黨領(lǐng)導(dǎo)衛(wèi)生健康工作法治化的百年探索與實踐
——以黨在不同時期的衛(wèi)生健康治理實踐為研究對象

黎樺 王環(huán) 萬紅慧

中國共產(chǎn)黨建立100周年以來，我國的衛(wèi)生健康治理成就舉世矚目，在公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置、防范及處置專門領(lǐng)域公共衛(wèi)生事件、重大疾病醫(yī)療保險和救助等方面，構(gòu)建起了內(nèi)在統(tǒng)一的公共衛(wèi)生健康法律體系；在此進(jìn)程中，受民間經(jīng)驗發(fā)掘、經(jīng)濟(jì)社會變遷、危機(jī)理論創(chuàng)新推動、政策調(diào)節(jié)和制度建設(shè)等因素影響，我國公共衛(wèi)生健康治理體現(xiàn)出“危機(jī)回應(yīng)”的特點(diǎn)。每一次困境和災(zāi)難，都引發(fā)我黨的深刻反思，使我黨的治理策略在一次又一次公共衛(wèi)生危機(jī)的應(yīng)對中得到了檢驗，推動了公共衛(wèi)生健康治理體系的進(jìn)步。恩格斯指出：“沒有哪一次巨大的歷史災(zāi)難，不是以歷史的進(jìn)步為補(bǔ)償?shù)摹薄Ｈ哲娗秩A所造成的衛(wèi)生災(zāi)難及解放區(qū)的疫病應(yīng)對、1976年唐山大地震、1998年全國性大洪水、2003年非典型肺炎、2008年汶川大地震、2020年新冠肺炎，作為我國公共衛(wèi)生健康治理史上的節(jié)點(diǎn)性和標(biāo)志性事件，其成果已被載入中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)各族人民戰(zhàn)勝困難的歷史豐碑。梳理總結(jié)中國共產(chǎn)黨建立100周年以來衛(wèi)生健康治理變遷，分析治理理念的變化、探討治理體系的完善與治理措施的規(guī)范，在面對全球疫情的高度不確定性和加強(qiáng)法治保障的背景下，有助于優(yōu)化我國公共衛(wèi)生健康法律制度體系，有助于實現(xiàn)“健康中國”語境下衛(wèi)生健康法律體系的全面落地。

一、百年衛(wèi)生健康法治的輝煌歷史

百年來，中國共產(chǎn)黨對衛(wèi)生健康治理的探索與實踐可以分為六大時期：在“紅色割據(jù)”之前，是中國共產(chǎn)黨衛(wèi)生健康治理的思考階段；建立紅色革命根據(jù)地后，衛(wèi)生健康需求凸顯，我黨著手解決根據(jù)地建設(shè)中的衛(wèi)生問題，是為萌芽時期；抗日戰(zhàn)爭與解放戰(zhàn)爭暴發(fā)后，國內(nèi)形勢迅速變化，我黨面臨更高的軍民衛(wèi)生健康訴求，探索出了一系列符合當(dāng)時特定條件并與環(huán)境相適應(yīng)的衛(wèi)生健康舉措，此為探索時期；建國后，我黨開始統(tǒng)籌全國范圍的衛(wèi)生健康建設(shè)工作，奠基了衛(wèi)生法制的基石，此為確立時期；改革開放后，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目成就的同時，衛(wèi)生健康領(lǐng)域不斷地面臨新的挑戰(zhàn)，衛(wèi)生健康事業(yè)適時調(diào)整，步入法制化軌道，此為發(fā)展時期；2003年突如其來的“非典”疫情倒逼衛(wèi)生法治的完善，掀起了探究公共衛(wèi)生應(yīng)急治理的高潮，法治化進(jìn)程加快，一大批公共衛(wèi)生健康領(lǐng)域內(nèi)的基礎(chǔ)性法律法規(guī)迅速制定，此為完善時期；在應(yīng)對全球新冠肺炎疫情中，我國在突發(fā)公共衛(wèi)生健康治理上取得了舉世公認(rèn)的成功，我國的衛(wèi)生治理達(dá)到前所未有的新高度，標(biāo)志著我黨的衛(wèi)生健康治理制度體系化構(gòu)建走向成熟。

（一）萌芽時期

中國防疫法規(guī)建設(shè)肇始于清末。1911年，清政府頒布了《民政部擬定防疫章程》，這一法律被認(rèn)為是近代中國首部全國性防疫法規(guī)。清政府倒臺后，北洋政府、國民黨政府先后頒布了《傳染病預(yù)防條例》；彼時的中國，現(xiàn)代醫(yī)學(xué)開始落地，政府在防疫制度建設(shè)方面作出過努力，但由于軍閥割據(jù)、戰(zhàn)亂頻發(fā)、政府執(zhí)行能力低下，防疫能力難以有實質(zhì)性改善。1921年，中國共產(chǎn)黨建立，由此拉開中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民改善衛(wèi)生條件、提升居民預(yù)期壽命的宏偉史詩序幕。

革命根據(jù)地時期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的衛(wèi)生事業(yè)面臨極為不利的局面。其一，革命根據(jù)地多為老少邊窮地區(qū)，生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)，生產(chǎn)方式非常落后；其二，教育落后，封建迷信活動大行其道；其三，衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施極不發(fā)達(dá)，缺醫(yī)少藥非常嚴(yán)重。面對這樣的局面，中國共產(chǎn)黨以衛(wèi)生宣傳為突破口，普及衛(wèi)生常識，幫助人民群眾解放思想、破除迷信。1932年1月起，蘇區(qū)政府開展了愛國衛(wèi)生運(yùn)動[1]，倡導(dǎo)健康的生活方式[2]。1933年3月，中華蘇維埃共和國內(nèi)務(wù)人民委員部頒發(fā)了《衛(wèi)生運(yùn)動綱要》，蘇維埃地方各級政府根據(jù)該法成立了衛(wèi)生運(yùn)動委員會，各省、縣設(shè)置衛(wèi)生部，而各區(qū)、鄉(xiāng)一級則設(shè)有衛(wèi)生委員會，自按照級別負(fù)責(zé)管理轄區(qū)的衛(wèi)生及衛(wèi)生相關(guān)事務(wù)?？梢哉J(rèn)為，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的衛(wèi)生法制工作肇始于這一時期。

彼時，中國共產(chǎn)黨針對所面臨的復(fù)雜形勢，因地制宜地推出了行之有效的解決方案。雖然無法徹底改變根據(jù)地衛(wèi)生健康的落后面貌，但在服務(wù)反圍剿斗爭的同時，解決了根據(jù)地群眾的基本的衛(wèi)生健康需求，且為后來共和國衛(wèi)生健康事業(yè)的發(fā)展奠定了良好的開端，積累了寶貴的經(jīng)驗。

（二）探索時期

抗日戰(zhàn)爭暴發(fā)后，中國共產(chǎn)黨高度重視其所執(zhí)掌的邊區(qū)政府及其他抗日根據(jù)地的衛(wèi)生健康建設(shè)，不再簡單地以行政命令的方式推動衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展，由此衛(wèi)生健康工作法制化步入了新時期：一方面，制定了一系列與衛(wèi)生健康相關(guān)的規(guī)范性文件，如《邊區(qū)衛(wèi)生處處務(wù)規(guī)程和組織條例》《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》《邊區(qū)衛(wèi)生行政補(bǔ)充大綱》《邊區(qū)衛(wèi)生委員會組織條例》《邊區(qū)保健藥社暫行條例》和《修正章程草案》《邊區(qū)醫(yī)務(wù)人員管理規(guī)程》和《邊區(qū)醫(yī)師管理條例》《預(yù)防管理傳染病條例》《救護(hù)工作條例》《衛(wèi)生部門暫行工作條例》《暫行衛(wèi)生法》《國醫(yī)國藥獎勵優(yōu)待條例》等衛(wèi)生政策條例法規(guī)。一系列法律法規(guī)的頒布和實施，使得醫(yī)療衛(wèi)生工作開始邁向制度化、規(guī)范化和法制化，其立法水平雖然無法與當(dāng)今的衛(wèi)生健康制度構(gòu)建相比較，但也初步呈現(xiàn)出了“有法可依”的良好局面。另一方面，邊區(qū)政府還發(fā)展了廣泛的群眾性衛(wèi)生組織，先后建立了多所醫(yī)院、在各級行政機(jī)構(gòu)組建衛(wèi)生組織，邊區(qū)的衛(wèi)生組織逐步健全[3]；相繼組建了多所醫(yī)學(xué)院校，培養(yǎng)紅色醫(yī)學(xué)人才[4]。延安時期，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民群眾艱苦奮斗，自力更生，通過優(yōu)待醫(yī)務(wù)人員、發(fā)揮一切有利因素，推廣健康的生活方式等舉措，取得了一系列成就，不僅有效應(yīng)對了日軍殘酷的細(xì)菌戰(zhàn)，更是在鼠疫等烈性傳染疾病的肆虐下穩(wěn)住了局面，在極為困難的情況下完成了牛痘、破傷風(fēng)等疫苗的生產(chǎn)；同時，除了戰(zhàn)爭需求以外，中國共產(chǎn)黨的衛(wèi)生健康治理開始向縱深發(fā)展，將為群眾治病列入工作之中。

當(dāng)時的許多衛(wèi)生健康主張和衛(wèi)生健康思想影響至今，在當(dāng)代仍具有重要的衛(wèi)生治理價值。[5]1944年在延安衛(wèi)生展覽會上毛澤東同志親筆題詞，要求“為全體軍民服務(wù)”，確立了中國共產(chǎn)黨衛(wèi)生健康事業(yè)堅持為人民健康服務(wù)的宗旨；在衛(wèi)生健康治理思路方面，相關(guān)法律政策已明確以預(yù)防為主的工作思路和開展群眾性衛(wèi)生運(yùn)動作為延安時期衛(wèi)生工作的工作方法；在衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展道路上，提出走中西醫(yī)相結(jié)合的道路。

（三）確立時期

中華人民共和國建立后，如何在飽受戰(zhàn)爭創(chuàng)傷、一窮二白的局面上進(jìn)行衛(wèi)生健康治理，這是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在這一時期的重要主題。此時，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)公共衛(wèi)生健康治理主要走群眾路線，即“充分發(fā)動群眾，依靠人民群眾”。公共衛(wèi)生健康治理的重點(diǎn)，是如何迅速改變?nèi)裥l(wèi)生健康素質(zhì)低下、人均預(yù)期壽命偏低的現(xiàn)狀。為此，一系列有針對性的舉措應(yīng)運(yùn)而生。

中華人民共和國成立初期，衛(wèi)生健康基礎(chǔ)設(shè)施非常薄弱，故當(dāng)務(wù)之急是如何在捉襟見肘的物質(zhì)條件之下盡可能實現(xiàn)公共衛(wèi)生健康治理。在吸收蘇聯(lián)經(jīng)驗的同時，我國充分發(fā)揮人口優(yōu)勢和動員能力以彌補(bǔ)物質(zhì)和技術(shù)方面的短板，采取“面向工農(nóng)兵、團(tuán)結(jié)中西醫(yī)、預(yù)防為主、衛(wèi)生工作與群眾運(yùn)動相結(jié)合”的衛(wèi)生工作方針，開展群眾性衛(wèi)生運(yùn)動。公共衛(wèi)生健康治理的主要目標(biāo)在于革除落后的生活方式，以個人衛(wèi)生來推動全社會的衛(wèi)生。在有限的醫(yī)療條件之下，這一舉措見效快、效益高。通過廣泛動員群眾參與愛國衛(wèi)生運(yùn)動，國民衛(wèi)生健康素質(zhì)得到了大幅度的提高，人均預(yù)期壽命提升很快。國家實行“預(yù)防為主”“中西醫(yī)結(jié)合”等衛(wèi)生健康治理政策。在城市地區(qū)仿照蘇聯(lián)設(shè)置了初步的醫(yī)保制度，在農(nóng)村地區(qū)逐步建立了農(nóng)村合作醫(yī)療制度和“赤腳醫(yī)生”制度。這些制度雖然存在不足，但從實際效果來看是有利于公共衛(wèi)生改善的，也使我國在包括血吸蟲病防治在內(nèi)的許多疾病防控上取得了巨大成就。[6]

群眾性衛(wèi)生運(yùn)動時期最具特色的實踐之一是“愛國衛(wèi)生運(yùn)動”。將公共衛(wèi)生作為一項群眾性運(yùn)動的做法肇始于第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，至今仍發(fā)揮著重要作用。

愛國衛(wèi)生運(yùn)動的創(chuàng)新之處，在于將衛(wèi)生健康治理工作群眾化，使公共衛(wèi)生健康的治理工作吸納更多主體參與，而非單純作為政府職責(zé)來執(zhí)行。[7]但共和國成立后的大量疾病防治，暴露出以“運(yùn)動”的方式來開展公共衛(wèi)生健康治理所隱藏的問題——非專業(yè)性和不持久性的缺陷，且該問題越來越突出，表明運(yùn)動式治理非公共衛(wèi)生健康治理的長久之策。特別是在重大災(zāi)害的防疫中，群眾性公共衛(wèi)生健康治理體系面臨挑戰(zhàn)。新時期，愛國衛(wèi)生運(yùn)動在公共衛(wèi)生健康治理的地位有所下降，它更多地作為一種公共政策被固定下來。

（四）發(fā)展時期

發(fā)展時期指從1978年十一屆三中全會直至2003年非典型肺炎暴發(fā)之間的時間段。隨著計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的進(jìn)一步展開，醫(yī)療衛(wèi)生健康事業(yè)啟動了市場化改革。在公共衛(wèi)生健康治理方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的地區(qū)的公共衛(wèi)生差距、城市地區(qū)與農(nóng)村地區(qū)差距和不同階層之間所占有的醫(yī)療衛(wèi)生資源的差距逐漸拉大，原有的公共衛(wèi)生管理體系遭到極大沖擊，加劇了城鄉(xiāng)疾病預(yù)防功能的衰減。與此同時，隨著大型國有企業(yè)的改革，原有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)已經(jīng)變化，衛(wèi)生健康投入占財政支出的比例呈現(xiàn)下降趨勢，一定程度上激化了社會矛盾。公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展與人民群眾的醫(yī)療衛(wèi)生需求要求不相適應(yīng)的矛盾突出，黨和國家適時提出，“發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)要堅持為人民服務(wù)的宗旨，正確處理社會效益和經(jīng)濟(jì)收益的關(guān)系，把社會效益放在首位，防止片面追求經(jīng)濟(jì)收益而忽視社會效益的傾向”。我國開始注重公共衛(wèi)生健康領(lǐng)域的立法工作，1989年《中華人民共和國傳染病防治法》正式頒布，公共衛(wèi)生健康領(lǐng)域向“有法可依”邁進(jìn)，傳染病防治工作開始走向制度化。

這一時期，我國在醫(yī)療資源上有了較好的積累，衛(wèi)生健康事業(yè)的重心逐漸從“衛(wèi)生”逐漸轉(zhuǎn)向“醫(yī)療”；公共衛(wèi)生健康治理的重點(diǎn)，則在于探索適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的公共衛(wèi)生健康治理機(jī)制，而“公共衛(wèi)生健康”在一定程度上被邊緣化。

（五）完善時期

2003年是我國公共衛(wèi)生健康治理能力提升的分水嶺。突如其來的非典型肺炎疫情使得全黨全社會都開始高度關(guān)注公共衛(wèi)生健康問題。中國共產(chǎn)黨開始聚焦聚力解決上一歷史時期所積累的公共衛(wèi)生健康服務(wù)過度市場化的問題。從2003年起，我國公共衛(wèi)生健康治理的發(fā)展駛?cè)肓丝燔嚨?，從“非典”暴發(fā)直至“健康中國”提出的這一段時期，是本文所指的完善時期。此間，公共衛(wèi)生健康治理的重點(diǎn)放在建立一套行之有效的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急治理規(guī)則。

2003年春季暴發(fā)了非典型肺炎。在疫情處置上，我國逐步從“人海戰(zhàn)術(shù)”發(fā)展為專業(yè)、科學(xué)的協(xié)調(diào)應(yīng)對機(jī)制，國際間的深層次合作逐漸納入我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對。2003年后，越來越尖銳的“看病難、看病貴”問題倒逼政府和社會對市場化改革后的醫(yī)療衛(wèi)生體制及其理念深刻反省，促進(jìn)了公共衛(wèi)生健康服務(wù)的公益性回歸。在堅持“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的前提下，改善民生與社會建設(shè)成為國家重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，公共衛(wèi)生建設(shè)作為社會建設(shè)的重要組成部分，受到了越來越大的支持。針對SARS所暴露的公共衛(wèi)生健康治理體系的各類問題，《關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療救治體系建設(shè)規(guī)劃的通知》《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》等文件陸續(xù)頒布，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理機(jī)制進(jìn)一步完善。2004年修訂了《中華人民共和國傳染病防治法》，構(gòu)建政府信息公開制度，為后續(xù)H1N1、H7N9、新冠肺炎疫情防控打下了堅實的基礎(chǔ)。政府在公共衛(wèi)生服務(wù)加大財政投入，公共衛(wèi)生健康體系的建設(shè)通過立法得以保障。2009年新一輪醫(yī)改啟動，明確了醫(yī)療與衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展的方向，指出要建立“覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務(wù)體系，使城鄉(xiāng)居民享有均等化基本公共衛(wèi)生服務(wù)”，《關(guān)于促進(jìn)基本醫(yī)療服務(wù)均等化的意見》《國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目》等配套舉措陸續(xù)推出。

（六）成熟時期

自中共十八屆五中全會提出“健康中國”建設(shè)，公共衛(wèi)生健康治理開始轉(zhuǎn)型升級，走向高質(zhì)量發(fā)展，衛(wèi)生健康治理法治化步入成熟時期?！敖】抵袊苯ㄔO(shè)正式上升為作為國家戰(zhàn)略，公共衛(wèi)生健康建設(shè)提升到前所未有的高度。2015年起，我國的公共衛(wèi)生立法駛?cè)肟燔嚨?，每年通過或修訂的法律法規(guī)不論是從數(shù)量上還是從質(zhì)量上均遠(yuǎn)超以往。“公共衛(wèi)生”的內(nèi)涵發(fā)生了深刻的變化，由“清潔”之衛(wèi)生轉(zhuǎn)化為“健康”之衛(wèi)生；“健康中國”的提出標(biāo)志著“公共衛(wèi)生”向健康事業(yè)中心的回歸，輕“衛(wèi)生”而重“醫(yī)療”的格局有望被“醫(yī)療”“衛(wèi)生”并重、二者協(xié)調(diào)發(fā)展的格局所取代。之所以認(rèn)為這一時期是我黨衛(wèi)生法制的成熟時期，原因就在于在這一時期的疫情應(yīng)對中，我國不論是響應(yīng)速度還是治理成效，已經(jīng)達(dá)到甚至超過世界上主要發(fā)達(dá)國家的治理水平，顯示了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)衛(wèi)生健康治理方面的卓越能力和獨(dú)到經(jīng)驗。

伴隨著《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》的出臺，公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)開始全面部署，對公共衛(wèi)生政策的制定及執(zhí)行提出新要求。2017年，十九大報告要求“倡導(dǎo)健康文明生活方式，預(yù)防控制重大疾病”，預(yù)防疾病與健康生活被提到了同等重要的地位，全社會意識到不健康、不文明的生活方式已經(jīng)成為了進(jìn)一步提升公共衛(wèi)生與健康水平的阻礙。2019年，我國先后發(fā)布了《關(guān)于實施“健康中國”行動的意見》《關(guān)于印發(fā)“健康中國”行動組織實施和考核方案的通知》，并建立了“健康中國”行動推進(jìn)委員會。這標(biāo)志著對于公共衛(wèi)生和健康的重視已經(jīng)在法律依據(jù)、政策支撐和組織保障上已經(jīng)實現(xiàn)了前所未有的突破。2019年年末出臺了《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》，其作為我國首部基礎(chǔ)性、全局性、綜合性的衛(wèi)生健康立法，涵蓋面非常廣泛，是一部系統(tǒng)性法律，被譽(yù)為“衛(wèi)生健康領(lǐng)域的‘基本法’”。它的出臺及全面貫徹落實，標(biāo)志著我國在““健康中國”建設(shè)實現(xiàn)了從政策推動向法治推動的轉(zhuǎn)型。

2019年12月，全球新冠肺炎疫情暴發(fā)，中共中央、國務(wù)院高度重視。2020年1月20日，衛(wèi)健委宣布將該病列入傳染病乙類，并按照甲類傳染病管理。國家迅速投入新冠肺炎的公共衛(wèi)生應(yīng)急治理中，各地積極響應(yīng)，主動作為，及時采取了交通管制、分類集中收治、依法隔離等有效舉措，迅速遏制了疫情蔓延勢頭。中共中央要求“突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧，分類指導(dǎo)、分區(qū)施策，堅決打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)”。相比SARS，疫情阻擊戰(zhàn)在基層動員能力、輿論戰(zhàn)場把控能力、信息公開效率、人民群眾應(yīng)急物資保障等方面成果豐碩，應(yīng)變局、化危機(jī)，成功應(yīng)對重大風(fēng)險挑戰(zhàn)。[8]在這場防疫戰(zhàn)役中，中國共產(chǎn)黨的強(qiáng)力領(lǐng)導(dǎo)、中國特色社會主義制度和國家治理體系的強(qiáng)大生命力和巨大優(yōu)越性及其在疫情防控中的戰(zhàn)略凝練和戰(zhàn)略實施，得到充分體現(xiàn)。

二、百年衛(wèi)生健康法治建設(shè)的脈絡(luò)

梳理建黨百年的衛(wèi)生健康治理實踐表明，突發(fā)衛(wèi)生健康危機(jī)是刺激衛(wèi)生治理能力不斷轉(zhuǎn)型升級的直接力量，中國共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的公共衛(wèi)生健康治理的實踐在一次次的危機(jī)中得到淬煉和提升。進(jìn)入新時代，技術(shù)進(jìn)步對公共衛(wèi)生健康治理能力和治理體系提出了新要求，帶來了新動力，開辟了新領(lǐng)域，也制造了新難題，不斷發(fā)展變化的社會生活是公共衛(wèi)生健康治理的“變量”。國內(nèi)外的理論創(chuàng)新與實踐創(chuàng)新，為公共衛(wèi)生健康治理體系的升級提供了源源不斷的智力支持，有關(guān)衛(wèi)生危機(jī)的經(jīng)驗與理論融入到公共衛(wèi)生健康治理的具體制度中，以政策、法律、習(xí)慣甚至社會文化、生活化等形式固定下來。這些要素相互作用，構(gòu)成了我國公共衛(wèi)生健康治理的螺旋式上升發(fā)展模式。[9]

（一）抓“點(diǎn)”：經(jīng)濟(jì)社會的夯實與發(fā)展

社會經(jīng)濟(jì)好技術(shù)因素的發(fā)展是衛(wèi)生健康治理能力發(fā)展的基礎(chǔ)性因素。社會經(jīng)濟(jì)和技術(shù)因素的變化會導(dǎo)致公共衛(wèi)生健康治理的環(huán)境發(fā)生深刻變化，這些變化對于公共衛(wèi)生健康治理發(fā)生著或多或少的影響。例如，生活條件的改善因素加速或促進(jìn)了公共衛(wèi)生的發(fā)展，而交通的通達(dá)則有可能加速疫情的傳播。當(dāng)然，很多因素是中性的，它對公共衛(wèi)生治理不發(fā)生作用，或者既發(fā)生積極作用、又發(fā)生消極作用。因此，在同樣的公共衛(wèi)生健康治理力量和資源之下，不同時代、不同地域可能會有完全不同的治理效果。這要求我們在公共衛(wèi)生健康治理上要堅持實事求是、與時俱進(jìn)，充分認(rèn)識到社會變遷與治理手段的兼容性問題，及時更新“治理工具箱”，淘汰已經(jīng)不合時宜的治理手段，不能以當(dāng)前的治理水平和治理成就質(zhì)疑甚至否定過去的公共衛(wèi)生應(yīng)對舉措。在社會基礎(chǔ)方面，以下三點(diǎn)是其中的關(guān)鍵要點(diǎn)。

1.社會發(fā)展水平的提高。

我國人口平均預(yù)期壽命從1953年的40.3歲迅速增長為1963年的61.2歲、1981年的67.7歲、2000年的71.4歲、2010年的74.8歲、2018年的77.0歲。社會發(fā)展水平提高的關(guān)鍵因素是基礎(chǔ)性健康因素的提高，由于我國生活營養(yǎng)水平不斷改善、個人衛(wèi)生素養(yǎng)不斷提高，使得在同等條件下對于疾病的抵抗力、免疫力增強(qiáng)，即使公共衛(wèi)生供給不發(fā)生改變，整體公共衛(wèi)生狀況也會得到改善。

2.新科技的發(fā)明與應(yīng)用。

新科技的發(fā)明和應(yīng)用同樣對于公共衛(wèi)生健康治理產(chǎn)生了重大影響。例如自媒體的興起，一方面大大加速了公共信息的傳播，政府指令與知識能夠及時、精準(zhǔn)地送達(dá)受眾；但同時，也使得謠言的治理將面臨更大的挑戰(zhàn)，對于信息公開的及時性要求也從以“天”計算上升為以“小時”計算、甚至以“分鐘”計算，一旦正確的信息不能占領(lǐng)輿論，錯誤信息就可能釀成公共衛(wèi)生災(zāi)難。

3.生活方式、生產(chǎn)方式的發(fā)展變遷。

生活方式與生產(chǎn)方式的變遷也對于公共衛(wèi)生健康治理體系提出了新的挑戰(zhàn)。不健康的生活方式仍然大行其道，吸煙、酗酒等不良生活方式常常借助社會慣性占有一席之地，缺乏運(yùn)動、精神壓力、慢性病越來越成為當(dāng)代中國居民的健康問題。而在生產(chǎn)方式領(lǐng)域，更高強(qiáng)度的腦力勞動與更依賴電子設(shè)備的工作方式也可能對職工的健康產(chǎn)生新的威脅。

（二）抓“線”：思維理念的更新和演進(jìn)

實踐創(chuàng)新與理論創(chuàng)新都有力地促進(jìn)了公共衛(wèi)生健康治理。中國共產(chǎn)黨是一個特別善于理論創(chuàng)新的政黨，毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀都在當(dāng)時所面臨的的公共衛(wèi)生健康治理難題面前發(fā)揮了強(qiáng)大的理論指導(dǎo)作用。習(xí)近平同志對于民生問題高度關(guān)注。在公共衛(wèi)生健康治理領(lǐng)域，我黨的十九大報告首倡“健康中國”戰(zhàn)略，為國民健康促進(jìn)事業(yè)提供了全局的指導(dǎo)性方略。國內(nèi)外專家學(xué)者的理論創(chuàng)新也對于公共衛(wèi)生健康治理起到了積極作用，“治理”理論在二十世紀(jì)九十年代的產(chǎn)生對于公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展起到了重要作用，公共衛(wèi)生領(lǐng)域逐步開始從“管理”向“治理”轉(zhuǎn)型。

習(xí)近平新時代中國特色社會主義是指引中國人民實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的銳利武器，其關(guān)于全面深化改革的思想和主張新發(fā)展理念、全面依法治國等內(nèi)容與公共衛(wèi)生健康治理體系的建設(shè)和完善有著密切的聯(lián)系。衛(wèi)生健康領(lǐng)域的改革意義深遠(yuǎn)，“健康中國”戰(zhàn)略的提出極大加速了我國公共衛(wèi)生健康治理體系的前進(jìn)步伐，全面依法治國思想為衛(wèi)生健康領(lǐng)域提供了至為關(guān)鍵的法治保障，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享等新發(fā)展理念無一不與公共衛(wèi)生健康治理密切關(guān)聯(lián)，是公共衛(wèi)生健康治理的價值“指揮棒”，引導(dǎo)著公共衛(wèi)生健康治理的發(fā)展方向。當(dāng)前，公共衛(wèi)生領(lǐng)域的協(xié)同治理已是大勢所趨。在主體方面，它要求實現(xiàn)以政府為中心，社會組織、企業(yè)、個人等多元主體協(xié)同參與治理；在技術(shù)依托方面，協(xié)同治理以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐，依據(jù)公共衛(wèi)生事件的發(fā)展與演化周期，各參與主體協(xié)同合作，采取有效的措施有效預(yù)防、處理和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件，解決單一主體、特別是政府方面不能獨(dú)立解決的問題。

（三）抓“面”：治理手段的豐富和高效

隨著我國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的不斷夯實，依法治國向縱深發(fā)展，衛(wèi)生健康治理的手段也在不斷豐富。從政策治理向法律治理轉(zhuǎn)變明顯，政策指引逐步落實到公共衛(wèi)生法律治理之中，公共衛(wèi)生健康治理的實現(xiàn)最終落實到制度與實踐中。

2017年以前，我國出臺了一系列關(guān)于殘疾人公共衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)聯(lián)體與醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、中醫(yī)藥等方面的法律法規(guī)與政策。2018年，我國發(fā)布了《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理條例》《國家衛(wèi)生健康委員會職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，修訂了《中華人民共和國精神衛(wèi)生法》《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《中華人民共和國核安全法》《中華人民共和國職業(yè)病防治法》《中華人民共和國殘疾人保障法》《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》《病原微生物實驗室生物安全管理條例》等一系列法律法規(guī)。2019年年末，又發(fā)布了《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》。作為我國首部基礎(chǔ)性、全局性、綜合性的衛(wèi)生健康立法，其涵蓋面非常廣泛。2019年，還修訂了《中華人民共和國藥品管理法》《公共場所衛(wèi)生管理條例》《血吸蟲病防治條例》《中華人民共和國國境口岸衛(wèi)生監(jiān)督辦法》《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》《艾滋病防治條例》《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法實施細(xì)則》。

（四）抓“體”：自身建設(shè)和國際合作相結(jié)合

全球化背景下，國內(nèi)、國際兩個大局的發(fā)展要求我們將自身建設(shè)與國際合作結(jié)合起來。我國正在經(jīng)歷深刻的歷史轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)在以下四個方面：

一是從政府一元到社會多元。隨著國際交往的加深，公共衛(wèi)生事件的發(fā)生頻率增大，多元化的治理方式已經(jīng)成為了公共衛(wèi)生健康治理的客觀狀態(tài)。多元化的治理方式要求更好地發(fā)揮政府以外的主體力量，社會組織、企業(yè)乃至個體都有其發(fā)揮作用的空間。在這種治理格局下，不僅不意味著政府的職能弱化，相反，它對政府的統(tǒng)籌能力提出了更高的要求，政府如何引導(dǎo)社會力量有序參與將成為更加重要的問題。

二是從國內(nèi)治理到全球治理。傳統(tǒng)社會，傳染病防治、突發(fā)事件應(yīng)對、健康生活的倡導(dǎo)往往局限于一國之內(nèi)。隨著全球化的發(fā)展，國際交往越來越密切，帶來了衛(wèi)生健康治理全球化的新問題。傳染疾病常常無法控制在一國國境以內(nèi)，一國的公共衛(wèi)生事件常常會演化為全球性公共衛(wèi)生事件。需要樹立全球治理的公共衛(wèi)生健康治理理念，積極援助發(fā)展中國家的公共衛(wèi)生事業(yè)，防止出現(xiàn)全球性公共衛(wèi)生危機(jī)。建國以來，我國積極參與對外醫(yī)療援助，取得了受援國的一致好評。此外，我國積極吸收國際上公共衛(wèi)生健康治理的先進(jìn)經(jīng)驗，2002年，中國疾病預(yù)防控制中心正式成立。

三是從政策治理到制度治理。治理的展開離不開制度的引導(dǎo)，制度的核心是法治。公共衛(wèi)生應(yīng)急治理的關(guān)鍵是突發(fā)公共衛(wèi)生法治。我國公共衛(wèi)生的治理經(jīng)歷了從運(yùn)動治理到依法治理的過程。2015年以來，我國的公共衛(wèi)生健康治理立法加速，《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》的頒布使我國的公共衛(wèi)生法治前進(jìn)了一大步。2017年，中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組成立，我國公共衛(wèi)生的法治保障水平顯著提升。在公共衛(wèi)生健康治理的保障方面，法律法規(guī)構(gòu)成了我國公共衛(wèi)生法律體系的關(guān)鍵組成部分，發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。

四是從疾病救治到健康管理。衛(wèi)生與醫(yī)療緊密，聯(lián)系，但二者也有著各自的獨(dú)特內(nèi)涵。醫(yī)療更加側(cè)重“疾病救治”，現(xiàn)代衛(wèi)生更加注重“健康管理”。實際上，“疾病救治”與“健康管理”是同等重要的。在相當(dāng)長的一段歷史時期中，我們過于偏重疾病救治，對于健康管理重視不足。在同等的資源投入之下，健康管理對于公眾健康程度的促進(jìn)作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過疾病救治。因此，相比以往，提高人民群眾的基本健康素質(zhì)將被提高到更高的地位，這是與“健康促進(jìn)”的理念內(nèi)在一致的。

我國一貫重視衛(wèi)生健康領(lǐng)域的國際合作，面對國際大局，積極參與國際衛(wèi)生合作，打造“人類命運(yùn)共同體”，具有重要意義。中國參與全球健康治理已有50多年的歷史，在全球公共衛(wèi)生健康治理中已發(fā)揮著越來越重要的作用。自1963年中國首次派出援助外國醫(yī)療隊以來，中國與發(fā)展中國家開展了各種形式的雙邊衛(wèi)生合作。中國廣泛參與國際醫(yī)療援助。醫(yī)療衛(wèi)生援助能夠彌合了意識形態(tài)、社會制度、文化傳統(tǒng)的裂痕，突出全人類共同價值觀。醫(yī)療援助處于人道主義的制高點(diǎn)，生命權(quán)是最重要、最根本的人權(quán)。中國通過“一帶一路”倡議引領(lǐng)全球公共衛(wèi)生管理，保護(hù)公共健康本身就是對人權(quán)的捍衛(wèi)，體現(xiàn)了對人權(quán)的尊重和保護(hù)。中國提供醫(yī)療資源縮小了國家之間的公共衛(wèi)生差距，有利于獲得國際外交支持，增強(qiáng)國際經(jīng)貿(mào)合作。

三、百年衛(wèi)生健康法治的全新篇章

百年來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民走出了一條獨(dú)具特色的衛(wèi)生健康治理之路，在治理實踐中積累的理論和經(jīng)驗十分寶貴，在國際上富有盛譽(yù)。但是，在公共衛(wèi)生健康治理上仍存在短板，一些體制性、機(jī)制性因素障礙阻了公共衛(wèi)生健康治理實效的發(fā)揮。應(yīng)當(dāng)在總結(jié)歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上充分認(rèn)識當(dāng)前面臨的困難，充分認(rèn)識全球疫情防控常態(tài)化背景下我們所面臨的“時代變量”，不斷適應(yīng)社會的發(fā)展，將常態(tài)化治理和應(yīng)急性治理結(jié)合起來。

（一）堅持衛(wèi)生工作中黨的領(lǐng)導(dǎo)

在過去四十年里，我國能夠在公共衛(wèi)生領(lǐng)域取得巨大進(jìn)步，根本原因在于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是歷史的選擇，是人民的選擇，共產(chǎn)黨員始終是最頑強(qiáng)的力量。在新冠肺炎防治一線，醫(yī)護(hù)人員、基層工作人員等奮勇戰(zhàn)斗在防控一線，譜寫著神州大地最壯麗的交響曲。中國共產(chǎn)黨率領(lǐng)全國各族人民，攻克了一個又一個的難關(guān)。

“治理”理念要求我們在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮共產(chǎn)黨員的力量，形成全新的協(xié)同治理格局，實現(xiàn)“多中心”的綜合化治理模式?！叭罕娐肪€”作為我黨根本的工作路線，在公共衛(wèi)生健康治理領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用?！俺浞职l(fā)動群眾”關(guān)注非正式治理力量。在持續(xù)至今的“愛國衛(wèi)生運(yùn)動”中，通過強(qiáng)大的組織能力能夠有效彌補(bǔ)其他方面的相對不足，這一策略發(fā)揮了重要作用。在常態(tài)公共衛(wèi)生健康治理方面，通過“充分發(fā)動群眾”來實現(xiàn)對落后生活方式的克服，對進(jìn)一步推動控?zé)煛⒎葱锞?、推廣健康飲食等具有至關(guān)重要的意義和價值。在“協(xié)同共治”的新要求之下，充分發(fā)動群眾與“治理”理念相得益彰。

（二）堅持實事求是和與時俱進(jìn)

在公共衛(wèi)生健康治理中，我國始終堅持與時俱進(jìn)。堅持實事求是、與時俱進(jìn)，須認(rèn)清我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展仍不全面、不均衡。中央高度重視醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提出建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療衛(wèi)生體系，2009年啟動了新一輪醫(yī)療改革。但是，改革過程中我國公共衛(wèi)生發(fā)展面臨邊際效益遞減的問題。醫(yī)保的發(fā)展帶來醫(yī)療保健費(fèi)用急劇增加，福利相對減少，低價值服務(wù)的風(fēng)險越來越突出。由于激勵措施不足，醫(yī)療技術(shù)過度使用以及診斷和治療利潤豐厚，2016年我國啟動公立醫(yī)院改革。但是，公立醫(yī)院改革不能解決醫(yī)療資源分配效率低下的問題。

習(xí)近平總書記要求健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系、建立生物安全體系、改革完善疾病預(yù)防控制體系、健全公共衛(wèi)生服務(wù)體系、改革完善重大疫情防控救治體系、建立集中統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)指揮體系、健全優(yōu)化重大疫情救治體系、健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系、健全國家儲備體系、建立國家統(tǒng)一的應(yīng)急物資采購供應(yīng)體系，指明了我國公共衛(wèi)生健康治理的發(fā)展方向。

（三）筑牢衛(wèi)生健康事業(yè)的社會基礎(chǔ)

“徒法不足以自行”，衛(wèi)生工作的法制化不可能超越歷史的發(fā)展階段，而應(yīng)當(dāng)足于當(dāng)下的社會基礎(chǔ)。筑牢衛(wèi)生事業(yè)的社會基礎(chǔ)，既是實行衛(wèi)生工作法治化的前提，也是衛(wèi)生工作法治化的必然結(jié)果。

衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展和繁榮離不開經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的鞏固。習(xí)近平總書記指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。筑牢衛(wèi)生事業(yè)首先要堅持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，大力發(fā)展生產(chǎn)力，只有不斷發(fā)展生產(chǎn)力，才能為人民群眾提供品質(zhì)更優(yōu)質(zhì)、價格更低廉的衛(wèi)生健康服務(wù)。

社會支持方面，政府力量、社會力量在公共衛(wèi)生治理體系中均應(yīng)占有一席之地。政府力量的主導(dǎo)地位并不意味著它在公共衛(wèi)生健康治理方面大包大攬，甚至阻撓社會力量發(fā)揮作用。在防疫中，政府固然負(fù)有防疫職責(zé)，但是，對于民間捐助、生產(chǎn)、組織、自救和協(xié)助等行為應(yīng)當(dāng)予以積極地引導(dǎo)、支持和推廣，促使各種積極因素充分發(fā)揮作用。當(dāng)政府力量直接干預(yù)時，應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注政府力量與其他力量的協(xié)調(diào)，使救災(zāi)資源得到合理配置。二者的有機(jī)協(xié)調(diào)能夠增強(qiáng)政府的治理功效，贏得群眾的關(guān)注、理解和支持。在公共衛(wèi)生常態(tài)治理過程中，政府力量的引導(dǎo)作用將更為關(guān)鍵。在司法領(lǐng)域，民事審判有利于鼓勵民事主體維護(hù)自身健康權(quán)益，刑事審判有利于預(yù)防危害民眾健康的行為，行政審判有利于監(jiān)督相關(guān)部門的健康促進(jìn)職責(zé)；在行政領(lǐng)域，行政執(zhí)法活動有利于引導(dǎo)群眾樹立健康的生活方式、增強(qiáng)身體素質(zhì)、擯棄生活陋習(xí)；在立法領(lǐng)域，用好地方立法權(quán)，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)⒂懈笞鳛椤?/p>

（四）提升衛(wèi)生健康治理的法治保障

公共衛(wèi)生健康治理是一個法治問題。自推行“全面依法治國”以來，公共衛(wèi)生健康治理法治化水平不斷提升。值得關(guān)注的是，公共衛(wèi)生健康治理涉及范圍十分廣泛，我們不能僅僅將注意力集中在衛(wèi)生法、應(yīng)急法領(lǐng)域，其他領(lǐng)域（尤其是民事法律領(lǐng)域）若能滲透公共衛(wèi)生健康治理理念，將有助于提升公共衛(wèi)生健康治理水平。緊急公共衛(wèi)生事件中，政府負(fù)有社會管控職責(zé)、綜合調(diào)配職責(zé)、信息公開職責(zé)等。發(fā)揮民事主體在公共衛(wèi)生事件中的共治作用，有助于打響新時代公共衛(wèi)生健康治理的“人民戰(zhàn)爭”。

健康權(quán)的保障是加強(qiáng)公共衛(wèi)生健康治理法治保障的關(guān)鍵?！吨腥A人民共和國民法典》第一百一十條、第一千零四條明確規(guī)定了健康權(quán)，該條款確立了健康權(quán)的民事權(quán)利地位，其“維護(hù)自己的身心健康”的表述，賦予了健康權(quán)以廣闊的解釋空間，健康權(quán)具備了可訴性。

近年來，《禁止生物武器公約》《國際植物保護(hù)公約》《生物多樣性公約》《國際植物新品種保護(hù)公約》等一系列國際公約頒布，構(gòu)建了生物安全的全球防線。在新冠肺炎防治過程中，習(xí)近平總書記指出，要把生物安全納入國家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國家生物安全風(fēng)險防控和治理體系建設(shè)，全面提高國家生物安全治理能力。[10]《中華人民共和國生物安全法》的編制和出臺指日可待。[11]

四、結(jié)語

縱觀我黨百年衛(wèi)生健康治理的歷史，我國衛(wèi)生健康治理實現(xiàn)了迅猛進(jìn)步，這不僅直觀反映在包含新冠肺炎防治在內(nèi)的疫情應(yīng)對能力、應(yīng)對水平之上，也體現(xiàn)在廣大人民群眾在面對疫情災(zāi)情時對黨和政府的信任之中。建國以來，盡管我國不斷遭遇突發(fā)疫情的挑戰(zhàn)，但是，在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)和政府的高效實施下，疫情影響始終被控制在有限范圍內(nèi)，沒有出現(xiàn)人道主義災(zāi)難。每一次突發(fā)衛(wèi)生事件都是對我國衛(wèi)生健康治理體系的全面“體檢”，堅決打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭。后疫情時代，面對新冠肺炎全球大流行對人類衛(wèi)生健康事業(yè)的全新挑戰(zhàn)，我們在治理力量、治理方向、治理體系優(yōu)化等方面面臨新課題。唯有不忘初心、牢記使命，對人民群眾的生命健康負(fù)責(zé)到底，才能讓衛(wèi)生健康治理不斷適應(yīng)時代的發(fā)展，使“健康中國”理念得到全面貫徹落實。