加費，這樣奇葩的行業(yè)慣例長期得以盛行，原因何在？真的是因為航運業(yè)的特殊性所以有理由這樣任性嗎？

航運領(lǐng)域的惡性競爭在這輪市場的低迷期尤其突出，惡性競爭的結(jié)果是降低了服務(wù)水平，同時還可能造成安全隱患。從港口領(lǐng)域來看，存在著進入壁壘和強制服務(wù)等突出問題。進入壁壘就是限定部分服務(wù)必須由某個特定的港口企業(yè)或者其所指定的企業(yè)來提供，這剝奪了相關(guān)企業(yè)的選擇權(quán)。強制服務(wù)就是港口為企業(yè)提供無可選擇的服務(wù)或者過度的服務(wù)，比如拖輪（大馬力拖小船）、理貨（簡單服務(wù)高收費）和代理（強制代理）等。這些長期以來存在的問題一直沒能得到解決是不是因為港口下放地方產(chǎn)生的負效應(yīng)？是不是地方政府為了促進地方的發(fā)展而對當?shù)氐母劭谄髽I(yè)“睜一只眼閉一只眼”？

政府強化市場監(jiān)管沒有資源和路徑

國家簡政放權(quán)制度不斷推進，在航運領(lǐng)域也有諸多事項放開或者下放到地方。傳統(tǒng)通過嚴格審批的方式來管理航運市場的模式不再有效，市場開放后也需要對不同市場主體的市場行為進行規(guī)范。2014年政府工作報告指出：“加強事中事后監(jiān)管。堅持放管并重，建立縱橫聯(lián)動協(xié)同管理機制，實現(xiàn)責(zé)任和權(quán)力同步下放、放活和監(jiān)管同步到位”。對于政府與企業(yè)的關(guān)系，放的是企業(yè)進入市場的準入門檻，即企業(yè)的注冊資金、經(jīng)營領(lǐng)域、雇員和辦公場所等要適度放寬，以增強市場的活力和競爭力；而加強的是事中事后的監(jiān)管，即企業(yè)經(jīng)營中的誠信、守法、責(zé)任等規(guī)范經(jīng)營。這樣，才能保證更規(guī)范的企業(yè)經(jīng)營、更公平的競爭規(guī)制、更良好的市場秩序、更活躍的市場經(jīng)濟?！胺艡?quán)”與“監(jiān)管”體現(xiàn)了本次改革的價值取向和路徑方法，二者的關(guān)系如同一個硬幣的兩面，相互依存、相互影響。調(diào)動人的積極性、主動性、創(chuàng)造性，激發(fā)市場和社會活力，需要政府向市場和社會“放權(quán)”；為了營造公平穩(wěn)定的社會環(huán)境，維護市場秩序，又需要政府加強“監(jiān)管”?！胺艡?quán)”對政府的管理水平提出了更高要求，加強事中事后“監(jiān)管”比事前審批要難得多。通過“放權(quán)”，激活市場活力，增強社會發(fā)展內(nèi)生動力，構(gòu)建有限政府；通過“監(jiān)管”，規(guī)范市場秩序，維護社會穩(wěn)定，構(gòu)建法治政府。行政管理體系的變革，需要在航運領(lǐng)域進行拓展，相關(guān)的體制機制需要構(gòu)建。

從體制上來講，過往依托上海航運交易所開展的運價備案以及非常態(tài)化的突擊檢查的監(jiān)管模式具有一定效果，但還沒有產(chǎn)生真正的實效。運價備案并不能杜絕企業(yè)上報一個不真實的價格，相關(guān)的突擊檢查也會因為監(jiān)管的臨時性而未能產(chǎn)生長效。而要產(chǎn)生真正的長效需要相關(guān)監(jiān)管資源的匹配。隨著政府簡政放權(quán)的不斷推進，港航行政事業(yè)性收費逐步縮減，強化航運市場監(jiān)管缺乏經(jīng)費來源和人員保障。在當前簡政放權(quán)的大背景下，成立獨立的航運監(jiān)管機構(gòu)存在困難，諸多行業(yè)都成立相應(yīng)的市場監(jiān)管機構(gòu)也不現(xiàn)實。上海方面提出了依托上海航運交易所提供技術(shù)支撐、成立獨立的航運市場監(jiān)管機構(gòu)的方案，體現(xiàn)在上海在推進自貿(mào)區(qū)航運市場監(jiān)管方面的主動作為，但由于與現(xiàn)今的大政方針不一致而未能實現(xiàn)。試圖借鑒美國FMC的監(jiān)管體制在中國當前的行政背景下難以實現(xiàn)，試圖建立以貨代為主體對市場運價進行審計的“審計制”也需要構(gòu)建一套新的體系，在當前的行政環(huán)境下也不具有可操作性。未來，行政事業(yè)性收費的不斷縮減使得行業(yè)監(jiān)管面臨人員和經(jīng)費的雙重困境，在原有基礎(chǔ)上進行修修補補難以應(yīng)對環(huán)境的巨大變化，只有市場監(jiān)管領(lǐng)域的模式創(chuàng)新才有可能走出這樣的困境。從機制上來看，航運市場監(jiān)管與工商部門的綜合市場監(jiān)管部門的聯(lián)動和常態(tài)化機制沒有構(gòu)建，航運反不正當競爭和反壟斷領(lǐng)域的工作也沒能與商務(wù)部和發(fā)改委形成常態(tài)化的機制，這些問題都制約了健康航運市場的形成。當前，亟需在相關(guān)領(lǐng)域進行變革，優(yōu)化市場監(jiān)管模式，進而構(gòu)建公平公正的航運市場。

構(gòu)建多元化的市場監(jiān)管體系

2014年2月17日，習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上發(fā)表重要講話，強調(diào)完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。行政審批，是一種帶有明顯事前監(jiān)管特征的“門檻式”監(jiān)管。而在簡政放權(quán)的大背景下，減少和取消行政審批事項的趨勢仍將持續(xù)。審批門檻降低了，正常的市場秩序、規(guī)范運營和人民群眾的合法權(quán)益也要有效保障，這就要求政府改進工作方式，加強事中事后監(jiān)管，避免管理缺位，防止“一放就亂”。 進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革是十八屆三中全會《決定》中的重要部署。深化行政審批制度改革等相關(guān)改革措施密集推出，激發(fā)了市場活力、發(fā)展動力和社會創(chuàng)造力。但權(quán)力的“下放”與市場的“監(jiān)管”之間如何銜接？改革之后的市場監(jiān)管主體職責(zé)如何界定？簡政放權(quán)與市場監(jiān)管如何更好地統(tǒng)一起來真正為市場主體提供健康安全的市場環(huán)境？

總體來看，航運市場的監(jiān)管，需要建立多元化的市場監(jiān)管體系。政府一方面要構(gòu)建公平公正的市場，另一方面要建立誠信體系；企業(yè)在政府構(gòu)建的良好環(huán)境下天生具有維護品牌價值和誠信經(jīng)營的動力；第三方機構(gòu)發(fā)揮各自作用，在行業(yè)自律、商業(yè)模式的構(gòu)建和政策建言方面起到居間作用。

政府在市場監(jiān)管中的作為。未來的航運市場監(jiān)管，不是通過增加機構(gòu)和人員進行高壓無縫監(jiān)管，而是通過創(chuàng)新模式提高監(jiān)管實效。一是要構(gòu)建公平公正的市場。對各種所有制企業(yè)一視同仁，同樣的規(guī)則和制度讓在市場中生存的所有企業(yè)沒有投機的可能，并堅定其只有提升競爭力才能在市場中勝出的決心。這樣的制度不會“劣幣驅(qū)逐良幣”，這樣的制度才能鼓勵企業(yè)“心存高遠”而不是“賺一票走人”。對企業(yè)沒有隱形的壁壘，要素價格也不會因為企業(yè)所有制的不同而不同，行業(yè)主管部門和地方政府所出臺的政策也不會僅僅對國有企業(yè)“青眼有加”或者“暗通款曲”。當然，公平公正的市場規(guī)則具有歷史性，會隨著時代的變化而發(fā)生變化。在當前市場條件下，嚴格隔離國內(nèi)市場與遠洋市場確有必要性，因為這兩個市場稅收強度完全不對等，打通這兩個市場對國內(nèi)市場的從業(yè)者是不公平的。二是建立誠信體系。當前在交通領(lǐng)域的信用體系建設(shè)是在國家“信用中國”的總體框架下推動“信用交通”的行業(yè)信用體系建設(shè)。2015年5月交通運輸部政研室發(fā)布《交通運輸部關(guān)于加強交通運輸行業(yè)信用體系建設(shè)的若干意見》（政研發(fā)﹝2015﹞75號）。交通信用體系的建設(shè)應(yīng)當是政府主導(dǎo)和社會共建，行業(yè)主管部門要充分發(fā)揮在制度設(shè)計、標準制定和實施、監(jiān)督使用中的作用，而社會力量廣泛參與信息系統(tǒng)建設(shè)和第三方評價也應(yīng)當放在重要的位置。同時，還要打通行業(yè)信用體系建設(shè)與社會信用體系建設(shè)的連接，讓曾經(jīng)的信息孤島互聯(lián)互通，從而使得行業(yè)內(nèi)的違規(guī)企業(yè)在社會上無法遁形、寸步難行。航交所、協(xié)會和科研機構(gòu)都可以參與到第三方評價當中，對誠信表現(xiàn)良好的企業(yè)予以表彰和獎勵，對誠信表現(xiàn)差的企業(yè)進行公示并納入到黑名單中，從而引導(dǎo)企業(yè)誠信經(jīng)營。不能成立獨立的航運市場監(jiān)管機構(gòu)，也應(yīng)積極探索與綜合性的市場監(jiān)管機構(gòu)形成常態(tài)的工作機制，使行業(yè)主管部門的調(diào)查權(quán)與反壟斷部門、反不正當競爭部門的執(zhí)法權(quán)對接。目前，行業(yè)主管部門正在與國家發(fā)展改革委制定港口價格體系監(jiān)管的辦法。

企業(yè)行為。企業(yè)作為市場行為主體，其行為依賴外部環(huán)境。好的市場環(huán)境能夠使得惡的企業(yè)從善，而壞的市場環(huán)境能夠讓好的企業(yè)也隨波逐流。企業(yè)自身具有維護其品牌價值的天然動力，只需要適當?shù)沫h(huán)境去激發(fā)。當前的航運市場，失信行為比比皆是，誠信就變成了稀缺性資源，市場中的誠信行為因而顯得彌足珍貴。低迷市場下航運企業(yè)都在尋找盈利的突破口和創(chuàng)新的方向，而以“誠信”為突破口重構(gòu)企業(yè)與客戶的關(guān)系，也不失為一條好的路徑，江蘇金馬運業(yè)有限公司是走在最前列的踐行者。該公司創(chuàng)建于2002年，是一家主要經(jīng)營內(nèi)河和沿海貨運、貨代、船舶管理、船舶保險以及燃油供應(yīng)等業(yè)務(wù)的民營企業(yè)，在靖江市、泰州市、江蘇省乃至國家層面獲得了諸多誠信經(jīng)營的獎項，2016年4月被中國管理科學(xué)研究院誠信評價研究中心等單位聯(lián)合評委“十二五”中國誠信經(jīng)營與服務(wù)示范單位，董事長兼總經(jīng)理江宗金2015年5月被中國交通運輸管理協(xié)會評為“誠信贏響交通人物”，2016年4月被中國管理科學(xué)研究院誠信評價研究中心評為“中國商界誠信領(lǐng)袖”和“中國企業(yè)家誠信宣傳大使”。2007年，因為為一艘船舶抵押貸款做了擔(dān)保，其后這條船由于經(jīng)營問題不能償還銀行貸款及利息，金馬運業(yè)公司因連帶責(zé)任被銀行凍結(jié)600萬元，為堅守誠信，已支付銀行利息800余萬元，至今還沒有結(jié)案。多年的誠實守信讓其贏得了社會、客戶、員工的信任。2015年，《中國水運報》、《江蘇經(jīng)濟報》、《泰州商界雜志》和《靖江日報》都作了專題報道。本著“誠信務(wù)實，開拓創(chuàng)新，追求卓越，與時俱進”的企業(yè)精神，江蘇金馬運業(yè)有限公司在市場極為低迷的環(huán)境下取得了不俗的成績，2015年實現(xiàn)營業(yè)收入5.53億元，利稅5052萬元。隨著金馬運航運大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺上線，一個“誠信為本”和創(chuàng)新驅(qū)動的新型企業(yè)將成為行業(yè)發(fā)展的標桿。行業(yè)需要正能量，時代呼喚正能量，因為有這樣的公司探索前行，就一定有更多的公司踐行“誠信為本”的理念，航運市場就一定會走出低谷，迎來更好的明天。

第三方機構(gòu)的作為。強化市場監(jiān)管需要摒棄過去增加監(jiān)管人員和經(jīng)費的老路，新的環(huán)境也不可能有這樣的條件，而第三方力量將在此過程中發(fā)揮重要作用。第三方力量包括行業(yè)協(xié)會、航交所、科研機構(gòu)以及新型智庫，形成新型航運市場監(jiān)管機制。行業(yè)協(xié)會首先要起到縱向溝通和橫向協(xié)調(diào)的作用，使得行業(yè)政策能夠在行業(yè)內(nèi)得以宣貫實施，行業(yè)的呼聲也可以通過協(xié)會向行業(yè)專管部門反映，同時協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)企業(yè)的行為和行動；其次，行業(yè)協(xié)會要起到利益聚合與表達的作用，利益聚合指的是行業(yè)協(xié)會能夠把行業(yè)內(nèi)的普遍性和共性問題集中起來向行業(yè)主管部門以及行業(yè)所服務(wù)的客戶傳達，從而形成行業(yè)的統(tǒng)一聲音而不僅僅是個別企業(yè)建立在自身私利基礎(chǔ)上的意見；第三，行業(yè)協(xié)會要建立行業(yè)的規(guī)則并起到行業(yè)自律的作用，規(guī)則主要是行業(yè)的服務(wù)標準和行業(yè)的良性競爭規(guī)則，從而確立行業(yè)規(guī)則的界限和范圍，違反相關(guān)規(guī)則用行規(guī)對相關(guān)企業(yè)進行處罰，這種處罰可能是公示，也可能是踢出市場，這樣就形成了行業(yè)自律的基礎(chǔ)框架。航交所要建立為企業(yè)服務(wù)的新模式，該模式具備較強的服務(wù)范圍和產(chǎn)業(yè)鏈上下游覆蓋范圍，這一方面可以通過航交所所設(shè)定的資信門檻讓有服務(wù)能力的企業(yè)進入到其體系中，另一方面也可以通過服務(wù)企業(yè)形成航運市場運行的大數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)有助于準確了解行業(yè)的真實運行狀態(tài)，為行業(yè)主管部門出臺相關(guān)的政策提供比以往更為準確的分析來源。研究機構(gòu)和智庫通過這些數(shù)據(jù)基礎(chǔ)可以進行深入挖掘，進而將其成果應(yīng)用到政府決策支持體系中，為航運市場監(jiān)管的健康發(fā)展提供更具有現(xiàn)實基礎(chǔ)的決策咨詢。