促進(jìn)法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào) 提高網(wǎng)絡(luò)安全治理水平
——對(duì)修改網(wǎng)絡(luò)安全法征求意見稿的理解

□ 文 宋茂恩

《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》（以下簡(jiǎn)稱網(wǎng)絡(luò)安全法）自2017年6月1日正式施行。作為我國(guó)第一部全面規(guī)范網(wǎng)絡(luò)空間安全管理的基礎(chǔ)性、專業(yè)性法律，網(wǎng)絡(luò)安全法從立法層面確立了網(wǎng)絡(luò)安全主權(quán)原則，建立了網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者、網(wǎng)絡(luò)使用者以及網(wǎng)絡(luò)安全管理部門之間的聯(lián)系機(jī)制，明確了各方在網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)領(lǐng)域的權(quán)利與義務(wù)，創(chuàng)建了關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)制度，確立了個(gè)人信息保護(hù)規(guī)則，為構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)安全法律法規(guī)體系提供了基礎(chǔ)保障。網(wǎng)絡(luò)安全法是我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間法治建設(shè)的重要里程碑，是依法治網(wǎng)、化解網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)的法律重器，是讓互聯(lián)網(wǎng)在法治軌道上健康運(yùn)行的重要保障，是依法引導(dǎo)我國(guó)網(wǎng)信事業(yè)沿著健康安全軌道運(yùn)行的指南針。

近年來，數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，數(shù)據(jù)安全法、個(gè)人信息保護(hù)法等法律法規(guī)相繼制定實(shí)施，為做好網(wǎng)絡(luò)安全法與相關(guān)法律之間的有效銜接、協(xié)調(diào)，完善法律責(zé)任制度，保護(hù)個(gè)人、組織在網(wǎng)絡(luò)空間的合法權(quán)益，維護(hù)國(guó)家安全和公共利益，進(jìn)一步保障網(wǎng)絡(luò)安全，2022年9月14日，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布公告，會(huì)同相關(guān)部門起草了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法〉的決定（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》），向社會(huì)公開征求意見。

一、網(wǎng)絡(luò)安全法修改側(cè)重于與其他相關(guān)法律法規(guī)的銜接協(xié)調(diào)

隨著數(shù)字化進(jìn)程的加快，與五年前網(wǎng)絡(luò)安全法施行時(shí)相比，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境更加開放，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合程度更加深入，新技術(shù)、新業(yè)務(wù)、新應(yīng)用層出不窮，這些都帶來了更多的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)，特別是數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)凸顯、個(gè)人信息保護(hù)要求深化、技術(shù)安全風(fēng)險(xiǎn)加劇，網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)的責(zé)任和邊界需要進(jìn)一步規(guī)范和明確。

隨著網(wǎng)絡(luò)信息領(lǐng)域立法的實(shí)際操作性不斷增強(qiáng)，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間安全政策和法律、行政法規(guī)逐步得到完善，相繼實(shí)施，對(duì)履行網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行安全、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全、網(wǎng)絡(luò)信息安全和數(shù)據(jù)安全義務(wù)的主體應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任規(guī)定越來越具體、明確，網(wǎng)絡(luò)安全法有必要與新實(shí)施法律法規(guī)進(jìn)行有效銜接協(xié)調(diào)，修改網(wǎng)絡(luò)安全法就是為了適應(yīng)新形勢(shì)的需要。

二、網(wǎng)絡(luò)安全法修改內(nèi)容重點(diǎn)在法律責(zé)任部分

《征求意見稿》明確，為做好網(wǎng)絡(luò)安全法與新實(shí)施的法律之間銜接協(xié)調(diào)，完善法律責(zé)任制度，對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全法作出四部分修改：一是完善違反網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行安全一般規(guī)定的法律責(zé)任制度；二是修改關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)的法律責(zé)任制度；三是調(diào)整網(wǎng)絡(luò)信息安全法律責(zé)任制度；四是修改個(gè)人信息保護(hù)法律責(zé)任制度。

在具體條款方面，《征求意見稿》修改了網(wǎng)絡(luò)安全法第六章“法律責(zé)任”中的第五十九條至第七十條，整體豐富了處罰層級(jí)性，增加了處罰情形和種類，大幅度提高了處罰金額，進(jìn)一步增強(qiáng)了執(zhí)法靈活性，并通過轉(zhuǎn)致性規(guī)定加強(qiáng)法律間協(xié)同。

（一）豐富了處罰層級(jí)性

《征求意見稿》的修訂內(nèi)容整合網(wǎng)絡(luò)安全法中不同主體需履行的義務(wù)，對(duì)其需承擔(dān)的法律責(zé)任作出分別規(guī)定。處罰標(biāo)準(zhǔn)由“一般違法”“拒不改正或情節(jié)嚴(yán)重”兩級(jí)，調(diào)整為“一般違法”“拒不改正或情節(jié)嚴(yán)重”“情節(jié)特別嚴(yán)重”三級(jí)，豐富了處罰的層級(jí)性，且情節(jié)特別嚴(yán)重的由省級(jí)以上有關(guān)主管部門執(zhí)行，也明確了執(zhí)法主體，厘清了各部門的職責(zé)，有利于提高執(zhí)法質(zhì)量。

（二）增加了處罰情形和種類

《征求意見稿》增加了第二十三條、第二十八條和第四十九條的法律責(zé)任。第二十三條為網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)安全專用產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性要求進(jìn)行安全認(rèn)證或安全檢測(cè)，第二十八條為網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者為維護(hù)國(guó)家安全和偵查犯罪活動(dòng)提供技術(shù)支持和協(xié)助，第四十九條為網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者建立網(wǎng)絡(luò)信息安全投訴、舉報(bào)制度。

在處罰種類方面，“一般違法”情形增加了“通報(bào)批評(píng)”的處罰方式，這也符合2021年修訂的《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定；“情節(jié)特別嚴(yán)重”情形增加了對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員或其他責(zé)任人員“禁止其在一定期限內(nèi)擔(dān)任相關(guān)企業(yè)的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員或者從事網(wǎng)絡(luò)安全管理和網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)關(guān)鍵崗位的工作”的從業(yè)禁止處罰，適用范圍為第十二條第二款、第二十一條、第二十二條第一款和第二款、第二十三條、第二十四條第一款、第二十五條、第二十六條、第二十八條、第三十三條、第三十四條、第三十六條、第三十八條、第四十七條、第四十八條和第四十九條，客觀上把從業(yè)禁止作為一種普遍的處罰措施，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)責(zé)任人的威懾。

（三）提高了處罰額度

《征求意見稿》不僅提高了所有處罰標(biāo)準(zhǔn)中的處罰最高額，還增加了“上一年度營(yíng)業(yè)額百分之五以下”的處罰。如針對(duì)違反網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行安全保護(hù)義務(wù)或者導(dǎo)致危害網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行安全等后果的行為增加了針對(duì)“情節(jié)特別嚴(yán)重”的處罰措施：由省級(jí)以上有關(guān)主管部門責(zé)令改正，處一百萬元以上五千萬元以下或者上一年度營(yíng)業(yè)額百分之五以下罰款，并可以責(zé)令停止相關(guān)業(yè)務(wù)、停業(yè)整頓、關(guān)閉網(wǎng)站、吊銷相關(guān)業(yè)務(wù)許可證或者吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照。第六十八條、第七十條也都增加了類似條款，規(guī)定針對(duì)違反規(guī)定的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者，最高可處五千萬元或上一年度營(yíng)業(yè)額百分之五的罰款。

結(jié)合我國(guó)目前情況，按照上一年度營(yíng)業(yè)額百分之五，有的企業(yè)算下來可能會(huì)達(dá)數(shù)百億元人民幣。今年7月21日，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室對(duì)滴滴全球股份有限公司依法作出網(wǎng)絡(luò)安全審查相關(guān)行政處罰決定：因違反《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》對(duì)滴滴全球股份有限公司處人民幣80.26億元罰款。世界范圍內(nèi)因違反個(gè)人信息保護(hù)規(guī)定迄今最高罰款金額是“劍橋分析案”：2019年7月24日美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）宣布與臉書（Facebook，現(xiàn)更名為Meta）達(dá)成的50億美元的和解令。

通過提高處罰力度有較大的威懾作用，可以提高包括企業(yè)在內(nèi)的各個(gè)主體合規(guī)意識(shí)，同時(shí)修改也有利于《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》以及其他法規(guī)在處罰力度上保持總體上的協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)法規(guī)回避、法規(guī)有意選擇的情況。

（四）調(diào)整罰款梯度，增強(qiáng)了執(zhí)法靈活性

《征求意見稿》調(diào)整了違反網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行安全保護(hù)義務(wù)或者導(dǎo)致危害網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行安全等后果行為的行政處罰。原網(wǎng)絡(luò)安全法對(duì)違反上述規(guī)定行為企業(yè)的罰款分為多種罰款梯度：1～10萬、5～50萬、10～50萬、10～100萬等，《征求意見稿》的罰款幅度則調(diào)整為100萬以下罰款，類似情況在針對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員或其他直接責(zé)任人員也進(jìn)行了調(diào)整。該調(diào)整一方面可以提高網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者和相關(guān)責(zé)任人員的違法成本，形成有力威懾，另一方面也擴(kuò)大了執(zhí)法部門的自由裁量權(quán)，以區(qū)分不同性質(zhì)和程度的違法行為，并與行政處罰法的相關(guān)規(guī)定相協(xié)調(diào)。

（五）將法律責(zé)任通過轉(zhuǎn)致性規(guī)定實(shí)現(xiàn)法律間協(xié)同

所謂轉(zhuǎn)致性規(guī)定，原本是國(guó)際私法領(lǐng)域的概念，是關(guān)于沖突規(guī)范的一種法律適用規(guī)定。當(dāng)不同法律條文對(duì)同一領(lǐng)域的問題均有所規(guī)定時(shí)，明確相關(guān)問題最終適用其中一部法律，或在某部法律對(duì)相關(guān)問題沒有明確規(guī)定時(shí)，轉(zhuǎn)引到其他法律上，從而實(shí)現(xiàn)法律間的協(xié)同。

《征求意見稿》擬修訂的第六十四條侵害個(gè)人信息、第六十六條違反規(guī)定在境外存儲(chǔ)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)或者向境外提供網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)、第七十條發(fā)送或者傳輸法律法規(guī)禁止發(fā)布或傳輸?shù)男畔⒌惹樾危耙罁?jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處罰”，并明確了法律、行政法規(guī)沒有規(guī)定情形的處罰。這進(jìn)一步完善了網(wǎng)絡(luò)安全與數(shù)據(jù)安全、個(gè)人信息保護(hù)等相關(guān)法律責(zé)任制度體系，責(zé)任內(nèi)容邏輯更加緊湊清晰，法律責(zé)任規(guī)定更加規(guī)范完善。

三、網(wǎng)絡(luò)安全法修改的落實(shí)也需要協(xié)同

《征求意見稿》公眾意見反饋時(shí)間已經(jīng)截止，從輿論反饋看，對(duì)《征求意見稿》進(jìn)行實(shí)質(zhì)性修改的可能性不大。網(wǎng)絡(luò)安全法的本次修改，有利于做好《網(wǎng)絡(luò)安全法》與相關(guān)法律的銜接協(xié)調(diào)，并在完善網(wǎng)絡(luò)信息領(lǐng)域法律體系建設(shè)上開創(chuàng)了新征程，在保護(hù)個(gè)人、組織網(wǎng)絡(luò)空間合法權(quán)益以及維護(hù)國(guó)家安全和公共利益上邁出了新的一步。修改后的網(wǎng)絡(luò)安全法的落實(shí)既需要相應(yīng)的細(xì)則支持，也需要網(wǎng)絡(luò)信息領(lǐng)域法律體系的持續(xù)協(xié)同。

（一）需要進(jìn)一步明確行政處罰的程序和標(biāo)準(zhǔn)

基于行政處罰法第五條的“遵循公正、公開的原則”，確保處罰以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》修訂后應(yīng)進(jìn)一步明確行政處罰的程序，給行政相對(duì)人可預(yù)見的合理預(yù)期，將最終推動(dòng)企業(yè)和相關(guān)負(fù)責(zé)人主動(dòng)合規(guī)。

《征求意見稿》在本次修改中，多處增加了情節(jié)特別嚴(yán)重的情形，最高處罰額度都將上一年度營(yíng)業(yè)額百分之五包含在內(nèi)，這是在我國(guó)法律中，除了《反壟斷法》外的前所未有的力度。比如針對(duì)極端、突發(fā)、非常規(guī)網(wǎng)絡(luò)安全侵害情況的處罰規(guī)定，對(duì)各種特定種類的網(wǎng)絡(luò)信息設(shè)施實(shí)施大規(guī)模、長(zhǎng)時(shí)間、大范圍的破壞行動(dòng)就可能觸發(fā)“情況特別嚴(yán)重”，這與《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》保持了立法上一致。但通過按比例處罰的方式，實(shí)現(xiàn)處罰強(qiáng)度與業(yè)務(wù)規(guī)模、業(yè)務(wù)影響相匹配的效果，應(yīng)在具體落實(shí)中明確實(shí)施細(xì)則。

（二）執(zhí)法部門自由裁量權(quán)需要細(xì)化裁量基準(zhǔn)以提高確定性和便于具體落實(shí)

隨著人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)的快速發(fā)展，數(shù)字化進(jìn)程加速推進(jìn)，伴隨著產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化，網(wǎng)絡(luò)安全態(tài)勢(shì)也變得日益復(fù)雜，網(wǎng)絡(luò)安全面臨新形勢(shì)，網(wǎng)絡(luò)安全的邊界也在拓展和變化。充分認(rèn)識(shí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)不同的發(fā)展規(guī)律，適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的要求，網(wǎng)絡(luò)信息領(lǐng)域法律法規(guī)需要保持必要的適應(yīng)性，這也是保持一定自由裁量權(quán)的重要原因。

自由裁量權(quán)也會(huì)使法律法規(guī)確定性的部分喪失，導(dǎo)致對(duì)不同性質(zhì)、不同程度的違法行為的執(zhí)法解釋空間變大，同時(shí)也要防止相關(guān)部門、一些地方的選擇性執(zhí)法或逐利性執(zhí)法。出臺(tái)細(xì)化的裁量基準(zhǔn)，形成可操作、體現(xiàn)比例原則的具體規(guī)定，既能夠有效提高確定性，也便于相關(guān)部門和地方具體落實(shí)。特別是“情節(jié)特別嚴(yán)重”情形的處罰標(biāo)準(zhǔn)較高、幅度較大，裁量標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步明確，也可以采取列舉“情節(jié)特別嚴(yán)重”情形，促進(jìn)行政處罰裁量權(quán)的合理行使，確保實(shí)施執(zhí)行的一致性和法律實(shí)效。

（三）網(wǎng)絡(luò)安全治理硬能力建設(shè)是網(wǎng)絡(luò)安全法有效落實(shí)的基礎(chǔ)

全球網(wǎng)絡(luò)安全格局動(dòng)蕩不安，大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)攻擊頻頻發(fā)生，網(wǎng)絡(luò)安全已成為國(guó)家安全的重要因素，持續(xù)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全治理體系頂層設(shè)計(jì)、加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全治理力量建設(shè)、有效落實(shí)網(wǎng)絡(luò)安全法律法規(guī)，是提高網(wǎng)絡(luò)空間安全水平的基礎(chǔ)。

加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全治理技術(shù)能力建設(shè)，是網(wǎng)絡(luò)安全治理的硬能力，是做到“魔高一尺、道高一丈”的必要條件。有效落實(shí)網(wǎng)絡(luò)安全法，應(yīng)分層次建立網(wǎng)絡(luò)安全防控體系，充分發(fā)揮包括研究機(jī)構(gòu)、安全企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體在內(nèi)的各類組織作用，形成多元、多層次網(wǎng)絡(luò)安全防控架構(gòu)，使損害網(wǎng)絡(luò)安全無所遁形、威脅網(wǎng)絡(luò)安全無從下手，有效降低網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)。

（四）其他法律法規(guī)與網(wǎng)絡(luò)安全法的銜接協(xié)調(diào)

客觀地看，與網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)的信息技術(shù)發(fā)展很快，對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間安全的認(rèn)識(shí)也有一個(gè)逐步深入的過程，網(wǎng)絡(luò)信息領(lǐng)域法律體系建設(shè)過程既是一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)、不斷完善的過程，也是一個(gè)相互協(xié)調(diào)、優(yōu)化銜接的過程。特別是《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等相關(guān)法律和《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》等相關(guān)行政法規(guī)也應(yīng)與《網(wǎng)絡(luò)安全法》做好銜接協(xié)調(diào)。

《網(wǎng)絡(luò)安全法》定義的“網(wǎng)絡(luò)安全”“是指通過采取必要措施，防范對(duì)網(wǎng)絡(luò)的攻擊、侵入、干擾、破壞和非法使用以及意外事故，使網(wǎng)絡(luò)處于穩(wěn)定可靠運(yùn)行的狀態(tài)，以及保障網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的完整性、保密性、可用性的能力。”即以硬件系統(tǒng)安全為特征的“網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行安全”和以完整性、保密性、可用性為內(nèi)容的“信息安全”兩個(gè)方面。但《網(wǎng)絡(luò)安全法》還包含了個(gè)人信息保護(hù)、違法信息管控、數(shù)據(jù)跨境傳輸、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)等方面的規(guī)定，這也說明，以上相關(guān)領(lǐng)域的法律、行政法規(guī)也有與《網(wǎng)絡(luò)安全法》銜接協(xié)調(diào)的必要性。

當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)空間安全形勢(shì)日益嚴(yán)峻，網(wǎng)絡(luò)滲透危害政治安全，網(wǎng)絡(luò)攻擊威脅經(jīng)濟(jì)安全，網(wǎng)絡(luò)有害信息侵蝕文化安全，網(wǎng)絡(luò)恐怖和違法犯罪破壞社會(huì)安全，國(guó)際上爭(zhēng)奪和控制網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略資源、搶占規(guī)則制定權(quán)和戰(zhàn)略制高點(diǎn)、謀求戰(zhàn)略主動(dòng)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》是全面規(guī)范網(wǎng)絡(luò)空間安全管理的基礎(chǔ)性、專業(yè)性法律，其修改將進(jìn)一步強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全、健全網(wǎng)絡(luò)信任體系、提高網(wǎng)絡(luò)安全管理的科學(xué)化規(guī)范化水平，最大限度利用網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展?jié)摿?，為?jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型和更好更快發(fā)展創(chuàng)造條件。