基于水庫移民居民點規(guī)劃視角的建設用地標準優(yōu)化探討

袁子軼，徐露珮

(中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，四川 成都 610072)

0 引 言

為解決水電主體工程建設中被征地居民集中居住問題，需選擇有利地形規(guī)劃建設移民集中居民點。而合理的建設用地標準是水庫移民居民點建設節(jié)約集約利用土地的核心依據(jù)，也是水庫移民居民點建設的重要基礎。目前，大中型水電站水庫移民居民點多數(shù)建設在原有生態(tài)環(huán)境中，大部分位于高山峽谷地區(qū)，場址地形坡度較大，交通、經(jīng)濟發(fā)展條件相對較差，又因為各種用地標準、規(guī)劃原則等原因限制，很難實現(xiàn)依山就勢的布局。水庫移民居民點規(guī)劃設計建設用地標準主要依據(jù)為GB 50188—2007《鎮(zhèn)規(guī)劃標準》(以下簡稱“《標準》”)，《標準》中建設用地標準包括人均建設用地指標、建設用地比例和建設用地選擇三項，涉及數(shù)量和質(zhì)量兩個方面的內(nèi)容，本文主要針對移民居民點規(guī)劃設計中，涉及建設用地標準數(shù)量的指標——人均建設用地指標和建設用地比例的優(yōu)化進行探討。

1 建設用地標準在水庫移民居民點規(guī)劃設計中存在的問題

1.1 人均建設用地指標與生態(tài)、經(jīng)濟之間的博弈

移民居民點區(qū)別于其他農(nóng)村居民點，在“以人民為中心”發(fā)展思想的指導下，對于弱勢群體移民的合理訴求在居民點規(guī)劃設計中需得到尊重和體現(xiàn)，如戶戶通車、活動場地使用需求等；同時，居民點多位于高山峽谷區(qū)域，場址地形坡度較大，且部分水電項目向藏區(qū)推進，地域建筑就地取材，磚木結構建筑對防火間距要求較高，因此對用地的規(guī)模需求相對較高。

目前，移民居民點建設用地標準主要依據(jù)《標準》執(zhí)行，新建居民點人均建設用地指標控制在 80～120 m2之間，高限為人均120 m2。因此，為了控制人均建設用地指標，采取縮減放坡距離，用擋墻代替放坡的做法；而局部高擋墻，降低了工程建設生態(tài)性和經(jīng)濟性。

1.2 個別指標需求和供給不匹配

在移民居民點規(guī)劃中，居住用地、公共設施用地、道路廣場用地、公共綠地4類用地的比例合理性值得商榷。建設用地比例的分配存在不適宜性，如對公共綠地的比例的下限值為總建筑用地的6%，從管理及實際使用角度來看該比例偏高。水庫移民居民點主要以居住用地為主，且基本是以戶為單位獨棟低密度建設，地容積率低，因此居住用地比例高，而《標準》中居住用地比例上限為總建設用地的43%，對于移民居民點來說其比例偏低。

1.3 人均建設用地標準未考慮建設場地地形坡度的影響

水庫移民居民點建設條件主要受場地坡度的影響。目前，缺乏針對地形坡度的相關建設用地標準參照；而水電工程移民居民點主要集中在山區(qū)、河谷等地，用地指標受地形坡度條件影響較大，人均建設用地指標統(tǒng)一采用氣候分區(qū)的方式進行劃分，無法滿足用地指標因地制宜的要求。

2 相關因素對移民居民點規(guī)劃建設用地標準影響分析

影響水庫移民居民點規(guī)劃建設用地標準的因素主要包括地形條件、人口規(guī)模、宅基地面積、建筑形式及使用者需求。其中，地形條件和人口規(guī)模是影響居民點規(guī)劃建設用地指標的重要因素。地形條件對道路走線、建筑布局形式有較大影響；在移民居民點人口規(guī)模對公共服務設施和基礎設施配套需求類型和規(guī)模不同[1-3]。影響水庫移民居民點規(guī)劃建設用地標準的其他因素包括農(nóng)村宅基地面積標準、建筑形式和使用者需求[4]。宅基地方面各省(區(qū)、市)自行制定的農(nóng)村宅基地用地標準在人均宅基地面積及制定依據(jù)等方面均存在較大差異[5-11]。民族區(qū)域移民自建房屋建筑多就地取材，主要以磚木結構形式為主，其建筑防火等級為三、四級，其防火間距在滿足側面開窗要求基礎上最低不小于4 m，增加了移民居民點建設用地規(guī)模。

研究針對不同地形坡度、規(guī)模的移民居民點規(guī)劃案例，結合移民安置規(guī)劃的特殊性，分析主要影響因素對規(guī)劃建設用地各項指標的影響。根據(jù)CJJ83—2016《城鄉(xiāng)建設用地豎向規(guī)劃規(guī)范》居住用地自然坡度應小于30%。根據(jù)《標準》，農(nóng)村聚居點按規(guī)劃常住人口數(shù)量，分為特大型(>1 000人)、大型(601～1000人)、中型(201～600人)、小型(<200人)四級。此次研究案例包括坡度≤10%、坡度11%～20%、坡度21%～30%等3種地形坡度及不同人口規(guī)模的移民居民點。

2.1 相關因素對人均建設用地指標的影響分析

從選取的案例比較來看，人均建設用地與地形坡度之間呈現(xiàn)較為明顯的正相關，地形坡度越大人均建設用地面積也相應增加(見圖1)。地形坡度大的居民點，為了避免大挖大填分臺布局，道路僅能滿足一側入戶需求，道路密度增加，且需考慮擋護工程用地，因此人均建設用地面積高于地勢平坦的居民點。在地形條件、人均宅基地面積類似的情況下，居民點規(guī)模越大，用地功能越全面，其人均建設用地面積越大(見表1)。

圖1 地形坡度與人均建設用地面積關系示意

同時，人均宅基地面積及戶型也對人均建設用地面積的大小產(chǎn)生直接影響(見表1)。宅基地是建設用地的主要組成部分。一般說來，由住房、生產(chǎn)輔助用房、雜院、綠化用地組合而成，它們相互間有機組合，面積分配恰當。其用地指標直接影響其他多項用地指標，是當前農(nóng)村居民點規(guī)劃的重點。

在其他條件相同的情況下，人均宅基地面積、最小戶型宅基地面積越大，人均建設用地面積越大(見表1)。居民點人均宅基地面積主要依據(jù)地方的土地管理辦法變通規(guī)定執(zhí)行，居民點所在區(qū)位不同，其宅基地面積大小也不同。如團山、龍訊及二臺坪子居民點，主要依據(jù)《涼山彝族自治州施行<四川省土地管理實施辦法>的變通規(guī)定》，人均宅基地按30 m2控制，分為3人及以下戶、4人戶和5人及以上戶；而大石凼和雙柏樹居民點，則根據(jù)《阿壩藏族羌族自治州施行<四川省(中華人民共和國土地管理法)實施辦法>的變通規(guī)定》，人均宅基地按40 m2，分為5人及以下戶和6人及以上戶。最小戶型宅地基面積差距較大，分別為3人及以下戶90 m2/戶和5人及以下戶200 m2/戶。

表1 案例居民點規(guī)劃人均建設用地情況統(tǒng)計

2.2 相關因素對建設用地比例的影響分析

案例大型、特大型居民點公共設施用地比例明顯高于中小型居民點(見表2)。中小型居民點公共設施用地根據(jù)各省新農(nóng)村建設標準主要設置社區(qū)管理用房、活動室、醫(yī)療室等，公共設施用地占比為3%～8%；而大型、特大型居民點公共設施用地設置參照《標準》中一般鎮(zhèn)的標準設置，根據(jù)需求設置公共行政管理、教育機構、文體科技、醫(yī)療保健、商業(yè)金融和集貿(mào)市場等用地，公共設施用地占比為10%～18%。

表2 各案例居民點建設用地比例情況

在已實施的居民點中，移民對公共綠地的使用需求并不高。一方面公共綠地需要定期維護，需要投入一定的維護成本；另一方面，區(qū)別于城市居住區(qū)，農(nóng)村居民點周邊有很好的生態(tài)綠化，結合移民的生產(chǎn)生活習慣，需要晾曬農(nóng)作物，硬質(zhì)鋪地相較于綠地更為實用。

在道路用地上，坡度越大，道路用地比例越高(見圖2)。一方面，由于需要盡量戶戶通車，為了避免大挖大填，道路僅能滿足一側入戶需求，道路密度增加；且為了滿足轉彎半徑和縱坡比的需求，道路需要順等高線布局，路線長度增加。另一方面，由于道路之間有一定高差，為了方便居民出行，需要修建人行梯步，并計入道路用地。

圖2 地形坡度與道路廣場用地關系示意

3 探討適合水庫移民居民點的規(guī)劃建設用地標準

3.1 人均建設用地指標建議

在移民居民點規(guī)劃中，建議將移民居民點規(guī)模及地形坡度納入規(guī)劃人均建設用地指標的控制因素，“分等級、分坡度”合理確定人均建設用地指標。居民點規(guī)模分為2個層級，《標準》中大型、特大型居民點人口規(guī)模大于600人為一個層級，中、小型人口規(guī)模50～600人為一個層級；按照移民居民點不同規(guī)模層級，分別按照地形坡度小于等于10%，11%～20%，21%～30%，針對性確定居民點人均建設用地規(guī)模，對于移民農(nóng)村居民點，重點在于人均建設用地指標上限值的控制(見表3)。

表3 不同規(guī)模移民居民點規(guī)劃人均建設用地指標建議

同時，各省(區(qū)、市)自行制定的農(nóng)村宅基地用地標準不同，對于個別宅基地標準值高的區(qū)域，其人均建設用地指標應酌情提高，如《西藏自治區(qū)農(nóng)村村民住宅用地管理規(guī)定(暫行)》，每戶宅基地面積達到300～500 m2。

3.2 建設用地比例建議

3.2.1 農(nóng)村居民點四類用地的界定

建議對移民居民點居住用地、公共設施用地、道路廣場用地和公共綠地四類建設用地的計算范圍進行界定。居住用地計算范圍包括在基地及其四周合理間距內(nèi)的用地(含宅間綠地)；公共設施用地計算范圍應包括公共建筑基底占地及其所屬場院、綠地和配建停車場等；道路廣場用地計算范圍包括車行道路、人行道路(宅前道、梯道)、非公建配建的居民汽車地面停放場地以及廣場用地；公共綠地主要指滿足規(guī)定的日照要求、適合于安排游憩活動設施的、供居民共享的集中綠地。

3.2.2 建設用地比例建議

在移民居民點規(guī)劃中，建設用地比例是建設用地標準的主要指標，以量化的方式反映各項規(guī)劃用地安排是否合理。建議按照“分等級、分坡度”優(yōu)化移民居民點建設用地比例。建議的移民居民點建設用地比例見表4。

表4 移民居民點建設用地比例建議 %

規(guī)模大于600人的移民居民點，居住用地比例建議比例為58%～68%，公共設施用地控制在3%～12%；道路廣場用地比例按照不同地形坡度控制，地形坡度小于等于10%，道路廣場用地比例為10%～17%，地形坡度11%～20%，道路廣場用地比例12%～20%，地形坡度21%～30%，道路廣場用地建議比例為15%～22%；地形坡度小于等于10%的移民居民點，公共綠地建議比例為3%～5%，坡度11%～30%的居民點，建議比例為1%～3%。

規(guī)模50～600人的移民居民點，居住用地比例建議比例為64%～75%，公共設施用地控制在1%～5%；道路廣場用地比例按照不同地形坡度控制，地形坡度小于等于10%，道路廣場用地比例為10%～17%，地形坡度11%～20%，道路廣場用地比例12%～20%，地形坡度21%～30%，道路廣場用地建議比例為15%～22%；地形坡度小于等于10%的移民居民點，公共綠地建議比例為3%～5%，坡度11%～30%的居民點，建議比例為1%～3%。

4 結 語

節(jié)約集約利用土地資源是居民點規(guī)劃建設的首要考慮因素，建設用地標準是控制水庫移民居民點用地規(guī)模的重要依據(jù)。將移民居民點的用地規(guī)?？刂圃诤侠矸秶?，使移民居民點規(guī)劃設計更符合安置區(qū)域自然、社會、經(jīng)濟、文化特點，滿足移民生產(chǎn)生活需求，這也是設計工作者一直努力實現(xiàn)的方向。本次研究嘗試探討適用水庫移民居民點的建設用地標準，并提出相關標準的優(yōu)化方向及建議，以期為后續(xù)移民居民點規(guī)劃建設指標的優(yōu)化提供一定參考，同時指標的優(yōu)化也是一個不斷實踐、印證到完善的動態(tài)過程。