探索生態(tài)資源價(jià)值化打造綠色發(fā)展“河南樣本”

□ 劉楨 熊廣成 劉明潔

建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要舉措?！逗幽鲜窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中明確提出：“建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，完善市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償，實(shí)行更加嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和自然資源資產(chǎn)損害賠償制度。”

近年來，隨著“兩個(gè)確保”和“十大戰(zhàn)略”戰(zhàn)略實(shí)施，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)工作已進(jìn)入河南省委、省政府中心工作。如何在保護(hù)生態(tài)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)之間尋找平衡點(diǎn)，建立生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制，成為河南省“十四五”期間亟待破解的課題。

河南省的實(shí)踐和探索

當(dāng)前，隨著國家構(gòu)建新發(fā)展格局、促進(jìn)中部地區(qū)崛起、推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展三大戰(zhàn)略機(jī)遇的實(shí)施，河南省“大河、大山、大平原”保護(hù)治理構(gòu)筑的生態(tài)屏障作用持續(xù)凸顯，以中原文化為中心的黃河文明凝聚的精神力量持續(xù)彰顯，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)，社會事業(yè)全面發(fā)展，資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)意識明顯提高，生態(tài)文明觀念深入人心，加快生態(tài)建設(shè)已成為全省的共識和自覺，為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供了良好的社會基礎(chǔ)和多方面有利條件。

初步開展GEP（生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值）試算工作。2020年，河南省GEP 為62330.59億元，是全省同期GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）54997.07億元的1.13 倍。其中，物質(zhì)產(chǎn)品價(jià)值量9664.18億元，占比15.5%；調(diào)節(jié)服務(wù)價(jià)值量47853.56 億元，占比最大，達(dá)到76.8%；文化服務(wù)價(jià)值量4812.85億元，占比7.7%。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)潛力巨大。

先行先試取得初步成效。2019 年以來，河南省自然資源廳選擇丹江口水庫流域作為研究區(qū)，將淅川縣作為試點(diǎn)縣，深入開展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制理論研究工作。按照“忠于國家、當(dāng)好管家、服務(wù)東家、為了大家”站位，遵循“摸底子、算票子、開方子、找路子、結(jié)對子”工作方法，開展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的初步探索。目前，已完成生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)支撐體系、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑、GDP/GEP 雙核算、交易模型、生態(tài)補(bǔ)償綜合效益評估等課題研究，基本摸清淅川縣底數(shù)，并形成了生態(tài)產(chǎn)品目錄清單，建立了淅川縣生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算體系，通過功能價(jià)值法核算了淅川縣生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值為1136 億元。以打造“淅有山川”品牌為基礎(chǔ)，初步形成了淅川生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品的聚集效應(yīng)、一套完整的政策及制度框架。

開展轉(zhuǎn)化路徑創(chuàng)新實(shí)踐。在工作方法上，積極探索省、市、縣配合和多部門協(xié)作、跨專業(yè)協(xié)同工作機(jī)制，創(chuàng)新形成“專班長期入駐一線”“三會兩報(bào)溝通匯報(bào)機(jī)制”“產(chǎn)學(xué)研用研究支撐”工作方法，按照“1+5+N”的結(jié)果導(dǎo)向，形成一批可復(fù)制、可借鑒、可推廣的“政策集、項(xiàng)目集、案例集”。在核算方法上，創(chuàng)新性地構(gòu)建生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績效評價(jià)指標(biāo)體系、“三級九十四項(xiàng)指標(biāo)”+ 應(yīng)用精準(zhǔn)核算體系、GDP/GEP 考核指標(biāo)體系、生態(tài)產(chǎn)品目錄清單加入“冷涼帶”、實(shí)現(xiàn)程度等相關(guān)指標(biāo)，核算方法走在全國前列，且核算結(jié)果已經(jīng)基本確定。在政策機(jī)制上，基于自然資源領(lǐng)域提出“生態(tài)券”的概念及其形成模式、測算框架、交易體系、政策應(yīng)用等設(shè)計(jì)思路，并探索在土地出讓、礦業(yè)權(quán)出讓、損害賠償方面先行先試，在國內(nèi)屬于領(lǐng)先。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，創(chuàng)造性地提出以生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制示范區(qū)作為文旅項(xiàng)目核心亮點(diǎn)，建設(shè)集生態(tài)景觀、政策學(xué)習(xí)、案例展示等為一體的淅川西峽“丹江口水庫流域核心水源區(qū)”國家生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制示范區(qū)的策劃思路。

生態(tài)產(chǎn)業(yè)效益大幅提升。西峽縣、靈寶市、信陽市等依托獨(dú)特的自然稟賦，立足自身實(shí)際，積極探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與、市場化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。培育了“靈寶蘋果”“西峽香菇、獼猴桃、山茱萸”“信陽油茶”“淅川金銀花”等一大批農(nóng)產(chǎn)品知名品牌，在生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展的同時(shí)，帶動工業(yè)、文旅等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步提升生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，形成一批新的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型經(jīng)驗(yàn)。

工作中的難點(diǎn)和不足

宣傳發(fā)動還沒有完全鋪開。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)涉及政府、企業(yè)、群眾等各群體、各層面，需要大家統(tǒng)一思想認(rèn)識，共同參與。目前，還沒有在全社會開展廣泛的宣傳發(fā)動，社會各界沒有充分認(rèn)識到生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重大意義，缺乏一條完整性綜合性實(shí)現(xiàn)路徑。

配套政策體系還不完善。當(dāng)前，國家層面僅有一些指導(dǎo)性意見，但具體政策還需要在各地探索的基礎(chǔ)上總結(jié)制定。如，具體內(nèi)容有哪些、清單如何建立、價(jià)值如何核算等政策文件，導(dǎo)致數(shù)量和價(jià)值“難度量”；在核算結(jié)果方面，金融機(jī)構(gòu)和相關(guān)利害關(guān)系人如何認(rèn)定、能否用于抵押、如何抵押等政策不健全，導(dǎo)致價(jià)值“難抵押”；生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值和生態(tài)碳匯實(shí)現(xiàn)的具體形式、交易主體和交易規(guī)則等政策不健全，導(dǎo)致產(chǎn)品“難交易、難變現(xiàn)”。在實(shí)踐探索過程中，工作實(shí)際需要與現(xiàn)有政策有沖突，缺少改革的韌勁和允許試錯(cuò)的包容。

各領(lǐng)域還未形成合力。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)涉及各行各業(yè)、各層各級，需要搞好頂層設(shè)計(jì)，明確職責(zé)、區(qū)分任務(wù)，分類實(shí)施。目前，在法規(guī)、政策、人才、資金等方面，國家、省、市、縣四級縱向鏈條還未完全貫通；各級政府部門之間、政府與企業(yè)、部門與行業(yè)之間的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制還不順暢。部門之間、行業(yè)之間還有些壁壘未完全打通，很難真正形成合力，影響工作效率。

實(shí)踐探索難度大。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵是市場和政府共同發(fā)揮作用，提供必要資金支持，給出各方認(rèn)可的價(jià)格，為此必須在實(shí)踐探索區(qū)域內(nèi)建立一套有效連接生產(chǎn)者和消費(fèi)者的運(yùn)行機(jī)制，形成可操作的轉(zhuǎn)化模式。目前，最大的困難就是生態(tài)資源、資產(chǎn)、資金轉(zhuǎn)化途徑不暢通；自然稟賦條件差異大，行政區(qū)域間發(fā)展?jié)摿Σ黄胶?；生態(tài)產(chǎn)品中服務(wù)類產(chǎn)品大多屬于“俱樂部產(chǎn)品”屬性，往往具有跨行政邊界的特點(diǎn)，需要進(jìn)行區(qū)域合作。

做好工作的意見和建議

提高站位，自覺擔(dān)任生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的主力軍。山水林田湖草沙是一個(gè)生命共同體，自然資源及其組成的生態(tài)空間為生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供了最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)和空間保障，自然資源是生態(tài)產(chǎn)品的供給主體，生態(tài)產(chǎn)品主要是自然資源的結(jié)晶產(chǎn)物，自然資源的產(chǎn)權(quán)決定了生態(tài)產(chǎn)品的權(quán)益歸屬和收益分配，自然資源的數(shù)量和質(zhì)量很大程度上決定了生態(tài)產(chǎn)品的供給能力。自然資源管理工作與生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)、分配、交換和價(jià)值實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)均密切相關(guān)。

開拓創(chuàng)新，用好用活自然資源政策工具。聚焦自然資源領(lǐng)域，充分發(fā)揮部門職能優(yōu)勢，探索利用國土空間規(guī)劃、國土空間用途管制、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、占補(bǔ)平衡等政策工具，打通生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)路徑。圍繞“誰受益誰付費(fèi)”，探索土地出讓領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑；圍繞“誰占用誰補(bǔ)償”，探索礦業(yè)權(quán)出讓領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑；圍繞“誰損害誰修復(fù)”，探索推進(jìn)自然資源資產(chǎn)損害賠償制度的建立；圍繞“誰保護(hù)誰獲利”，利用補(bǔ)充耕地指標(biāo)、節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)和森林覆蓋率等資源權(quán)益指標(biāo)交易，建立讓保護(hù)者獲利制度。在此基礎(chǔ)上，從區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值總量平衡和自然資源開發(fā)利用生態(tài)占補(bǔ)平衡兩個(gè)維度上，逐步建立“生態(tài)券”交易機(jī)制，探索“生態(tài)券”在省域內(nèi)有償調(diào)劑。

統(tǒng)籌謀劃，加強(qiáng)激勵(lì)保障力度。建立健全政策體系，盡快出臺相關(guān)的配套政策，起到指導(dǎo)性作用；加強(qiáng)宣傳發(fā)動，總結(jié)推廣好經(jīng)驗(yàn)、好做法，動員組織群眾，讓每個(gè)人都成為生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者、建設(shè)者、受益者，調(diào)動全社會參與的自覺性、主動性、積極性；建立黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)作、社會參與、共建共享的工作機(jī)制，對試點(diǎn)過程中遇到的重大問題給予協(xié)調(diào)指導(dǎo)，加強(qiáng)對生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)的支持。

培育交易市場。加強(qiáng)供給側(cè)和需求側(cè)改革，通過政府管控或設(shè)定限額等方式，創(chuàng)造對生態(tài)產(chǎn)品的交易需要、需求，研究探索開展生態(tài)產(chǎn)品相關(guān)權(quán)益交易，堅(jiān)持山水林田湖草沙整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理，探索通過產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、產(chǎn)業(yè)扶持、資源指標(biāo)交易、盤活存量建設(shè)用地等方式，推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。