強(qiáng)化規(guī)劃支撐 構(gòu)建高質(zhì)量國(guó)土空間新格局
——以鄭州市為例

□ 位彩利 王佩

建立國(guó)土空間規(guī)劃體系是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，專項(xiàng)規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要一類，發(fā)揮著關(guān)鍵的支撐性、協(xié)同性與傳導(dǎo)性作用。近年來，鄭州市作為建設(shè)中的國(guó)家中心城市，以國(guó)土空間總體規(guī)劃為藍(lán)本，在全市層面統(tǒng)籌開展了資源保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、城鄉(xiāng)發(fā)展、公共安全、交通等方面的38 項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃編制，對(duì)提升城市品質(zhì)、改善生態(tài)環(huán)境、提高公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施配置水平具有重要意義，解決了特定領(lǐng)域現(xiàn)實(shí)的突出問題，為推進(jìn)國(guó)家中心城市現(xiàn)代化建設(shè)作出了積極貢獻(xiàn)。

專項(xiàng)規(guī)劃編制現(xiàn)狀與問題

鄭州市專項(xiàng)規(guī)劃具有較長(zhǎng)的編制歷史，編制內(nèi)容也較為豐富，涵蓋綜合交通、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、綠地系統(tǒng)、基礎(chǔ)設(shè)施等多個(gè)方面。在未進(jìn)行規(guī)劃改革前，專項(xiàng)規(guī)劃由各級(jí)、各部門分頭組織編制和落實(shí)管理，在支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展、促進(jìn)資源保護(hù)與利用方面發(fā)揮了積極作用，但由于編制標(biāo)準(zhǔn)不一、所處立場(chǎng)不同，且對(duì)城市發(fā)展格局未形成共識(shí)，導(dǎo)致各專項(xiàng)規(guī)劃之間內(nèi)容沖突、重疊，在規(guī)劃期限和內(nèi)容方面難以納入總體規(guī)劃，也難以通過詳細(xì)規(guī)劃得以實(shí)施。

專項(xiàng)規(guī)劃類型多、領(lǐng)域廣，未明確“涉及空間利用”的界定標(biāo)準(zhǔn)。專項(xiàng)規(guī)劃不是國(guó)土空間規(guī)劃體系所特有的專用名詞和概念。在政府相關(guān)部門的工作語境中，常見有各類專項(xiàng)行動(dòng)、專項(xiàng)計(jì)劃、專項(xiàng)研究，以及發(fā)展規(guī)劃體系中的專項(xiàng)規(guī)劃。國(guó)土空間專項(xiàng)規(guī)劃是指在特定區(qū)域（流域）、特定領(lǐng)域，為體現(xiàn)特定功能，對(duì)空間開發(fā)保護(hù)利用作出的專門安排，是涉及空間利用的專項(xiàng)規(guī)劃。因此，要處理好國(guó)土空間規(guī)劃行業(yè)和廣泛的一般社會(huì)語境下專項(xiàng)規(guī)劃之間的關(guān)系，需要結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃管控的重點(diǎn)和效用，明確“涉及空間利用”的標(biāo)準(zhǔn)，確定專項(xiàng)規(guī)劃編制的類型與清單。

編制主體相對(duì)多元，規(guī)劃編制內(nèi)容有待協(xié)調(diào)。目前，鄭州市專項(xiàng)規(guī)劃由各級(jí)、各部門分頭組織編制和落實(shí)管理，由于各級(jí)、各部門編制的目標(biāo)年限不一、底圖底數(shù)不一、層次深度不一和指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不一，所處立場(chǎng)不同，且對(duì)城市發(fā)展格局未形成共識(shí)，導(dǎo)致各專項(xiàng)規(guī)劃之間內(nèi)容沖突、重疊、配置無序等現(xiàn)象較為普遍，割裂了“山水林田湖草”作為完整生命共同體的有機(jī)聯(lián)系。

成果質(zhì)量參差不齊，缺乏總體規(guī)劃的指導(dǎo)和約束。以往的專項(xiàng)規(guī)劃編制與實(shí)施管理因缺乏共同的規(guī)劃依據(jù)指導(dǎo)約束及統(tǒng)籌管理機(jī)制，導(dǎo)致專項(xiàng)規(guī)劃與總體規(guī)劃及詳細(xì)規(guī)劃間相互“打架”。在總體層面，各專項(xiàng)空間需求缺乏保障；在細(xì)部層面，專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容難以落實(shí)。與空間規(guī)劃改革的“統(tǒng)一自然資源管理”，形成“一張藍(lán)圖干到底”的主旨思想并不匹配。

專項(xiàng)規(guī)劃編制的要求和方向

需落實(shí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的約束性要求。2019 年5月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》出臺(tái)，明確要求相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要遵循國(guó)土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容，其主要內(nèi)容要納入詳細(xì)規(guī)劃。這就要求專項(xiàng)規(guī)劃一方面要與總體規(guī)劃提出的約束性目標(biāo)指標(biāo)、底線管控等保持一致，另一方面還要細(xì)化體現(xiàn)總體規(guī)劃戰(zhàn)略定位、空間格局等內(nèi)容。

建立統(tǒng)一的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)語境。國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立明確要求相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與國(guó)土空間規(guī)劃銜接，并提出“相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃在編制和審查過程中應(yīng)加強(qiáng)與有關(guān)國(guó)土空間規(guī)劃的銜接及‘一張圖’的核對(duì)，批復(fù)后納入同級(jí)國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，疊加到國(guó)土空間規(guī)劃‘一張圖’上”。因此，各行業(yè)主管部門在編制相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，必須統(tǒng)一基礎(chǔ)底數(shù)、規(guī)劃期限、管制要求等內(nèi)容。在成果輸出中，要指標(biāo)量化、圖紙矢量化、文本條文化、管理圖則化。

創(chuàng)新規(guī)劃編制工作模式。專項(xiàng)規(guī)劃編制工作是以國(guó)土空間總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)的規(guī)劃，為確保規(guī)劃成果在空間上不重疊、不打架，就更加需要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和部門協(xié)作。因此，需要?jiǎng)?chuàng)新工作模式，讓各部門全方位、全過程參與進(jìn)來，如此才能全面深入調(diào)研了解各專業(yè)領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)問題、工作目標(biāo)和對(duì)應(yīng)的空間需求、規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，有利于在全市全領(lǐng)域范圍內(nèi)凝聚規(guī)劃共識(shí)，提升專項(xiàng)規(guī)劃工作科學(xué)性。

編制專項(xiàng)規(guī)劃需要關(guān)注的要點(diǎn)

明確涉及空間利用專項(xiàng)規(guī)劃的界定規(guī)則，形成專項(xiàng)規(guī)劃目錄清單。國(guó)土空間總體規(guī)劃難以直接在專項(xiàng)領(lǐng)域統(tǒng)籌銜接詳細(xì)規(guī)劃，需要將專項(xiàng)規(guī)劃作為“中間層次”，進(jìn)一步細(xì)化專項(xiàng)空間布局內(nèi)容。因此，需要重點(diǎn)分析鄭州市總體規(guī)劃傳導(dǎo)至詳細(xì)規(guī)劃的失效內(nèi)容，明確各領(lǐng)域必須編制的空間類專項(xiàng)規(guī)劃，精簡(jiǎn)規(guī)劃編制數(shù)量，明確類型要求，按照“一個(gè)領(lǐng)域一項(xiàng)規(guī)劃”的原則，形成專項(xiàng)規(guī)劃編制目錄清單。目前，鄭州市已對(duì)全市需要開展和目前正在開展的專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行梳理和研究，并經(jīng)過多輪征求意見，最終形成涵蓋資源保護(hù)與利用類、公共安全類、公共設(shè)施類、市政設(shè)施類、交通類、城鄉(xiāng)發(fā)展類等共38 項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃目錄清單。在清單中統(tǒng)一了規(guī)劃項(xiàng)目名稱、規(guī)劃范圍、規(guī)劃期限等內(nèi)容，并明確了各項(xiàng)規(guī)劃的編制責(zé)任主體。

結(jié)合國(guó)土空間總體規(guī)劃編制情況，統(tǒng)籌安排進(jìn)度合理的編制時(shí)序。鄭州市專項(xiàng)規(guī)劃要按照總體規(guī)劃的編制進(jìn)度，分批次、分類型，適時(shí)有序開展。其中，支撐類專項(xiàng)規(guī)劃是指對(duì)總體規(guī)劃起支撐作用，對(duì)特定的功能區(qū)作出專門空間保護(hù)利用安排的專項(xiàng)規(guī)劃，該類專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)與國(guó)土空間總體規(guī)劃同步編制、同步評(píng)審。協(xié)同類專項(xiàng)規(guī)劃是指涉及基礎(chǔ)設(shè)施、鄰避設(shè)施等重大用地選址安排的專項(xiàng)規(guī)劃。該類專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)在總體規(guī)劃評(píng)審前確定主要用地訴求，并納入總體規(guī)劃，待總規(guī)批復(fù)后再完成報(bào)批工作。傳導(dǎo)類專項(xiàng)規(guī)劃是指對(duì)總體規(guī)劃深化細(xì)化的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的專項(xiàng)規(guī)劃，該類專項(xiàng)規(guī)劃前期應(yīng)開展規(guī)劃目標(biāo)、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、體系構(gòu)建等內(nèi)容研究，在國(guó)土空間總體規(guī)劃評(píng)審后，開展用地布局等深化工作。

統(tǒng)一規(guī)劃編制基礎(chǔ)和底板，明確空間性內(nèi)容編制要點(diǎn)。以各部門為主體編制的專項(xiàng)規(guī)劃要規(guī)范成果表達(dá)，能夠清晰明確地將規(guī)劃意圖接入“一張圖”管理平臺(tái)。因此，在規(guī)劃編制前期，要統(tǒng)一規(guī)劃開展的工作基礎(chǔ)，要形成坐標(biāo)一致、邊界吻合、上下貫通的底圖底數(shù)。在內(nèi)容上，要統(tǒng)一規(guī)劃范圍、項(xiàng)目名稱和編制深度，應(yīng)落實(shí)《鄭州市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》關(guān)于約束性指標(biāo)、底線控制、空間布局和配置指標(biāo)引導(dǎo)等方面的要求，內(nèi)容包括各類專項(xiàng)設(shè)施的發(fā)展規(guī)模、設(shè)施體系布局、用地空間安排、實(shí)施時(shí)序等，編制深度應(yīng)達(dá)到空間落地和規(guī)劃管理的要求。在成果形式上，除了要滿足各專業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范外，用地分類、編制規(guī)程、制圖規(guī)范和數(shù)據(jù)庫等，還應(yīng)當(dāng)符合自然資源部《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》等文件要求，確保規(guī)劃成果能納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”上集中管理，真正實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。

成立全市規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組，構(gòu)建規(guī)劃編制審查流程及協(xié)調(diào)機(jī)制。為切實(shí)解決規(guī)劃編制工作中遇到的難以協(xié)調(diào)的矛盾和問題，鄭州市成立全市工作領(lǐng)導(dǎo)小組，構(gòu)建規(guī)劃編制審查流程及協(xié)調(diào)機(jī)制。其中，領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌國(guó)土空間專項(xiàng)規(guī)劃編制整體工作，對(duì)規(guī)劃編制中的重要事項(xiàng)、重大問題、規(guī)劃方案進(jìn)行研究審議。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的技術(shù)協(xié)調(diào)辦公室，需制訂規(guī)劃成果技術(shù)審查流程，明確各階段檢查數(shù)據(jù)的內(nèi)容和要求，以及出現(xiàn)問題時(shí)的處理方式，切實(shí)為規(guī)劃編制順利推進(jìn)提供強(qiáng)有力的組織保障。

搭建統(tǒng)一的技術(shù)協(xié)作平臺(tái)，建立“共同空間遵循”的全過程技術(shù)把控。在負(fù)責(zé)規(guī)劃編制之初，提供規(guī)劃編制統(tǒng)一的底圖和空間關(guān)聯(lián)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)等信息，做到“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一期限”，做好規(guī)劃編制的源頭把控。結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃編制情況，做好是否服從上位國(guó)土空間規(guī)劃的合規(guī)性審查，并要求將總體規(guī)劃明確的約束性指標(biāo)及項(xiàng)目全部予以落實(shí)，做好規(guī)劃編制的過程把控。將規(guī)劃成果與國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”銜接核對(duì)，進(jìn)行規(guī)劃成果報(bào)批前的“一張圖”合規(guī)性審查，確保規(guī)劃成果能納入到“一張圖”進(jìn)行統(tǒng)一管理，做好規(guī)劃編制的成果把控。