河南省農(nóng)村宅基地制度改革六問六答

問：2015 年以來，國家一直在推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點工作，引起了很大關(guān)注，國家為什么要改革完善農(nóng)村宅基地制度？

答：當(dāng)前在農(nóng)村，一方面，宅基地利用效率低下，空心村現(xiàn)象突出，與我國節(jié)約集約利用土地的政策相悖；另一方面，部分農(nóng)戶居住環(huán)境十分擁擠，而無論是農(nóng)民還是當(dāng)?shù)卣?，均因受用地指?biāo)限制而無法改善農(nóng)戶生產(chǎn)、生活環(huán)境的剛性需求。因此，在農(nóng)村建設(shè)用地總量控制的前提下，閑置宅基地的增多必然會帶來新增宅基地的減少，難以保障新落戶農(nóng)民的居住需求，導(dǎo)致宅基地合理的剛性需求與宅基地低效利用的矛盾逐漸加深，農(nóng)民合法的宅基地資格權(quán)益得不到保障，極有可能引發(fā)農(nóng)村社會不穩(wěn)定。

2014 年12 月2 日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議上指出，農(nóng)村土地制度改革要堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，改革要在試點基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。2017 年11 月20 日習(xí)近平總書記在十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議中強(qiáng)調(diào)，土地改革事關(guān)重大，是重中之重，要準(zhǔn)確把握土地制度作為國家的基礎(chǔ)性制度這一重要定位，對土地制度改革的重大意義要有充分的認(rèn)識。2020 年6 月30 日，習(xí)近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第十四次會議時再次強(qiáng)調(diào)，深化農(nóng)村宅基地制度改革，要積極探索落實宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的具體路徑和辦法。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)“江山就是人民，人民就是江山”“為了不斷滿足人民群眾對美好生活的需要”“讓人民群眾有更多獲得感”，因此改革勢在必行。改革會涉及資源的再利用、權(quán)力的再配置、利益的再調(diào)整?！案母镉嘘囃础⒉桓母锞褪情L痛”，但是通過改革能夠解決許多長期想解決而沒有解決的難題，可以辦成許多過去想辦而沒有辦成的大事。由于農(nóng)村宅基地和住房是農(nóng)民的基本生活資料和重要財產(chǎn)，也是農(nóng)村發(fā)展的重要資源，因此“人民有所呼、改革有所應(yīng)”。深化宅基地制度改革就是牽住了系統(tǒng)解決農(nóng)村問題的“牛鼻子”，這就是我們宅基地制度改革的動力。

問：宅基地制度改革要改什么？

答：宅基地制度改革的核心目標(biāo)之一是還權(quán)于民，“還”字體現(xiàn)出要把本應(yīng)屬于農(nóng)民的利益歸還農(nóng)民，“還”的過程需要法律法規(guī)予以保障?！吨腥A人民共和國憲法》明確規(guī)定，要尊重和保護(hù)人權(quán)，人權(quán)中最基本的權(quán)力是生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，生存權(quán)包含衣、食、住、行、醫(yī)等方面，而發(fā)展權(quán)是人們對美好生活的向往。如果居無定所，人民群眾的生存權(quán)就得不到保障。因此，宅基地制度改革就是要為廣大人民的生存權(quán)提供保障，這也是國家提出宅基地制度改革的一大初衷。

盤活閑置宅基地，提高宅基地利用效率是宅基地制度改革的另一個核心目標(biāo)。提高宅基地利用效率的關(guān)鍵是放活宅基地使用權(quán)，讓農(nóng)戶宅基地和房屋可以有序流轉(zhuǎn)，將宅基地流轉(zhuǎn)到可以使其實現(xiàn)價值最大化的利用者手中。因此，在宅基地制度改革中，宅基地流轉(zhuǎn)在提高宅基地利用效率中發(fā)揮了重要的作用。針對不同地區(qū)、不同類型的農(nóng)戶，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合地方的資源稟賦，采取不同的方式引導(dǎo)盤活利用閑置宅基地和房屋。

宅基地制度改革是鄉(xiāng)村振興的引擎，也是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興的重要抓手。因此，在宅基地制度改革過程中，需要與“五大振興”緊密相連。由于各區(qū)域的村莊發(fā)展存在差異，應(yīng)當(dāng)按照不同村莊的類型與特點分類推進(jìn)，同時應(yīng)注意村莊與村莊之間的相互聯(lián)系與相互作用，明確區(qū)域發(fā)展的空間功能定位，從宅基地的功能出發(fā)，推動全域的“生活—生產(chǎn)—生態(tài)”功能相協(xié)調(diào)。

問：改革涉及方方面面，難度很大，究竟應(yīng)該由誰來推進(jìn)改革？

答：改革不是一個部門的事，是整個試點區(qū)的改革，改革領(lǐng)導(dǎo)小組的組長是地方黨政一把手，要做到“五級書記抓宅改”，由地方黨政一把手牽頭，各個部門協(xié)調(diào)配合，上下齊心、干群同心、全民一心聚焦改革。胡銀根教授認(rèn)為，宅基地制度改革需要試點區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)與牽頭部門先行編制“菜譜”（改革方案），再依據(jù)任務(wù)分解，各炒一盤菜，共辦一桌席。每個部門應(yīng)明確各自分工，履行好自身職責(zé)，共同完成改革目標(biāo)。另外，改革不是單項任務(wù)，而是一項系統(tǒng)工程，只把一塊地改好了并不意味著順利完成任務(wù)；改革也不是上層的改革，而是全員的改革，需要吸納人民群眾廣泛參與；改革有成功，也會有失誤。在不觸碰三條底線的情況下，改革是有容錯機(jī)制的，關(guān)鍵我們要善于從失誤中汲取教訓(xùn)。“允許改革有失誤、但不允許不改革”。因此，改革絕不是觀望不改，更不是等待他人改完自己再去抄襲模仿。不同的地方有不同的自然社會經(jīng)濟(jì)條件，改革者要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，找到辦法，形成模式，最終成為有效的制度設(shè)計。在改革實踐過程中，形成“經(jīng)典做法—典型模式—有效措施—規(guī)范制度—法律法規(guī)”的模式，這樣不論領(lǐng)導(dǎo)是否換任，都可以繼續(xù)將改革實施下去。

問：國家在政策和資金上都對試點地區(qū)給予支持，試點地區(qū)政府也下了大力氣推動改革，這樣的改革究竟是為了誰？應(yīng)該依靠誰？

答：改革是需要群眾參與的，所有改革的目的都是為了保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的合法利益，如果大家都不支持改革，那么改革注定是失敗的。所以，相關(guān)部門一定要做好政策宣傳，讓老百姓充分意識到改革是為了提升他們的住宅條件，是為了改善他們的人居環(huán)境，是讓閑置的資源變?yōu)橘Y產(chǎn)，然后再變?yōu)橘Y本或者資金。對于積極推進(jìn)改革的地方，相關(guān)部門應(yīng)優(yōu)化政策給予紅利激勵；對于改革推進(jìn)緩慢或者不改的地方，相關(guān)部門要減少經(jīng)費支持。這樣能夠有效調(diào)動廣大農(nóng)民參與宅基地制度改革的積極性。

當(dāng)然，我們一定要站在群眾的角度看問題，所有干部要充分認(rèn)識到自己的服務(wù)對象是人民群眾，要充分發(fā)揮村支書、鄉(xiāng)賢理事會、黨員干部、退伍軍人等先進(jìn)模范的帶動作用，堅定不移地以黨建引領(lǐng)宅基地制度改革工作。

問：新一輪改革試點工作已推進(jìn)兩年，試點工作逐漸走深、走實，那么宅基地制度改革究竟應(yīng)該怎么改？

答：土地問題牽一發(fā)而動全身，在現(xiàn)有人均資源有限的情況下，既要保障糧食安全，又要維護(hù)生態(tài)環(huán)境，更要保障住有所居。習(xí)近平總書記曾對宅基地制度改革作出明確指示，“耕地紅線不突破”，要妥善處理好吃飯和居住之間的用地關(guān)系。此外，宅基地制度改革要從歷史和現(xiàn)實兩個維度去看待，歷史的問題要歷史對待，現(xiàn)實的問題要實行現(xiàn)行的辦法解決，法律很少有前追性，但具有后溯力，所以對過去的問題要用歷史的耐心去解決。但無論如何，改革最終要做到政府能承受、群眾能接受、工作可推動、政策可持續(xù)。

事實證明，宅基地制度改革是鄉(xiāng)村治理的一把金鑰匙。從法治、德治和自治“三治統(tǒng)一”的角度來看，自治是基礎(chǔ)，法治是根本，德治是先導(dǎo)。目前，法治較為完善，關(guān)鍵問題可以交由執(zhí)法部門通過法治的手段解決。德治應(yīng)交由集體成員治理，自治應(yīng)交由村民理事會實施治理。我們要充分發(fā)揮“三治”的作用，尤其是自治的作用，只有村民內(nèi)部達(dá)成一致，宅基地制度改革工作才能更好地推進(jìn)，實現(xiàn)以“治”促“改”。同時，宅基地制度改革要做到外力和內(nèi)力相結(jié)合，有外力的推動，更要有內(nèi)力的驅(qū)動，變“要我改”為“我要改”，讓農(nóng)民群眾將自發(fā)行動變成自覺行動，改革才會持續(xù)，經(jīng)濟(jì)才會發(fā)展。猶如一枚雞蛋，如果從內(nèi)向外破殼，那就是新的生命，就會形成雞生蛋、蛋生雞的良性循環(huán)；如果從外向內(nèi)敲破，那最多只能成為一盤菜。因此，只有處理好改革被動和主動的關(guān)系，才能更好地推進(jìn)宅基地制度改革。

此外，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，各地應(yīng)該建立宅基地信息管理數(shù)據(jù)庫，將各個村莊的基本數(shù)據(jù)、耕地信息、農(nóng)戶宅基地和房屋利用信息入庫，逐步實現(xiàn)宅基地監(jiān)督治理的數(shù)字化，讓群眾少跑路，讓數(shù)字多跑腿。一方面，這樣可以便于農(nóng)民或其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員、市民快速了解鄉(xiāng)村的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間基本狀況，杜絕違規(guī)占地建房；另一方面，這樣可以促使農(nóng)民真正地成為自治的主體，發(fā)揮其在宅基地制度改革中的主觀能動性。

問：改革過程中需要防范什么？

答：宅基地制度改革要嚴(yán)守“三條底線”，即土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破以及農(nóng)民利益不受損。目前，《中華人民共和國憲法》中明確規(guī)定農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，均屬于集體所有；2022 年中央一號文件指出，要落實“長牙齒”的耕地保護(hù)硬措施。由此可見，國家針對土地公有制與耕地保護(hù)已經(jīng)有了較為完備的法律法規(guī)及監(jiān)督管理機(jī)制。但在宅基地制度改革中，如何保證農(nóng)民利益不受損，既是宅基地制度改革的底線，也是改革的目標(biāo)。維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，核心在于保障權(quán)利與分配權(quán)益。根據(jù)權(quán)責(zé)對等原則，權(quán)利的界定與調(diào)整，既要保障農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有的合法權(quán)益，又要強(qiáng)調(diào)農(nóng)民應(yīng)當(dāng)履行的本職義務(wù)和擔(dān)負(fù)的法律責(zé)任，需要按照“資格到人、不重不漏、按戶實現(xiàn)、戶有所居”的原則，以集體成員戶（成員權(quán)）為基礎(chǔ)，根據(jù)個人貢獻(xiàn)原則保障農(nóng)戶相應(yīng)的宅基地和房屋權(quán)益。同時，宅基地制度改革必須堅守“兩條紅線”，一是嚴(yán)格禁止城里人下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館；二是不能以各種名義強(qiáng)制農(nóng)民退出宅基地和強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”。這樣既保證了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定，又保障了鄉(xiāng)村各類相關(guān)主體的合法權(quán)益。