中老鐵路境外段安保問題探討

郭 蓮

(云南警官學(xué)院，云南·昆明 650223)

中(國)老(撾)昆(明)萬(象)鐵路(簡稱中老鐵路、昆萬鐵路)是中國和老撾兩國領(lǐng)導(dǎo)人高度關(guān)注并親自推動的政府間合作項目，是我國“一帶一路”倡議與老撾“變陸鎖國為陸聯(lián)國”戰(zhàn)略全面對接的重要項目，也是“一帶一路”倡議提出后，首條以中方為主投資建設(shè)、全線采用中國技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、使用中國設(shè)備，并與中國鐵路網(wǎng)直接連通的國際鐵路。中老鐵路地處云南西部和老撾北部山區(qū)，沿途山高谷深、地質(zhì)復(fù)雜，跨越湄公河等眾多水系，橋隧比高，其中國內(nèi)段達(dá)到87%、老撾段達(dá)到62.7%，被稱為一條“不是穿行在洞中、就是穿行在空中”的鐵路。該鐵路北起云南省會昆明，經(jīng)玉溪、普洱、景洪市至磨憨口岸，再經(jīng)老撾境內(nèi)的磨丁、孟賽、瑯勃拉邦、萬榮，最終到達(dá)老撾首都萬象，全線為I級電氣化鐵路，設(shè)計時速160公里，線路全長1000多公里，由國內(nèi)段、老撾段兩個區(qū)段組成。中國段昆明至玉溪段，已于2016年12月開通運(yùn)營；新建玉溪至磨憨段全長500多公里，玉溪至景洪為雙線，景洪至磨憨為單線。老撾段即磨丁至萬象段全長422.4公里，建成通車后，從云南昆明至景洪僅需3個多小時，至老撾萬象有望實(shí)現(xiàn)直達(dá)運(yùn)輸、當(dāng)日通達(dá)。2021年12月3日，中老鐵路正式開通運(yùn)營，受新冠肺炎疫情影響，目前旅客運(yùn)輸業(yè)務(wù)暫時僅在兩國境內(nèi)段分別開通，尚未實(shí)現(xiàn)跨境流通，但貨物運(yùn)輸業(yè)務(wù)未受影響并實(shí)現(xiàn)了持續(xù)穩(wěn)步增長。

一、中老鐵路建設(shè)的重要意義

東南亞各國作為我國的南部鄰邦，無論從地緣政治還是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度都是我國對外交往的重要地區(qū)，尤其是在我國“一帶一路”合作倡議下，東南亞地區(qū)是該倡議的首要和關(guān)鍵推廣地區(qū)。但長期以來，受地理條件的限制，我國與該地區(qū)之間的交通基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，交通運(yùn)輸不便極大制約了我國與該地區(qū)各國之間的經(jīng)濟(jì)往來。中老鐵路是我國通往東南亞地區(qū)的首條現(xiàn)代電氣化鐵路線，(1)我國第一條通往東南亞國家的鐵路是連接云南昆明與越南海防的滇越鐵路，它是中國西南地區(qū)的第一條鐵路，于1903年10月開工 ，于1910年4月1日竣工，翌年全線通車 ，時稱滇越鐵路，該鐵路是舊式米軌鐵路，于2003年6月起停止客運(yùn)，只保留貨運(yùn)。也是中國對外的重要國際鐵路通道的連接線，它的開通對中老雙方都具有特殊的重要作用。

(一)中老鐵路建設(shè)對老撾的意義

1.國家發(fā)展戰(zhàn)略層面。老撾是內(nèi)陸國家，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，沒有現(xiàn)代化工業(yè)和重工業(yè)，農(nóng)業(yè)是其主要經(jīng)濟(jì)支柱但尚未形成現(xiàn)代化規(guī)模，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，是世界上經(jīng)濟(jì)最不發(fā)達(dá)的國家之一。老撾境內(nèi)多山，其80%為山地和高原，交通不便，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在較大差異。其境內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富，但大多數(shù)礦藏未查明儲量和品位，有色金屬礦和玉石不但品種多，而且儲量大。其森林面積約1120萬公傾，全國森林覆蓋率約48%，并且有許多名貴木材和林產(chǎn)品。(2)梁晉云，駱寒青.東南亞概況[M].昆明：云南民族出版社，2008.但作為一個資源型國家，老撾封閉的地理位置和落后的交通基礎(chǔ)設(shè)施極大制約了其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對外交往，“陸鎖國”一直被視為老撾的國家特征之一。因此，突破重山封鎖，是很多老撾人的夢想；變“陸鎖國”為“陸聯(lián)國”，成為老撾重要的國家發(fā)展目標(biāo)。(3)《承載著老撾變“陸鎖國”為“陸聯(lián)國”的夢想》，2017-12-11 http://www.cafta.org.cn/show.php?contentid=83075因此，老撾無論是從國家層面還是民間層面，都是參與“一帶一路”建設(shè)最積極的國家之一。(4)和佳.《老撾，從“陸鎖國”到“陸聯(lián)國”》，2017-11-20 https://www.sohu.com/a/205353727_115443根據(jù)老撾政府公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，磨萬鐵路通車后將直接輻射老撾4省1市范圍內(nèi)6.8萬平方公里國土面積、231萬人口。(5)2018年末，老撾全國約800萬人，輻射人口達(dá)29%。因此，中老鐵路的建成通車對于老撾實(shí)質(zhì)性參與“一帶一路”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)從“陸鎖國”到“陸聯(lián)國”的飛躍，具有里程碑式的重要意義。

2.發(fā)展經(jīng)濟(jì)層面。過去五年，老撾國家平均每年經(jīng)濟(jì)增長5.8%，低于預(yù)測增長率(議會預(yù)計達(dá)到7.2%)，并且有逐年下降趨勢。但與同區(qū)域其他周邊國家相比，老撾仍處于較高水平，2020年人均GDP達(dá)2664美元，相當(dāng)于規(guī)劃的89.45%。(6)年均GDP增速5.8%，人均收入2664美元 老撾近5年經(jīng)濟(jì)業(yè)績大盤點(diǎn) 2021-01-11 https://www.163.com/dy/article/G02PKNAU0514DTKM.html?f=post2020_dy_recommends世界銀行甚至預(yù)測它可能成為東亞和太平洋地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速最高的國家。然而，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后成為老撾經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的一大掣肘，機(jī)場、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施供給缺口不斷加大。與此同時，“一帶一路”框架下的合作直接推動了老撾經(jīng)濟(jì)發(fā)展。具體而言，中老鐵路的正式開通運(yùn)營將在以下兩個方面助力老撾國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。首先，老撾可以借助興建大型現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施，吸引國際投資并有效降低融資成本和風(fēng)險。按照中老兩國規(guī)劃，中老鐵路總投資 近400億元人民幣，由中老雙方按70%和30%的股比合資建設(shè)，僅此一項，就能為老撾帶來近300億元人民幣的融資規(guī)模。(7)《承載著老撾變“陸鎖國”為“陸聯(lián)國”的夢想》，2017-12-11 http://www.cafta.org.cn/show.php?contentid=83075可以預(yù)見，隨著該鐵路的開通運(yùn)營，將會有更多的國家和地區(qū)向老撾投資。其次，作為一個資源型內(nèi)陸國家，鐵路建設(shè)無論是在有較降低運(yùn)輸成本，加強(qiáng)老撾國內(nèi)產(chǎn)能、金融、能源、資源、旅游、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的對外合作，以及其本國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)鏈的建立和升級方面，極大助力老撾經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.有效培養(yǎng)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)工人，助力老撾全方位融入現(xiàn)代化建設(shè)層面。老撾國內(nèi)缺乏重工業(yè)，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，相應(yīng)的其國內(nèi)缺乏合格的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)工人以及相應(yīng)的培訓(xùn)機(jī)制；甚至在其很多偏遠(yuǎn)地區(qū)，人們的思想觀念、行為習(xí)慣都與現(xiàn)代工業(yè)社會所應(yīng)具有的理念和習(xí)慣格格不入。由于缺乏具體工業(yè)項目的需求和培訓(xùn)，其國內(nèi)符合現(xiàn)代化工業(yè)發(fā)展要求、具備一定技能的產(chǎn)業(yè)工人欠缺。

僅以鐵路建設(shè)為例，在中老鐵路開通以前，其國內(nèi)沒有鐵路，更缺乏相應(yīng)的管理人員和合格的工作人員。但在中老鐵路的建設(shè)和投入運(yùn)營過程中，借助中方提供的幫助，老撾已經(jīng)在大量創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會的同時，逐步建立了現(xiàn)代化高速鐵路運(yùn)營過程中所需的車輛運(yùn)行、電力保障、大型設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)等方面專業(yè)人員和管理人才的培養(yǎng)和選拔機(jī)制，尤其是以較高的標(biāo)準(zhǔn)建立了符合現(xiàn)代化管理要求的管理制度。在鐵路運(yùn)營的不斷深化以及相關(guān)附屬需求的帶動下，老撾國內(nèi)的工業(yè)從業(yè)人員在思想觀念、人員培訓(xùn)、人員素質(zhì)方面得到了極大的提升。

(二)中老鐵路建設(shè)對中國的意義

1.地緣政治方面。由于東南亞國家在地理位置、資源儲備、人力資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景方面具有獨(dú)特優(yōu)勢，東南亞國家在地緣政治方面日益受到全球各國尤其是各大國的重視，成為地緣政治博弈熱點(diǎn)地區(qū)之一。因此，受外部勢力直接或間接影響，東南亞各國在國家間傳統(tǒng)安全保障和邊境安全方面長期以來都呈現(xiàn)出局部不穩(wěn)定的狀態(tài)，各國之間及各國內(nèi)部均存在不穩(wěn)定因素。

中老鐵路是泛亞鐵路中線的重要組成部分，對于擴(kuò)大中國西南地區(qū)開放開發(fā)和中國在東盟、大湄公河次區(qū)域的輻射力以及影響力，構(gòu)建中老經(jīng)濟(jì)走廊、中老命運(yùn)共同體，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。作為“一帶一路”重點(diǎn)建設(shè)規(guī)劃的泛亞鐵路的其中一段，中老鐵路在助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，對于有效破解“馬六甲困局”，突破反華勢力對中國的陸上包圍方面起著重要示范和借鑒作用。

借鑒歐盟的經(jīng)驗，在第二次世界大戰(zhàn)以前，歐盟各國在經(jīng)濟(jì)上的相互獨(dú)立和發(fā)展不平衡一定程度上成為引發(fā)戰(zhàn)爭的誘因之一。而之后歐盟的成立，實(shí)現(xiàn)了歐盟區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)和共同發(fā)展，多個國家之間一旦形成經(jīng)濟(jì)的互補(bǔ)和一體化，將會對地區(qū)安全產(chǎn)生極為重要的穩(wěn)定器作用。可以將各國用于邊境安全的支出用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展—國內(nèi)安定—邊界安全的良性循環(huán)。因此，中老鐵路的順利運(yùn)行以及其所帶來的巨大示范作用，將有助于實(shí)現(xiàn)中國與東南亞各國間經(jīng)濟(jì)的深度融合，助推“一帶一路”倡議在該地區(qū)有效推廣。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面。中老鐵路作為泛亞鐵路的重要一環(huán)，是推進(jìn)中國西南邊疆省份與周邊國家互聯(lián)互通的重大建設(shè)項目，對完善西南鐵路網(wǎng)布局、促進(jìn)中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，帶動沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，具有重要意義。除了鐵路路網(wǎng)建設(shè)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)帶動作用外，中老鐵路還可以在以下兩個方面助力我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展：首先，由于我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與東南亞各國高度互補(bǔ)，我國可以借助泛亞鐵路將東南亞各國連接起來，在將中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展宏利向東南亞各國進(jìn)行實(shí)質(zhì)性釋放的同時，實(shí)現(xiàn)與東南亞各國在經(jīng)濟(jì)、文化等全方位交流的深度融合，在助力周邊國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時促進(jìn)實(shí)現(xiàn)本國的產(chǎn)業(yè)升級。其次，從工業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)推廣運(yùn)用的角度來看。我國可以借助鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將我國的各項工業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)通過不斷的合作交流，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)在東南亞各國的推廣和運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)中國與東盟國家間各類工業(yè)產(chǎn)業(yè)的深度融合。

總之，中國與東南亞各國只有在先實(shí)現(xiàn)空間上的互聯(lián)互通的基礎(chǔ)上，才能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的進(jìn)一步交流和合作，而中老鐵路在空間互聯(lián)互通方面已經(jīng)邁出了關(guān)鍵的一步。中老鐵路的安全運(yùn)行以及其在今后順利運(yùn)營過程中的巨大示范和帶動作用，將在“一帶一路”倡議下的泛亞鐵路建設(shè)過程中起到巨大的示范作用。因此，確保中老鐵路的安全運(yùn)行，成為當(dāng)前推動泛亞鐵路建設(shè)和“一帶一路”倡議在東南亞國家能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵因素。

二、影響中老鐵路運(yùn)營安全的障礙和隱患

中老鐵路自2021年12月3日正式開通運(yùn)營以來，由于受新冠肺炎疫情影響，該鐵路的客運(yùn)業(yè)務(wù)在中國段和老撾段分別運(yùn)營，并未實(shí)現(xiàn)全程運(yùn)行，僅在貨運(yùn)業(yè)務(wù)方面實(shí)現(xiàn)了全程運(yùn)營。因此，在討論影響安全運(yùn)營因素方面，尚不能結(jié)合客運(yùn)業(yè)務(wù)中的安全實(shí)際和隱患進(jìn)行全面分析，僅能基于我國鐵路客運(yùn)旅客運(yùn)輸?shù)膶?shí)際進(jìn)行簡要類比和總結(jié)。同時，由于老撾國內(nèi)對于如何保障鐵路運(yùn)輸安全方面缺乏實(shí)踐，安全保障機(jī)制正在從無到有的建立過程中，其本國甚至連涉及鐵路安全的案件統(tǒng)計機(jī)制都尚未有效建立。因此，筆者僅能結(jié)合對相關(guān)情況較為熟悉、參與過此方面工作的專業(yè)人員訪談，進(jìn)行一個簡單的分析和總結(jié)。(8)2021年，在中老鐵路開通前后，應(yīng)老撾人民民主共和國公安部邀請，中華人民共和國公安部從國內(nèi)各公安部門和警察院校選派精干力量組成聯(lián)合工作組，在公安部副部長帶領(lǐng)下，前往老撾就中老鐵路老撾段的安全保障、警務(wù)培訓(xùn)等工作，與老撾方面進(jìn)行交流和培訓(xùn)。交流結(jié)束回國后，筆者就本文涉及的一些具體問題與聯(lián)合工作組部分警官進(jìn)行了深入交流，本文中涉及老撾的內(nèi)容多由該2名警官介紹得知，在此一并表示感謝。

(一)中老鐵路境外段安全隱患

中老鐵路線路全長1000余公里，跨越2個國家和不同地質(zhì)帶，途經(jīng)多個少數(shù)民族聚居區(qū)和無人區(qū)，其還臨近世界毒源地“金三角”地區(qū)，鐵路線路兩次跨過湄公河，兩次通過60km無人區(qū)線路，沿線附近安全形勢非常復(fù)雜，是鞏固中國邊境經(jīng)貿(mào)安全、促進(jìn)中國邊境貿(mào)易發(fā)展的主要隱患。

1.自然地理條件的隱患。中老之間接壤地區(qū)的地質(zhì)條件相對比較復(fù)雜。在中老鐵路沿線區(qū)域，超過80%的地區(qū)是山地和高原。這些地區(qū)的表層地形起伏大，而地下部分則要從數(shù)條規(guī)模巨大的斷裂帶或地殼板塊縫隙間通過。這就造成這一區(qū)域的巖石普遍比較脆弱，承重力較差。從氣候方面看，從中國西雙版納開始直至中老鐵路終點(diǎn)，均地處熱帶雨林氣候地區(qū)，這里從當(dāng)年的4月一直到次年10月均處于雨季，在此期間降雨周期長、雨量大，鐵路沿線的山體隨時都有發(fā)生洪水、泥石流、山體滑坡和隧道崩塌事故的隱患。從地表環(huán)境來看，中老兩國間存在兩個面積比較大的無人區(qū)：一個是在班莎諾附近的無人區(qū)；另一個是從瑯勃拉邦到孟卡西之間的無人區(qū)。(9)習(xí)逗逗.中老鐵路建設(shè)對中老經(jīng)貿(mào)關(guān)系的影響研究[C].海南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2020.無人區(qū)地形條件復(fù)雜，許多區(qū)域被大片熱帶原始植被覆蓋，區(qū)域內(nèi)棲息著大量對人構(gòu)成致命危脅的原始動物和有毒生物，包括大象、熊、毒蝎子、眼鏡蛇等動物都喜歡在無人區(qū)出沒。這些都對線路安全維護(hù)人員的人身安全產(chǎn)生了較大的安全隱患。

2.地區(qū)傳統(tǒng)安全方面的隱患。中老鐵路所在的中國西南邊境周邊國家多，邊境線均是陸地與周邊國家接壤，便于徒步穿越，跨境犯罪的防范和偵破難度大。在中老鐵路開通以前，即使在該地區(qū)山高路險交通不便的情況下，該地區(qū)仍然面臨著傳統(tǒng)犯罪帶來的安全壓力；鐵路開通以后，在促進(jìn)人員、物流方便快捷的同時，勢必會增加周邊地區(qū)安全壓力，并給鐵路安全保障工作帶來新的挑戰(zhàn)。首先，該地區(qū)在傳統(tǒng)安全方面首先面臨恐怖主義威脅的隱患。我國西南邊疆一直以來都承受著防范暴力恐怖分子外逃和回流的巨大壓力，由于越境便利，恐怖分子已經(jīng)逐漸形成通過該地區(qū)向東南亞國家滲透，再以東南亞國家為中轉(zhuǎn)前往暴恐目的地國的通道。在中老鐵路開通運(yùn)營后，雖然由于新冠肺炎疫情原因尚未實(shí)現(xiàn)旅客運(yùn)輸?shù)目缇尺\(yùn)營，但可以預(yù)見，隨著疫情不斷緩解，一旦跨境旅客運(yùn)輸正式開通，中老鐵路面臨的防范暴恐事件的壓力會隨之增大。其次，該地區(qū)防范毒品及其衍生犯罪的壓力增大。中老鐵路從地理位置上靠近世界著名毒源地“金三角”地區(qū)，該地區(qū)長期以來都是毒品及相關(guān)衍生犯罪的高發(fā)地區(qū)，作為以運(yùn)輸為主要增殖手段的毒品犯罪，交通基礎(chǔ)設(shè)施的完善勢必會增加此類犯罪的發(fā)生概率。并且，由于老撾警方在打擊毒品犯罪的能力相對薄弱，造成老撾在“金三角”地區(qū)的作用已經(jīng)由毒品過境地向新型毒品生產(chǎn)地轉(zhuǎn)變。這就進(jìn)一步加大了中老鐵路的安全風(fēng)險。第三，該地區(qū)還是跨國人口販賣的高發(fā)地區(qū)。與毒品犯罪相似，運(yùn)輸?shù)谋憬菀矊⑦M(jìn)一步增加該地區(qū)人口販運(yùn)犯罪的風(fēng)險。此外，該地區(qū)還面臨新類型犯罪的隱患。由于我國對賭博、網(wǎng)絡(luò)電信詐騙等跨國性犯罪持續(xù)加大了打擊力度，致使部分新類型犯罪的犯罪分子向東南亞各國轉(zhuǎn)移，這一趨勢不僅增加了打擊該類犯罪的難度，客觀上也增加了鐵路運(yùn)輸貫通后的安全風(fēng)險。

3.地緣政治博弈帶來的隱患。如前所述，東南亞地區(qū)因其特殊的地理位置和其在經(jīng)濟(jì)、金融、文化、旅游等方面的發(fā)展?jié)摿?，日益成為東西方大國之間博弈的重點(diǎn)地區(qū)。在以西方部分國家對中國展開圍堵和孤立的大背景下，中老鐵路的順利開通在為該地區(qū)提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展樣板和機(jī)遇的同時，也必然會受到一些域外國家的干擾，這成為確保該線路境外安全的較大隱患。

(二)中老鐵路境內(nèi)段安全隱患

總的來說，我國在高速鐵路建設(shè)和運(yùn)營方面起步較早，經(jīng)過多年的實(shí)踐，已經(jīng)在確保高速鐵路線路安全運(yùn)營方面積累了很多經(jīng)驗，在維護(hù)高速鐵路線路安全方面也形成了一整套完備的工作機(jī)制。但在境內(nèi)段鐵路運(yùn)營方面，我國與老撾方面在面臨部分共性問題的同時，也存在著一些特有的困難。

1.少數(shù)民族地區(qū)特有的生活習(xí)慣與高速鐵路標(biāo)準(zhǔn)化精準(zhǔn)要求之間存在障礙。近年來，云南經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，但中老鐵路途經(jīng)地區(qū)長期以來地理位置相對偏遠(yuǎn)封閉，該地區(qū)教育、文化水平與沿海內(nèi)陸地區(qū)存在較大差異，該地區(qū)很多民族在生活習(xí)慣、思想觀念方面與現(xiàn)代社會之間仍有不少差距。而高速鐵路的正常運(yùn)行不但在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面需要具備較高的技術(shù)、人才儲備，更要求在社會民眾的思想層面具備相應(yīng)的認(rèn)知能力。作為一項基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共產(chǎn)品，其服務(wù)對象是每一個普通的老百姓，如果使用人在思想上不能樹立基本的安全意識，這本身就是一個重要的安全隱患。這個問題在老撾國內(nèi)亦同樣存在。

2.高速鐵路沿線治安防控體系建設(shè)面臨著鐵路安全保障模式帶來的挑戰(zhàn)。較為典型的是地方公安機(jī)關(guān)以面為基礎(chǔ)的安全保障模式與鐵路公安機(jī)關(guān)以點(diǎn)、線為主要特征的安全管理模式之間，仍然存在一定的矛盾甚至沖突。例如，影響鐵路治安安全的因素或源頭一般多發(fā)于鐵路線路之外由地方公安管理的社區(qū)或區(qū)域，而其損害結(jié)果卻發(fā)生于鐵路線上，受制于地方公安和鐵路公安管轄沖突，在安全防控、案件偵破方面，會造成雙方之間在案件管轄方面產(chǎn)生沖突，這在一定程度上也對鐵路運(yùn)行安全造成隱患。

三、中老鐵路境外安全保障的制約因素

(一)制約中老鐵路境外安全保障的共性因素

1.國家主權(quán)原則的制約。國家主權(quán)原則是國際法最古老的原則之一，1577年法國政治思想家博丹(J.Bodin，1530-1596年)在其《論共和國》一書中，首先提出了主權(quán)概念。(10)王鐵崖.《國際法》，法律出版社1981年版，第68頁。轉(zhuǎn)引自王玫黎《國家主權(quán)原則始終是國際法和國際關(guān)系的基礎(chǔ)》，載《現(xiàn)代法學(xué)》1998年第一期。他認(rèn)為，主權(quán)是國家的重要標(biāo)志，是一種永久的和絕對的權(quán)力，除受上帝和自然法律以外，它不受任何限制。自此，國家主權(quán)原則成為國際法中國家間交往的主要原則之一。而司法主權(quán)則是國家主權(quán)原則在一國司法領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。但另一方面，司法主權(quán)原則在體現(xiàn)一國的尊嚴(yán)和保障該國司法的獨(dú)立性的同時，卻經(jīng)常在實(shí)踐中成為國際執(zhí)法合作的障礙，尤其在開展跨國司法合作打擊跨國犯罪時，由于涉及國對司法主權(quán)原則的堅持和司法管轄權(quán)的爭執(zhí)，經(jīng)常會導(dǎo)致打擊跨國犯罪被拖延甚至最終不了了之。這一現(xiàn)象在中老鐵路執(zhí)法合作中將同樣存在，中老雙方在缺乏聯(lián)合執(zhí)法合作機(jī)制的情況下，對于發(fā)生于對方境內(nèi)的犯罪行為和線索，只能通過情報交流的方式實(shí)現(xiàn)合作，在打擊現(xiàn)實(shí)或潛在的犯罪行為方面無法實(shí)現(xiàn)順利對接，這無疑會使中老鐵路安全保障機(jī)制的順利運(yùn)行受到影響。

2.國際習(xí)慣和慣例的制約。在國際交往中有一個基本的國際慣例，就是國與國之間的交往一般都十分注重交往的政府層級并一般都由專門的政府部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)對外交流。除非有特殊的考慮和需要，否則在處理一般國際事務(wù)時，兩國或多國之間往往都會指派相同級別的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對外具體事務(wù)。這不但是保持一國對外形象的需要，也是國際法中平等互利和對等原則的體現(xiàn)；但在開展國家間具體的刑事執(zhí)法合作時，這一慣例由于受到對外交流規(guī)范性和繁瑣程序的限制，會與刑事執(zhí)法過程中追求的效率原則相沖突。如果凡涉及兩國間刑事執(zhí)法合作的具體事項都要分別報告給各自有權(quán)處理的外事部門，再經(jīng)對基本信息掌握并不充分的外事部門進(jìn)行協(xié)商才能處理，先不論其協(xié)商的結(jié)果是否科學(xué)，僅就整個程序而言都與刑事司法追求的效率原則格格不入。

3.司法管轄權(quán)的制約。司法管轄問題是國家司法主權(quán)的重要方面，但跨國鐵路在安全保障和跨境司法合作方面產(chǎn)生的管轄障礙則更為復(fù)雜。一方面，國家間維護(hù)司法主權(quán)會引發(fā)對跨境犯罪司法管轄權(quán)之爭；另一方面，很多國家內(nèi)部都設(shè)立了獨(dú)立專業(yè)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)維護(hù)鐵路運(yùn)輸安全，這就導(dǎo)致專門負(fù)責(zé)維護(hù)鐵路運(yùn)輸安全的鐵路治安機(jī)關(guān)與鐵路沿線地方治安機(jī)關(guān)在案件管轄方面的爭議，使得原本以效率為辦案基本原則的執(zhí)法機(jī)構(gòu)在案件管轄問題上耗費(fèi)大量時間和精力，影響其執(zhí)法效率。

4.其他制約因素。除了上述制約因素外，中老雙方鐵路安保工作還存在以下共同制約因素：一是由于雙方未建立共同的執(zhí)法安全合作機(jī)制，缺乏統(tǒng)一的調(diào)度和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，造成典型的“鐵路、公安各管一段”的局面，這與現(xiàn)代安全保障工作關(guān)于統(tǒng)一制定保障規(guī)劃、相互協(xié)調(diào)保障力量、共同制訂應(yīng)急措施的基本要求不符，案件偵辦過程中也不能做到高效地相互配合；二是尚未建立信息共享平臺，因此，中老雙方亦不能針對性、高效地實(shí)現(xiàn)信息共享。在信息化高度發(fā)達(dá)的時代背景下，如果不能及時掌握、分析和過濾關(guān)鍵信息，安全保障工作就無法實(shí)現(xiàn)高水平。

(二)兩國鐵路境內(nèi)段的制約因素

1.中國境內(nèi)段存在的制約因素?？傮w來看，相較于老撾而言，我國在高速鐵路建設(shè)和安全保障方面積累了一定經(jīng)驗。針對高速鐵路運(yùn)行特點(diǎn)和規(guī)律，形成了人防、物防、技防的安全保障模式。雖然我國在高速鐵路安全保障方面仍然存在鐵路公安與地方公安協(xié)調(diào)機(jī)制不暢，人防建設(shè)尚未完全實(shí)現(xiàn)全覆蓋無死角，鐵路公安機(jī)關(guān)相對封閉的辦案模式、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)與地方公安機(jī)關(guān)戶籍管理系統(tǒng)、辦案系統(tǒng)尚未實(shí)現(xiàn)無縫對接，物防、技防措施有短板，熟悉外事工作和老撾等東南亞國家當(dāng)?shù)卣Z言、風(fēng)俗習(xí)慣的警務(wù)人員欠缺等問題；但作為境外鐵路的主要投資方和運(yùn)營方，我國在維護(hù)境外段鐵路安全方面，尤其是在如何幫助一個缺乏經(jīng)驗且經(jīng)濟(jì)較為落后國家，建立起符合其國情的鐵路安全運(yùn)行機(jī)制方面，并沒有太多可資借鑒的經(jīng)驗。因此，對于境外段安保問題，于我國而言也是一個全新領(lǐng)域。并且，由于國際鐵路涉及的問題更加復(fù)雜，有必要探索建立更為有效的制度措施。

2.老撾方面存在的制約因素。由于中老鐵路是老撾國內(nèi)的首條鐵路，老撾完全沒有鐵路安全保障方面的經(jīng)驗，并且由于前述的安全隱患和兩國存在的共性制約因素，其境內(nèi)的鐵路安全保障工作制約因素十分復(fù)雜。這些因素有的相互獨(dú)立，有的相互交織互為因果，給該段鐵路安全保障工作帶來很多困難。這些制約因素包括：首先是經(jīng)濟(jì)條件的制約。老撾作為東南亞地區(qū)較為貧困的國家之一，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期低迷，經(jīng)濟(jì)總量低，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，其能夠投入發(fā)展的資金總量較低；而高速鐵路的安全保障工作是一項龐大的基礎(chǔ)性工作，需要投入大量資金加以維護(hù)，并且這些資金在短期內(nèi)不可能產(chǎn)生回報。這就造成其在安全保障方面的資金缺口較大，且短期無法解決。其次是人員素質(zhì)、思想觀念及行為習(xí)慣的制約?；谄鋰鴥?nèi)發(fā)展現(xiàn)狀，能夠滿足國內(nèi)正常警務(wù)需求的人員相對較少，且其國內(nèi)警察辦案習(xí)慣仍停留在較為落后的水平，更不用說維護(hù)跨國高速鐵路安全保障所需的專業(yè)人才。同時，如前所述，高速鐵路安全運(yùn)行與沿線居民的安全意識密切相關(guān)，老撾鐵路沿線均為少數(shù)民族聚居區(qū)，其較低的文化水平和認(rèn)識能力需要較長的時間進(jìn)行培養(yǎng)。

四、建立中老鐵路境外段安全保障機(jī)制

當(dāng)前，在中老鐵路開通的初期，中老鐵路境外安保主要應(yīng)圍繞鐵路線路沿線建立有效的治安防控體系?；诟咚勹F路速度快、人員密集、覆蓋范圍廣等特點(diǎn)，高鐵治安防控體系的構(gòu)建關(guān)鍵在“防”，因為高鐵安全一旦出問題往往都是難以挽回的重大問題，其處理結(jié)果如何，相對于事故的嚴(yán)重后果而言都沒有太大意義。因此，中老鐵路境外安全保障的總體思路應(yīng)該是圍繞如何防范安全風(fēng)險來構(gòu)建安全保障體系。結(jié)合我國高鐵安全保障實(shí)踐，境外段安全保障工作也應(yīng)圍繞“三防”的基本要求展開。(11)高鐵安全保障的“三防”措施是指我國在維護(hù)高鐵安全方面長期以來總結(jié)出的人防、物防、技防的綜合性保障措施。國內(nèi)專家學(xué)者對此有諸多研究并形成了較為成熟的理論和實(shí)踐經(jīng)驗，筆者在此不再贅述。結(jié)合中老鐵路當(dāng)前存在的安全隱患及構(gòu)建安全保障體系的制約因素，筆者對中老鐵路安全保障體系的構(gòu)建談一點(diǎn)粗淺看法。

(一)經(jīng)濟(jì)保障方面

任何一項制度或措施的推進(jìn)，資金是首當(dāng)其沖的問題。在缺乏必要經(jīng)費(fèi)保障的前提下，任何一項制度或措施都難以推進(jìn)。由于老撾國內(nèi)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，勢必難以從國家層面投入較多的安全保障資金，而基于國家主權(quán)原則，我國也不可能將本國資金用于境外鐵路安全保障工作。因此，必須立足于高鐵自身挖掘潛力，解決中老鐵路境外安全保障的資金需求。在解決安全保障資金需求方面，可以從高鐵運(yùn)營收入中按照一定的比例提取相應(yīng)資金設(shè)立中老鐵路安全保障基金，專門用于解決安全保障機(jī)制運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障問題。在基金使用時，可以向老撾段適當(dāng)傾斜，以解決老撾段安全保障資金不足的困難。同時，在基金使用中可以設(shè)定一定條件，對安全保障工作做得好的線路區(qū)段保障部門和人員定期給予獎勵，以調(diào)動全線安全保障機(jī)構(gòu)和人員對于高鐵安保工作的積極性。

(二)安全保障機(jī)制構(gòu)建方面

隨著交通、信息交流的日益便捷和人員、物資在世界各國流動的加快，國際間的安全保障需求日益迫切，隨之而來的跨境執(zhí)法和司法合作面臨著一些新的挑戰(zhàn)。但與此同時，受到國際法相關(guān)原則和國際慣例普適性差異的制約，如何在確保國家間主權(quán)和尊嚴(yán)的前提下有效開展跨境執(zhí)法司法合作，成為當(dāng)前世界各國面臨的一個普遍難題。在與東南亞國家間開展聯(lián)合執(zhí)法安全合作方面，我國在2011年“10·5”湄公河案件后主導(dǎo)建立的中、老、緬、泰四國聯(lián)合執(zhí)法安全合作機(jī)制是一個較為有效的嘗試，可以為中老鐵路安全保障制度建設(shè)提供借鑒。

筆者認(rèn)為，在中老鐵路境外安全保障方面應(yīng)參照瀾湄流域執(zhí)法安全合作模式和經(jīng)驗，構(gòu)建由中老兩國警方聯(lián)合組成的執(zhí)法安全合作機(jī)制，以有效解決中老兩國在司法主權(quán)限制、交流層級對等、信息交流不暢、聯(lián)合巡邏和打擊跨國犯罪方面的制約因素，實(shí)現(xiàn)警務(wù)執(zhí)法合作常態(tài)化、扁平化管理，壓縮中老兩國在開展安全保障工作中的協(xié)調(diào)層級，提高聯(lián)合執(zhí)法效率。這對于統(tǒng)一協(xié)調(diào)兩國警力、促進(jìn)情報交流共享、應(yīng)對突發(fā)事件等方面將會起到事半功倍的效果。這一機(jī)制一旦建立，對于筑牢人防、物防和技防的制度基礎(chǔ)將起到十分重要的基礎(chǔ)性作用。同時，隨著泛亞鐵路不斷向東南亞國家延伸，全面構(gòu)建東南亞地區(qū)公路、鐵路執(zhí)法安全合作框架，以滿足泛亞鐵路網(wǎng)建成后的安全保障需要。

(三)人員素質(zhì)提升方面

制約中老鐵路老撾段安全保障工作最為突出的因素是人的因素。與一般交通基礎(chǔ)設(shè)施相比，高速鐵路運(yùn)營和安全保障對精確性、高效性的要求更高，更加需要高素質(zhì)的運(yùn)營維護(hù)和安全保障人員。老撾國內(nèi)無論是線路運(yùn)營維護(hù)人員還是安全保障人員都極為缺乏，并且許多負(fù)責(zé)安全保障的人員在思維方式和工作習(xí)慣上都存在較大差距。當(dāng)?shù)鼐皆カ@偷盜高鐵物資的嫌疑人，但因?qū)Ψ缴钬毨В綄ζ浜唵闻u教育后便將其釋放。雖然中老雙方都注意到老撾方面在高鐵安全保障人員需求方面存在的困難和問題，但由于新冠肺炎疫情、資金等客觀條件的限制，我國目前尚未與老撾方面就警務(wù)人員培訓(xùn)展開制度性合作。但從客觀上講，僅以老撾本國的條件，無法在短期內(nèi)培養(yǎng)更多符合需求的安全保障警務(wù)人員，需要中國加大對其開展專門警務(wù)人員培訓(xùn)的力度。

首先，搭建合作機(jī)制。兩國應(yīng)在前述聯(lián)合執(zhí)法安全合作機(jī)制框架基礎(chǔ)上，聯(lián)合制定專門的鐵路安全保障警務(wù)人員培訓(xùn)制度，完善雙方鐵路警務(wù)人員合作機(jī)制。其次，搭建培訓(xùn)平臺。根據(jù)中國商務(wù)部、公安部等機(jī)構(gòu)安排，中國大部分公安院校都開展援外警務(wù)培訓(xùn)，舉辦過多期警務(wù)執(zhí)法合作研修班。中老雙方可以依托包括云南警官學(xué)院在內(nèi)的公安(警察)院校舉辦鐵路警務(wù)人員執(zhí)法培訓(xùn)班，提高履職人員綜合素質(zhì)。第三，豐富培訓(xùn)形式。開展鐵路警務(wù)人員培訓(xùn)應(yīng)堅持以結(jié)果為導(dǎo)向，采取“請進(jìn)來、走出去”或線上線下相結(jié)合的形式，快速提升兩國鐵路警務(wù)人員維護(hù)高速鐵路安全保障的能力和水平。

五、結(jié)語

中老鐵路作為“一帶一路”倡議下的重要陸路連通工程，其安全平穩(wěn)運(yùn)行對于我國拓展海外項目具有重大引領(lǐng)和示范效應(yīng)。面對中老高速鐵路安全保障面臨的挑戰(zhàn)，兩國應(yīng)盡快建立健全鐵路沿線治安防控體系、安全保障體系及執(zhí)法合作體系，確保高速鐵路運(yùn)行及沿線社會治安穩(wěn)定，為有效維護(hù)我國海外資產(chǎn)安全、構(gòu)建海外重大項目安全保障制度積累經(jīng)驗。