中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)協(xié)商民主的百年歷程與基本經(jīng)驗(yàn)

朱兆華

(中共安徽省委黨校(安徽行政學(xué)院) 科學(xué)社會(huì)主義教研部，安徽 合肥 230022)

從歷史邏輯來看，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)協(xié)商民主的實(shí)踐廣泛存在于黨的建設(shè)中，但對(duì)它的理論研究則處于零散狀態(tài)，究其原因，在很大程度上是由于對(duì)“黨內(nèi)協(xié)商民主”的誤讀造成的，因此對(duì)黨內(nèi)協(xié)商民主進(jìn)行概念界定和內(nèi)涵分析是本研究的前提。

一、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)協(xié)商民主的理論闡釋

(一)正確認(rèn)識(shí)協(xié)商民主在黨內(nèi)的實(shí)用性

習(xí)近平總書記指出：“協(xié)商民主深深嵌入了中國社會(huì)主義民主政治的全過程?！盵1]社會(huì)主義協(xié)商民主內(nèi)生于中國大地，中國共產(chǎn)黨先進(jìn)性和民主性的特質(zhì)及其強(qiáng)大的整合功能培育并引領(lǐng)了協(xié)商民主的發(fā)展。那么，協(xié)商民主的理念和原則自然會(huì)體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)政治實(shí)踐中。道理很簡(jiǎn)單，黨要領(lǐng)導(dǎo)民主，黨自身必須是民主的政黨。有研究者對(duì)協(xié)商民主的認(rèn)識(shí)不夠全面客觀，錯(cuò)誤地認(rèn)為協(xié)商就是不同主體之間的妥協(xié)和博弈，協(xié)商民主就是提供平臺(tái)和機(jī)制讓利益相關(guān)方討價(jià)還價(jià)、相互妥協(xié)、有序博弈。而妥協(xié)和博弈在中國共產(chǎn)黨內(nèi)是不允許的。其實(shí)，協(xié)商的核心是參與者之間相互給出具有說服力并經(jīng)得起公共性、公開性檢視的理由和論據(jù)以支持其相應(yīng)的立場(chǎng)、觀點(diǎn)，贏得參與者普遍認(rèn)同的過程。這樣的說理、教育和討論在中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)不僅允許，也是值得提倡的。也有論者提出，中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和自身建設(shè)聚焦在“全黨團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、行動(dòng)一致”，著力于形成中央統(tǒng)一權(quán)威，在此大背景下，黨內(nèi)協(xié)商民主能夠在多大程度上適用于今天的黨建？對(duì)于加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)又有多大的意義呢？之所以會(huì)產(chǎn)生這樣的疑慮，源于對(duì)馬克思主義政黨的本質(zhì)缺乏正確的認(rèn)識(shí)、對(duì)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)缺乏足夠自信。馬克思主義政黨從來都是把民主作為自身的本質(zhì)屬性，黨內(nèi)民主是自身發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。發(fā)展黨內(nèi)協(xié)商民主，要求廣大黨員在一定原則和程序的基礎(chǔ)上，對(duì)黨內(nèi)重大問題充分發(fā)表意見、表達(dá)觀點(diǎn)、進(jìn)行建設(shè)性討論，目的是使各方面意見趨于一致、達(dá)成共識(shí)，在共識(shí)的基礎(chǔ)上行動(dòng)一致，使綜合考量和整合各方利益的決策更具科學(xué)性和可操作性，增強(qiáng)政策的執(zhí)行力，從而保證黨的全面領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)強(qiáng)有力。

(二)黨內(nèi)協(xié)商民主是黨內(nèi)民主的重要形式

黨員是黨的細(xì)胞，黨員的集合體形成黨的各級(jí)組織，最終成為整體的且功能齊全的黨。黨本身沒有抽象的權(quán)力，黨的權(quán)力是所有黨員的合力，通過黨的組織體現(xiàn)出來。不過，與公民天然是國家的一分子、人民當(dāng)然是國家的主人不同，黨員加入黨組織是需要經(jīng)過一定程序的，馬克思主義政黨一般還要宣誓尊崇黨的章程、遵守黨的紀(jì)律、保守黨的秘密、服從黨的決定。黨員在黨內(nèi)的主體地位，指的是“黨員是黨內(nèi)的權(quán)力主體”。既然黨內(nèi)權(quán)力的主體是所有黨員，那么，黨內(nèi)平等則是必然的邏輯結(jié)論。進(jìn)一步思考的問題是，本質(zhì)這樣深刻的東西怎么體現(xiàn)出來呢？馬克思恩格斯指出：“即使群眾并不總是很清楚地懂得民主的這個(gè)唯一正確的意義，但是他們?nèi)颊J(rèn)為民主這個(gè)概念中包含著社會(huì)平等的要求?！盵2](P664)黨內(nèi)民主是體現(xiàn)黨內(nèi)平等的重要形態(tài)，那么，黨內(nèi)民主如何落實(shí)呢？這涉及黨內(nèi)民主的實(shí)現(xiàn)形式。對(duì)現(xiàn)有的民主形式進(jìn)行研究，我們可以概括出兩種重要形式或基本形式，即選舉民主(或票決民主)和協(xié)商民主，兩者的有機(jī)結(jié)合拓展了民主政治的深度和廣度。盡管黨不同于國家，更不同于社會(huì)組織，政黨組織內(nèi)部需要特定的科層結(jié)構(gòu)，需要有對(duì)外的整體形象，需要有一定的權(quán)威。這些只能說明黨內(nèi)民主是有限度的，卻絲毫都不能否定黨內(nèi)民主的存在，既然黨內(nèi)有選舉民主，那么黨內(nèi)理應(yīng)有協(xié)商民主，兩種民主形式協(xié)同發(fā)展、共生并進(jìn)，是黨內(nèi)民主得以充分運(yùn)行的重要標(biāo)志和有力保障。

(三)科學(xué)界定黨內(nèi)協(xié)商民主的概念

20世紀(jì)80年代以來，在對(duì)選舉民主理性反思基礎(chǔ)上興起的協(xié)商民主理論，致力于在多元社會(huì)和不同利益的差異和分歧中找到一種不同于投票的理想方案，強(qiáng)調(diào)在公共理性的原則下，把政治民主化的重點(diǎn)從關(guān)注票決的結(jié)果引向注重民主參與的全過程民主。黨內(nèi)協(xié)商民主，就是將協(xié)商民主理論嵌入到黨內(nèi)政治生活中而形成的與黨內(nèi)選舉民主相對(duì)應(yīng)的概念。黨員是黨內(nèi)的主體，質(zhì)言之是黨內(nèi)權(quán)力的主體，那么就享有權(quán)利參與黨內(nèi)政治生活，用間接或直接的方式?jīng)Q定和處理黨內(nèi)一切事務(wù)。根據(jù)這一界定，黨內(nèi)民主有黨內(nèi)選舉民主與黨內(nèi)協(xié)商民主兩種重要的形式，不同于黨內(nèi)選舉民主的間接性、點(diǎn)斷式、周期性以及剛性特征，黨內(nèi)協(xié)商民主貫穿于黨內(nèi)選舉、黨內(nèi)決策、黨內(nèi)監(jiān)督的全過程，它是在尊重黨員主體地位的基礎(chǔ)上、在承認(rèn)黨內(nèi)存在差異的前提下，希望通過理性討論、平等交流、運(yùn)用批評(píng)與自我批評(píng)的柔性民主方式，轉(zhuǎn)變自利偏好、達(dá)成公意共識(shí)、維護(hù)團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一。作為黨內(nèi)民主的有效實(shí)現(xiàn)形式，黨內(nèi)協(xié)商民主有助于完善黨內(nèi)民主選舉、促進(jìn)黨內(nèi)民主決策、健全黨內(nèi)民主監(jiān)督，切實(shí)推進(jìn)黨內(nèi)民主化進(jìn)程。在概念界定的基礎(chǔ)上，我們可以提煉出黨內(nèi)協(xié)商民主的基本內(nèi)涵，即以黨的民主集中制為根本指導(dǎo)原則、以切實(shí)保障廣大黨員的民主權(quán)利為價(jià)值追求、以實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主決策為主要運(yùn)行方式。

二、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)協(xié)商民主的歷史演進(jìn)

作為一種民主理論，黨內(nèi)協(xié)商民主不是自發(fā)生成的，而是產(chǎn)生于特定的歷史背景。中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國人民進(jìn)行革命、建設(shè)和改革的歷史進(jìn)程中形成并豐富和發(fā)展了以維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一為目標(biāo)、以充滿朝氣和活力為表征的中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)協(xié)商民主。

(一)新民主主義革命時(shí)期黨內(nèi)協(xié)商民主的初步形成

1.民主集中制的確立奠定了黨內(nèi)協(xié)商民主的制度基礎(chǔ)

民主集中制在黨內(nèi)的確立，集中體現(xiàn)在黨的章程中。建黨之初沒有民主集中制的提法，當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)的是黨內(nèi)集中與紀(jì)律。1927年4月五大通過的《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》，對(duì)黨章進(jìn)行了較大修改，在新增“黨的建設(shè)”一章中，首次提到民主集中制，“黨部的指導(dǎo)原則為民主集中制”[3](P86)。1928年7月六大黨章重申了民主集中制的原則，同時(shí)在《政治決議案》中強(qiáng)調(diào)了黨內(nèi)民主的重要性。從總體上看，由于早期的中國共產(chǎn)黨對(duì)馬克思主義理論準(zhǔn)備不足，對(duì)民主集中制認(rèn)識(shí)不夠全面，缺乏對(duì)民主與集中關(guān)系的準(zhǔn)確把握能力。從遵義會(huì)議到解放戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，黨和革命事業(yè)的發(fā)展在客觀上推動(dòng)了民主集中制建設(shè)。遵義會(huì)議建立了黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，為實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主與集中相統(tǒng)一建構(gòu)了制度平臺(tái)。1945年4月六屆七中全會(huì)通過的《關(guān)于若干歷史問題的決議》指出，黨內(nèi)出現(xiàn)的家長制苗頭和傾向不利于黨內(nèi)民主精神的發(fā)揚(yáng)，阻礙了黨內(nèi)批評(píng)與自我批評(píng)的風(fēng)尚，壓抑了黨內(nèi)新鮮活潑自由地民主氣氛，使黨的紀(jì)律成為機(jī)械的紀(jì)律。七大新修訂的黨章指出：“民主集中制，即是在民主基礎(chǔ)上的集中和集中領(lǐng)導(dǎo)下的民主?！盵3](P118)這就使民主集中制有了一個(gè)明確的定義。為了更好地貫徹民主集中制，1948年9月，毛澤東起草了《關(guān)于健全黨委制》的決定，指出黨委制的重要作用是防止個(gè)人包辦，保證集體領(lǐng)導(dǎo)原則的貫徹，“在會(huì)議之前必須有個(gè)人商談，使委員們有思想準(zhǔn)備，以免會(huì)議決定流于形式或不能做出決定”[4](P1341)。明確指出黨內(nèi)協(xié)商對(duì)完善民主集中制的重要作用。

2.黨員民主權(quán)利的確立提供了發(fā)展黨內(nèi)協(xié)商民主的主體條件

黨在建立之初強(qiáng)調(diào)黨員對(duì)組織的服從，為了保證黨的純潔性，十分注意黨員質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)對(duì)組織本位的認(rèn)同。“八七”會(huì)議后，在與機(jī)會(huì)主義斗爭(zhēng)中黨內(nèi)出現(xiàn)另一種傾向，即由家長制轉(zhuǎn)變?yōu)闃O端民主化，表現(xiàn)為無原則的批評(píng)所導(dǎo)致的相互傾軋和否定黨的鐵的紀(jì)律的傾向。這些看似保障了黨員的參與權(quán)、發(fā)言權(quán)、討論權(quán)，但由于無法形成統(tǒng)一的意志，就難以使黨員的意見發(fā)揮作用，從結(jié)果上看，黨員民主權(quán)利并沒有得到真正實(shí)現(xiàn)。黨的六大已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問題，六大通過的《組織問題決議案提綱》和六大黨章為防止黨內(nèi)極端民主化傾向作出了規(guī)定。遵義會(huì)議以后，黨員參與黨內(nèi)政治活動(dòng)的積極性大大提高。在六屆六中全會(huì)上，毛澤東對(duì)發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主的重要性問題做了闡述：“由于我們的國家是一個(gè)小生產(chǎn)的家長制占優(yōu)勢(shì)的國家，又在全國范圍內(nèi)至今還沒有民主生活，這種情況反映到我們黨內(nèi)，就產(chǎn)生了民主生活不足的現(xiàn)象?！盵5](P529)民主不足的現(xiàn)象在黨內(nèi)總是以這樣或那樣的形式重復(fù)出現(xiàn)。1942年開展的延安整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，就是為了克服當(dāng)時(shí)黨內(nèi)出現(xiàn)的主觀主義、宗派主義和黨八股，目的是使全黨掌握馬克思主義的世界觀和方法論，提高黨的戰(zhàn)斗力，統(tǒng)一全黨思想，使黨在新的基礎(chǔ)上達(dá)到新的統(tǒng)一。非常可貴的是，“黨員權(quán)利”在七大上被明確寫進(jìn)黨章。劉少奇在《關(guān)于修改黨章的報(bào)告》中指出：“所有黨員的這些權(quán)利，應(yīng)該完全被尊重……黨章給予黨員這些權(quán)利，保障全體黨員積極性與責(zé)任心的發(fā)揚(yáng)。”[3](P187)解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，隨著新的革命高潮的到來，黨的規(guī)模迅速擴(kuò)大，這一時(shí)期黨建的特點(diǎn)是，在加強(qiáng)黨的純潔性建設(shè)的同時(shí)保障和實(shí)現(xiàn)黨員的民主權(quán)利。

3.黨內(nèi)民主決策機(jī)制的初步形成確立了黨內(nèi)協(xié)商民主的基本運(yùn)行方式

中國共產(chǎn)黨早期的決策模式具有依賴性特征。這與中國共產(chǎn)黨自身不成熟，缺乏理論儲(chǔ)備和革命經(jīng)驗(yàn)，關(guān)鍵時(shí)刻難以果斷決策，有依賴共產(chǎn)國際的主觀愿望有一定的關(guān)系。遵義會(huì)議開啟了獨(dú)立自主的民主決策模式。遵義會(huì)議后，新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體，在決策方面形成了各有分工、相互配合的民主決策機(jī)制。黨內(nèi)民主決策機(jī)制形成的客觀原因主要在于中共與蘇共的黨際關(guān)系日趨平等，主觀原因是中國共產(chǎn)黨通過加強(qiáng)理論建設(shè)和思想教育，黨內(nèi)已充分認(rèn)識(shí)到，對(duì)具體問題作具體的分析，是馬克思主義最本質(zhì)的東西、是馬克思主義活的靈魂。這一時(shí)期中國共產(chǎn)黨人從理論上提出了“馬克思主義與中國實(shí)際相結(jié)合”的主張。1937年，毛澤東寫了著名的《矛盾論》和《實(shí)踐論》，從哲學(xué)高度運(yùn)用馬克思主義唯物辯證法和認(rèn)識(shí)論的基本觀點(diǎn)，對(duì)黨內(nèi)長期存在的教條主義和經(jīng)驗(yàn)主義進(jìn)行了揭露和批判，科學(xué)地指出馬克思主義不是教條而是行動(dòng)指南，要實(shí)現(xiàn)馬克思主義中國化就必須與中國的具體國情相結(jié)合，這對(duì)獨(dú)立自主地進(jìn)行黨內(nèi)決策有著重大理論指導(dǎo)意義。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，在人民戰(zhàn)爭(zhēng)的大背景下，黨內(nèi)民主決策機(jī)制呈現(xiàn)出威權(quán)性特征。當(dāng)然，這種威權(quán)式民主決策機(jī)制并不是強(qiáng)烈的集權(quán)邏輯，而是廣泛參與邏輯的必然結(jié)果。如果不能在社會(huì)各階級(jí)廣泛參與的基礎(chǔ)上形成合力，革命力量將無法凝聚，就無法形成強(qiáng)大的人民整體力量。這種既廣泛參與又相對(duì)集權(quán)的決策模式，契合了人民戰(zhàn)爭(zhēng)的本質(zhì)要求。

(二)社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期黨內(nèi)協(xié)商民主的曲折發(fā)展

1.黨的民主集中制不斷完善后遭遇挫折

新中國成立后，民主集中制成為黨領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)國家的根本原則。1954年憲法規(guī)定，國家政權(quán)機(jī)關(guān)一律實(shí)行民主集中制，從憲法的高度對(duì)民主集中制加以確認(rèn)、推廣和保護(hù)。在外延不斷拓展的同時(shí)，民主集中制的內(nèi)涵也隨著形勢(shì)的發(fā)展而不斷豐富。在社會(huì)主義革命時(shí)期，集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)和效率得以充分展現(xiàn)，權(quán)力過分集中的弊端也日益暴露出來。鑒于斯大林搞個(gè)人專斷和個(gè)人崇拜所造成的嚴(yán)重后果，毛澤東指出：“過分集中是不利的，不利于調(diào)動(dòng)一切力量達(dá)到建設(shè)強(qiáng)大國家的目的……請(qǐng)同志們想一想我們黨的歷史，以便適當(dāng)?shù)貋斫鉀Q這個(gè)分權(quán)、集權(quán)問題?！盵6](P52)在此背景下召開的黨的八大對(duì)民主集中制進(jìn)行了有益的探索，賦予其新的內(nèi)涵，創(chuàng)新了各項(xiàng)新的制度。八大黨章規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨的組織原則是民主集中制。這就是在民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主?！盵3](P233)與七大黨章中相比，把“領(lǐng)導(dǎo)”改為“指導(dǎo)”，一字之差，意義重大，更加體現(xiàn)民主精神。從1957年到1966年，是我國開始全面建設(shè)社會(huì)主義探索的十年。這個(gè)時(shí)期民主集中制的貫徹，出現(xiàn)了正確與錯(cuò)誤兩種趨向，且這兩種趨向相互滲透、交錯(cuò)發(fā)展。

2.廣大黨員的民主權(quán)利進(jìn)一步明確后遭到漠視

在七大黨章的基礎(chǔ)上，八大黨章新增了黨員的民主權(quán)利，如“在工作中充分發(fā)揮創(chuàng)造性”和對(duì)黨的決議如果有不同意的地方“可以保留和向黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)提出自己的意見”等條款。還增加了對(duì)黨員權(quán)利進(jìn)行保障的條文，“如果侵犯黨員的這些權(quán)利，就是違反黨的紀(jì)律，應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處分”[3](P237)。其重大意義在于，“可以使許多慣于墨守成規(guī)、慣于不尊重黨員群眾創(chuàng)造性的領(lǐng)導(dǎo)人員，學(xué)會(huì)改變自己的作風(fēng)，從而促進(jìn)黨內(nèi)民主的高漲”[7](P248)。黨的八大特別提出“實(shí)行黨代表常任制”，這一制度有利于更好發(fā)揮黨員的能動(dòng)性，保障黨員的主體地位。可惜，這一制度沒有得到貫徹。

3.黨內(nèi)民主決策機(jī)制有序發(fā)展后逐步扭曲

黨內(nèi)民主決策的協(xié)商機(jī)制在協(xié)商建國的大業(yè)中得到進(jìn)一步發(fā)展。1954年9月第一屆全國人民代表大會(huì)召開后，國家政權(quán)機(jī)構(gòu)開始沿著人民代表大會(huì)設(shè)定的機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)，黨領(lǐng)導(dǎo)國家機(jī)構(gòu)的邏輯關(guān)系是，“黨必須經(jīng)常討論和決定在國家工作中的各種方針政策問題和重要的組織問題，國家機(jī)關(guān)中的黨組織必須負(fù)責(zé)在同黨外人士完滿合作的條件下，實(shí)現(xiàn)黨所作出的這些決定”[7](P237)。黨在領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)建設(shè)中賦予黨內(nèi)民主決策更多的協(xié)商因素?！?957年反右派斗爭(zhēng)擴(kuò)大化嚴(yán)重后果之一，是黨內(nèi)民主決策機(jī)制開始扭曲變形”[8](P63)。二十世紀(jì)50年代后期，黨內(nèi)民主決策體制逐漸背離了集體領(lǐng)導(dǎo)和黨委制的要求，呈現(xiàn)出明顯的個(gè)人決策為實(shí)質(zhì)、集體討論為形式的決策模式。

(三)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期黨內(nèi)協(xié)商民主的全面發(fā)展

1.及時(shí)恢復(fù)并與時(shí)俱進(jìn)地發(fā)展了民主集中制

在堅(jiān)決反對(duì)黨內(nèi)個(gè)人專斷和個(gè)人崇拜的背景下，十二大黨章將民主集中制由“在民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主”修改為“在高度民主的基礎(chǔ)上實(shí)行高度的集中”[3](P336)。這一全新的表述強(qiáng)調(diào)了民主的基礎(chǔ)性作用，對(duì)當(dāng)時(shí)擴(kuò)大黨內(nèi)民主以及糾正黨內(nèi)長期存在的“離開民主談集中”的傾向有著積極的意義。十四大黨章將民主集中制概括為“民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合”[3](P378)，強(qiáng)調(diào)了“相結(jié)合”，更好地體現(xiàn)了民主與集中的辯證關(guān)系，取消了十二大黨章中“高度民主”和“高度集中”的表述，是為了防止出現(xiàn)極端民主化和專制主義的兩種錯(cuò)誤傾向。1994年9月，黨的十四屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)的幾個(gè)重大問題的決定》，將民主集中制表述為“民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合的制度”[10](P959)。增加了“制度”兩個(gè)字，表明民主集中制是作為一項(xiàng)制度存在，而不僅僅是一種原則，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨對(duì)民主集中制的認(rèn)識(shí)達(dá)到新高度。進(jìn)入新世紀(jì)，黨內(nèi)民主建設(shè)被提到新高度。黨的十六大報(bào)告提出“黨內(nèi)民主是黨的生命”重要命題，十六大黨章在黨的民主集中制原則中增加了“凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則”的黨委工作的十六字方針，目的是使民主集中制得到真正貫徹落實(shí)。黨的十七大報(bào)告提出了“以健全民主集中制為重點(diǎn)加強(qiáng)制度建設(shè)”的要求，推動(dòng)民主集中制建設(shè)進(jìn)入了探索具體制度和運(yùn)行機(jī)制的新階段。

2.黨員民主權(quán)利的保障不斷向縱深推進(jìn)

1982年十二大黨章恢復(fù)了對(duì)黨員民主權(quán)利的規(guī)定，并在八大黨章的基礎(chǔ)上增加了一些新內(nèi)容。1994年9月，黨的十四屆四中全會(huì)《決定》指出：“要制定黨員權(quán)利保障條例。明確黨員正確行使權(quán)利的原則和保障黨員行使權(quán)利的措施。”[10](P962)以此為指導(dǎo)，1995年1月頒布了《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例(試行)》，這是保障黨員權(quán)利的第一部專門性法規(guī)。隨著十六大報(bào)告提出“黨內(nèi)民主是黨的生命”這一重大命題，以及黨內(nèi)民主“對(duì)人民民主具有重要的示范和帶動(dòng)作用”重要作用的明確，對(duì)黨員權(quán)利的保障有了新的思路和要求，即從改革體制機(jī)制入手，以完善黨的代表大會(huì)制度為重點(diǎn)，建立充分反映黨員意愿的黨內(nèi)民主制度。2004年9月，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，進(jìn)一步豐富了黨員權(quán)利義務(wù)的相關(guān)規(guī)定和相關(guān)程序。十六屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，進(jìn)一步推動(dòng)黨員民主權(quán)利規(guī)范化和制度化建設(shè)。黨的十七大報(bào)告第一次明確指出：“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，推進(jìn)黨務(wù)公開，營造黨內(nèi)民主討論氛圍?！笔叽笠院?，對(duì)保障黨員權(quán)利的重視程度日益加強(qiáng)，制度體系也逐步完善。

3.黨內(nèi)民主決策機(jī)制進(jìn)一步完善

十一屆三中全會(huì)召開以后，黨內(nèi)民主決策機(jī)制的改革和完善是伴隨著國內(nèi)政治參與的需要而展開的。國內(nèi)政治參與的需要是多元社會(huì)結(jié)構(gòu)初步形成、公民意識(shí)開始覺醒、政治民主化進(jìn)程啟動(dòng)的必然結(jié)果。在此背景下，十三大上報(bào)告明確提出：“正確處理和協(xié)調(diào)各種不同的社會(huì)利益和矛盾，是社會(huì)主義條件下的一個(gè)重大課題……必須使社會(huì)協(xié)商對(duì)話形成機(jī)制”[11](P37)。從報(bào)告的闡述可以看出，中國共產(chǎn)黨所要建立的這種機(jī)制，是一項(xiàng)縱橫交錯(cuò)地部署在黨、國家與社會(huì)中的制度體系，既起到密切黨與群眾關(guān)系的作用，又能吸納群眾廣泛參與黨所主導(dǎo)的政治生活、權(quán)力運(yùn)行、政策制定之中。隨著改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化的不斷深入，中國共產(chǎn)黨愈發(fā)強(qiáng)調(diào)決策中的廣泛協(xié)商。十四屆四中全會(huì)《決定》指出：“建立健全領(lǐng)導(dǎo)、專家、群眾有機(jī)結(jié)合的決策機(jī)制，逐步完善民主科學(xué)決策制度?！盵10](P961)進(jìn)入新世紀(jì)，以胡錦濤為總書記的黨中央堅(jiān)持以人為本，強(qiáng)調(diào)作決策、定政策必須充分尊重群眾意愿，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各方利益關(guān)系。十六大報(bào)告專門對(duì)“改革和完善決策機(jī)制”進(jìn)行部署：“各級(jí)決策機(jī)關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度……實(shí)行決策的論證制和責(zé)任制，防止決策的隨意性。”[12](P26-27)十七大報(bào)告要求：“把人民的意愿和要求作為決策的根本依據(jù)?！盵13](P851)民主決策是科學(xué)決策的基礎(chǔ)，能保證黨的決策更加符合客觀實(shí)際和規(guī)律。

(四)中國特色社會(huì)主義新時(shí)代黨內(nèi)協(xié)商民主的創(chuàng)新實(shí)踐

1.在堅(jiān)持民主集中制的基礎(chǔ)上更加強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

十八大以來，黨的建設(shè)的一個(gè)鮮明特點(diǎn)就是突出制度建設(shè)的重要性，這既是黨內(nèi)協(xié)商民主的重要內(nèi)容，也為黨內(nèi)協(xié)商民主發(fā)展提供有力支撐。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)：“要嚴(yán)格執(zhí)行黨章中關(guān)于民主集中制的各項(xiàng)規(guī)定，并落實(shí)到制定決策、選人用人等領(lǐng)導(dǎo)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)?！盵14]堅(jiān)持黨的民主集中制，離不開發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“中央政治局研究工作，要暢所欲言，鼓勵(lì)每位同志充分發(fā)表意見，積極貢獻(xiàn)智慧，在集思廣益的基礎(chǔ)上按照少數(shù)服從多數(shù)的原則集體作出決策。”[15]還特別強(qiáng)調(diào)中央政治局成員要做堅(jiān)持民主集中制的表率。十八屆六中全會(huì)上通過的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則》規(guī)定：“黨委(黨組)的重要負(fù)責(zé)同志必須發(fā)揚(yáng)民主，嚴(yán)格按程序決策、按規(guī)矩辦事……不能搞一言堂甚至家長制。”[16](P23)十八大以來，民主集中制的一個(gè)重大調(diào)整和變化，就是在堅(jiān)持民主的基礎(chǔ)上更加強(qiáng)調(diào)集中，在分工負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上更加強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。十九屆四中全會(huì)提出“完善堅(jiān)定維護(hù)中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度”的要求，并作出了一系列體制機(jī)制安排。加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重大意義在于，能夠進(jìn)一步觸及深層次的利益格局調(diào)整，為黨和國家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展提供體制機(jī)制保障和穩(wěn)固的政治基礎(chǔ)。

2.在全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐中切實(shí)保障黨員的民主權(quán)利

十八大以來，全面從嚴(yán)治黨一項(xiàng)重要內(nèi)容就是加強(qiáng)黨的作風(fēng)建設(shè)，強(qiáng)調(diào)作風(fēng)建設(shè)永遠(yuǎn)在路上，并在加強(qiáng)黨的作風(fēng)建設(shè)中，切實(shí)保障黨員的民主權(quán)利。這既體現(xiàn)在通過開好民主生活會(huì)和組織生活會(huì)，嚴(yán)肅開展批評(píng)與自我批評(píng)，這是依靠領(lǐng)導(dǎo)班子集體力量加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式，也是依靠廣大黨員的批評(píng)權(quán)、監(jiān)督權(quán)來解決黨內(nèi)的問題和矛盾的重要方式，通過談心談話，把問題談開、把道理談透、把思想談通，要求廣大黨員有聞過則喜、知過不諱的胸襟，聽得進(jìn)不同意見、容得下尖銳批評(píng)；也體現(xiàn)在加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)必須提高思想認(rèn)識(shí)、提升道德境界，引導(dǎo)廣大黨員堅(jiān)守共產(chǎn)黨人的精神追求，堅(jiān)定共產(chǎn)黨人的理想信念，有了堅(jiān)定的理想信念，站位就高了，眼界就寬了，心胸就開闊了。十八大以來，全面從嚴(yán)治黨的一個(gè)重要著力點(diǎn)，就是增強(qiáng)廣大黨員認(rèn)識(shí)和解決問題的本領(lǐng)。古人云：“政善治，事善能”。全面從嚴(yán)治黨，要求不斷提高創(chuàng)新思維能力，“惟改革者進(jìn)，惟創(chuàng)新者強(qiáng)，惟改革創(chuàng)新者勝”；要求必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)，“善學(xué)者智，善學(xué)者強(qiáng)，善學(xué)者勝”；要求拜人民為師，向能者求教，向智者問策，不斷增強(qiáng)干事創(chuàng)業(yè)的本領(lǐng)。

3.黨內(nèi)民主決策機(jī)制進(jìn)一步豐富和完善

黨內(nèi)民主決策機(jī)制呈現(xiàn)出具有新時(shí)代特點(diǎn)的創(chuàng)新性。一是更加堅(jiān)持民本導(dǎo)向的決策理念。作出任何重大決策，都要求必要廣泛聽取群眾意見，傾聽群眾的呼聲，因?yàn)槿罕娛侵卮鬀Q策的利益攸關(guān)方；還要讓民眾參與決策過程，形成廣集民智的決策機(jī)制。二是優(yōu)化中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。十八大以后，適應(yīng)形勢(shì)的需要，黨內(nèi)民主決策的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是中央層面的決策機(jī)構(gòu)發(fā)生重大變化，凸顯了決策機(jī)構(gòu)中黨委的核心作用。一般認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)小組是議事機(jī)構(gòu)的一種?！靶聶C(jī)構(gòu)的成立，既表明了中共中央決策機(jī)構(gòu)的豐富和拓展，有利于超越部門利益，強(qiáng)力推進(jìn)中共中央決策的貫徹落實(shí)”[17](P207)。2018年3月，中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的方案》規(guī)定，把領(lǐng)導(dǎo)小組改為委員會(huì)，強(qiáng)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能和作用，有利于團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、顧大局、謀大勢(shì)。三是重視調(diào)查研究的決策方法。黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)發(fā)揮著頂層設(shè)計(jì)的作用，但絕不是根據(jù)想當(dāng)然或不切實(shí)際的報(bào)告來作決策。十八大以來，中央特別重視調(diào)查研究。習(xí)近平對(duì)調(diào)查研究中存在的問題作了形象的概括：“有的下基層調(diào)研走馬觀花，下去就是為了出出鏡，露露臉，坐在車上轉(zhuǎn)，隔著玻璃看，只看‘門面’和‘窗口’，不看‘后院’和‘角落’，群眾說‘調(diào)查研究隔層紙，政策執(zhí)行隔座山’?！盵18](P369)強(qiáng)調(diào)調(diào)查研究必須出成效、動(dòng)真格。生動(dòng)的比喻提出了政策制定和執(zhí)行中的群眾路線要求。

三、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)協(xié)商民主建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)

(一)發(fā)展黨內(nèi)協(xié)商民主必須堅(jiān)持民主與集中相統(tǒng)一，在實(shí)踐中貫徹落實(shí)民主集中制

協(xié)商民主理論認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)存在的主體之間的差異能阻滯對(duì)話機(jī)制的運(yùn)行，因?yàn)槿魏蔚臋?quán)力不對(duì)稱都能使權(quán)力大的人不再積極地轉(zhuǎn)換視角，而處于下風(fēng)的協(xié)商者的反對(duì)性觀點(diǎn)將會(huì)被處于上風(fēng)的參與者的言論所遮蔽。發(fā)展黨內(nèi)協(xié)商民主，正是因?yàn)檎J(rèn)識(shí)到由于黨內(nèi)分工不同而形成的職務(wù)和權(quán)力不等的情況下，致力于通過理論宣傳、價(jià)值倡導(dǎo)、制度安排、機(jī)制設(shè)定，為存在差異的主體提供平等機(jī)會(huì)，彰顯民主精神，體現(xiàn)平等的價(jià)值追求。黨內(nèi)協(xié)商民主的功能“決定了它能促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)行為與執(zhí)政體制的更新與發(fā)展”[19]。同時(shí)，要清醒地意識(shí)到，政黨是“圍繞奪取政權(quán)、鞏固政權(quán)或影響政權(quán)而結(jié)合起來，采取共同行動(dòng)的政治組織”[20](P3)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)和改革的百年歷程明確昭示堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，要求黨必須在政治上行動(dòng)上保持高度的集中統(tǒng)一性。黨的集中統(tǒng)一靠的是黨組織的凝聚力和向心力，靠的是民主集中制的制度保證。黨章規(guī)定的民主集中制“四個(gè)服從”從組織原則上保證了在民主基礎(chǔ)上的正確集中。以防止黨內(nèi)參與無序而導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威弱化、組織本位淡化以及民主泛化的風(fēng)險(xiǎn)。黨內(nèi)協(xié)商民主具有共識(shí)性要求，即協(xié)商結(jié)果是在尊重各方、吸納各方意見、通過理性協(xié)商而達(dá)成的，達(dá)成共識(shí)的目的是維護(hù)黨內(nèi)團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一；這樣的共識(shí)必須得到各方的堅(jiān)決執(zhí)行。這些都充分體現(xiàn)了黨內(nèi)協(xié)商民主的民主與集中相統(tǒng)一的基本特征。

(二)發(fā)展黨內(nèi)協(xié)商民主必須堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，切實(shí)保障廣大黨員的民主權(quán)利

作為黨內(nèi)民主的有效實(shí)現(xiàn)形式，黨內(nèi)協(xié)商民主必須要正確處理黨員行使權(quán)利和履行義務(wù)的關(guān)系。從黨建歷史上看，我們黨在對(duì)待權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系上出現(xiàn)過偏差，即過分強(qiáng)調(diào)黨員義務(wù)而輕視了黨員權(quán)利。這種輕視或漠視黨員權(quán)利的做法，在實(shí)踐中產(chǎn)生了不良影響，黨員權(quán)利的不明確，黨員參與黨內(nèi)事務(wù)就缺乏黨規(guī)黨紀(jì)的依據(jù)和保障，黨內(nèi)民主就難以展開。當(dāng)然，對(duì)權(quán)利進(jìn)行必要的限制，在任何社會(huì)制度下，在任何組織中都是必需的?！耙粋€(gè)黨如果允許它的黨員完全按個(gè)人的意愿自由發(fā)表言論，自由行動(dòng)，這個(gè)黨當(dāng)然不可能有統(tǒng)一的意志，不可能有戰(zhàn)斗力，黨的任務(wù)就不可能順利實(shí)現(xiàn)”[9](P271)。發(fā)展黨內(nèi)協(xié)商民主必須堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是在規(guī)定黨員權(quán)利的同時(shí)設(shè)定相應(yīng)的義務(wù)?，F(xiàn)行《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，都劃定了黨員行使相應(yīng)權(quán)利時(shí)的限度和范圍。二是某些權(quán)利的行使本身就是在履行義務(wù)。如黨員的民主監(jiān)督是權(quán)利，也是義務(wù)?！蛾P(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則》要求：“必須尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，落實(shí)黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！盵16](P25)明確了黨員享有監(jiān)督權(quán)，使黨員的民主監(jiān)督獲得黨內(nèi)法規(guī)的剛性保障。三是上下級(jí)組織之間的權(quán)威與民主相依存。關(guān)于上下級(jí)組織之間的關(guān)系，馬克思恩格斯有過精辟論述：“聯(lián)合活動(dòng)就是組織起來，而沒有權(quán)威能夠組織起來嗎？能夠最清楚地說明需要權(quán)威，而且需要專斷的權(quán)威的要算是在汪洋大海上航行的船了。那里，在危急關(guān)頭，大家的生命能否得救，就要看所有的人能否立即絕對(duì)服從一個(gè)人的意志?！盵21](P337)

(三)發(fā)展黨內(nèi)協(xié)商民主必須堅(jiān)持理性與科學(xué)相統(tǒng)一，建立和完善黨內(nèi)民主決策機(jī)制

隨著研究的深入，協(xié)商民主的內(nèi)涵越來越豐富，也存在一些爭(zhēng)議的觀點(diǎn)，但在將協(xié)商民主視為決策民主這一點(diǎn)上，是沒有什么異議的，協(xié)商民主理論研究者不約而同地將協(xié)商民主看作是一種賦予決策合法性的機(jī)制。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)協(xié)商民主，可以被視為一種決策民主形式。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主決策，能充分體現(xiàn)了協(xié)商民主公共理性精神。這種決策過程依賴的是“更好觀點(diǎn)”的力量，而不是依賴社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源或政治權(quán)力所產(chǎn)生的非對(duì)稱性力量[22](P97)。同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，協(xié)商民主的公共理性一直飽受置疑，現(xiàn)實(shí)主義思想家批評(píng)協(xié)商民主是不真實(shí)的，具有濃厚的烏托邦色彩，其理由是，現(xiàn)代社會(huì)具有多元性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，想通過協(xié)商解決問題變得不切實(shí)際。現(xiàn)實(shí)主義對(duì)協(xié)商民主的批判是與文化同質(zhì)、精英、參與范圍等因素相聯(lián)系的，這些置疑恰恰從反面印證了黨內(nèi)協(xié)商民主的可行性與科學(xué)性。中國共產(chǎn)黨不是一般的社會(huì)組織，而是具有高度政治性和目的性的組織，它要求將黨所倡導(dǎo)的科學(xué)價(jià)值體系貫徹到各級(jí)黨組織和黨員的思想行動(dòng)中去，使黨的意識(shí)形態(tài)與各級(jí)黨組織和黨員的價(jià)值理念、行為方式保持一致，這種一致性是黨內(nèi)協(xié)商民主能夠有效運(yùn)行的思想保證。這些基本規(guī)定，使得黨內(nèi)在理性原則的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)、增進(jìn)團(tuán)結(jié)，不僅是一種價(jià)值追求，更是一種現(xiàn)實(shí)可能。為了保證決策的科學(xué)性，黨運(yùn)用歷史唯物主義基本原理，在實(shí)踐中探索出群眾路線的工作方法，能夠傾聽群眾呼聲、關(guān)心群眾所需，積極聽取各方面的意見，重視調(diào)查研究。當(dāng)然，這些并不是充分條件，黨內(nèi)決策民主是民主方式和民主作風(fēng)的運(yùn)行過程，更是一種制度機(jī)制安排。在充分民主的基礎(chǔ)上，最后的決策環(huán)境并非在一個(gè)龐大而復(fù)雜的環(huán)境中進(jìn)行，而是在以黨委制為保障的黨委會(huì)內(nèi)部進(jìn)行，這就有力地回應(yīng)了黨內(nèi)協(xié)商民主不切實(shí)際和“低效率民主”的指責(zé)。不可否認(rèn)，協(xié)商民主會(huì)出現(xiàn)“議而不決”“議而無果”的情況。客觀地分析，希望通過協(xié)商達(dá)成完全一致，也是不現(xiàn)實(shí)的，最終還是要通過民主集中制的“集中”來決定黨內(nèi)事務(wù)、形成黨內(nèi)決策，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)決策的理性和科學(xué)性的統(tǒng)一。