動(dòng)力、歷程、路徑視角下黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的發(fā)展探索

簡(jiǎn)皎潔，周隆元

(華東師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海 200241)

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度?！盵1]10黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不僅是中國(guó)共產(chǎn)黨的自身建設(shè)要求，更是中國(guó)共產(chǎn)黨治黨管黨的基本保障。作為百年大黨，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)事關(guān)執(zhí)政黨的科學(xué)化建設(shè)，事關(guān)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)和中華民族偉大復(fù)興的實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，知其歷史，方能取其精華，去其糟粕。因此，必須做到：第一，知其動(dòng)力，明白中國(guó)共產(chǎn)黨為什么要持續(xù)不斷地推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)；第二，知其狀態(tài)，掌握中國(guó)共產(chǎn)黨建黨以來在不同階段自身法規(guī)建設(shè)的廣度和深度；第三，從黨內(nèi)法規(guī)的百年歷史發(fā)展中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步深化黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)總結(jié)基本的路徑遵循。

一、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)動(dòng)力支撐：馬克思主義經(jīng)典作家的理念繼承與中國(guó)共產(chǎn)黨的實(shí)踐認(rèn)知和現(xiàn)實(shí)需求

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是以黨章為核心，以國(guó)家法律為參照，分別對(duì)黨的組織法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)等進(jìn)行不斷的調(diào)整和完善，目的是規(guī)范和監(jiān)督黨的各級(jí)組織和廣大黨員行為。中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)基于一定的歷史溯源和現(xiàn)實(shí)需求。其中馬克思主義經(jīng)典作家對(duì)無產(chǎn)階級(jí)政黨的法規(guī)制度的相關(guān)論述、中國(guó)共產(chǎn)黨人建設(shè)過程中對(duì)黨內(nèi)法規(guī)逐漸深入的認(rèn)知和實(shí)踐、中國(guó)共產(chǎn)黨持續(xù)不斷完善黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的客觀需要，三者共同凸顯出黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的動(dòng)力源泉，為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和充沛的實(shí)踐淵源。

首先，馬克思主義經(jīng)典作家們對(duì)無產(chǎn)階級(jí)政黨的法規(guī)制度的相關(guān)論述是中國(guó)共產(chǎn)黨持續(xù)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要理論溯源。馬克思、恩格斯在創(chuàng)建共產(chǎn)黨組織的過程中，對(duì)黨的綱領(lǐng)和黨的章程在組織發(fā)展中起到的作用非常重視，并親自制定了共產(chǎn)黨組織的黨綱和黨章。馬克思指出：“制定一個(gè)原則性綱領(lǐng)……這就是在全世界面前樹立起可供人們用來衡量黨的運(yùn)動(dòng)水平的里程碑。”[2]296恩格斯指出：“一個(gè)新的綱領(lǐng)畢竟總是一面公開樹立起來的旗幟，而外界就根據(jù)它來判斷這個(gè)黨?！盵3]350可以看出，馬克思和恩格斯均認(rèn)為政黨綱領(lǐng)是衡量共產(chǎn)主義組織發(fā)展成熟程度的主要標(biāo)志。在俄國(guó)革命和建設(shè)中，列寧進(jìn)一步繼承了馬克思、恩格斯關(guān)于黨的法規(guī)制度建設(shè)的這一重要的思想，結(jié)合俄國(guó)革命和建設(shè)中的布爾什維克黨的實(shí)際情況對(duì)其進(jìn)一步發(fā)展。對(duì)于政黨而言，列寧一方面充分認(rèn)識(shí)到制定屬于自己的章程是至關(guān)重要的，認(rèn)為“組織首先就是制定章程”[4]51，“黨綱應(yīng)當(dāng)包括絕對(duì)不可反駁的和確鑿無疑的東西。只有這樣的黨綱才是馬克思主義的黨綱”[5]139-140。與此同時(shí)，列寧也十分重視將政黨和國(guó)家法律相互聯(lián)系起來并用“黨的法規(guī)”和“黨的法律”來概括自己的認(rèn)知?？偠灾?，馬克思、恩格斯和列寧等人對(duì)無產(chǎn)階級(jí)政黨法規(guī)制度建設(shè)的高度重視為中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展和完善黨內(nèi)法規(guī)制度奠定了理論基礎(chǔ)。

其次，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求。從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，黨內(nèi)法規(guī)持續(xù)不斷的完善是保障中國(guó)共產(chǎn)黨全面從嚴(yán)治黨、永葆黨的先進(jìn)性和純潔性的關(guān)鍵制度，更是對(duì)推進(jìn)黨的自我革命起到了制度保障作用。毛澤東首次提出“黨內(nèi)法規(guī)”建設(shè)這一概念，認(rèn)為應(yīng)同等對(duì)待黨內(nèi)法規(guī)與黨的決議和報(bào)告，將其共同作為黨內(nèi)重要原則。鄧小平指出：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障。”[6]147江澤民同志在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨建黨八十周年大會(huì)講話上強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)黨組織和每個(gè)黨員都要嚴(yán)格按照黨的章程和黨內(nèi)法規(guī)行事，嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律?！盵7]290-291胡錦濤同志指出：“要嚴(yán)格執(zhí)行黨的紀(jì)律，嚴(yán)格遵守黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)違反紀(jì)律的行為必須嚴(yán)肅處理?！盵8]581習(xí)近平同志講道：“黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩?！盵9]29從歷屆領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的表述可以清晰看到，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)認(rèn)知不斷呈上升趨勢(shì)，高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，并將其擺放在黨的建設(shè)總體布局中的重要位置。總之，從1921年建黨至今，黨的法規(guī)制度一直是凝聚全黨、規(guī)范全黨和解決全黨突出問題的取勝的鑰匙。只有在堅(jiān)持馬克思主義指導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，通過不斷完善黨內(nèi)法規(guī)制度為黨和國(guó)家的發(fā)展注入強(qiáng)勁的制度動(dòng)力，才能保證中國(guó)共產(chǎn)黨自身建設(shè)的先進(jìn)性、純潔性和科學(xué)性，才有可能從容不迫地應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)。

最后，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是保障黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的長(zhǎng)期執(zhí)政和黨的自我革命的客觀需求。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政，需要執(zhí)政黨通過自我革命來提升政黨能力，而完善黨內(nèi)法規(guī)制度是中國(guó)共產(chǎn)黨的內(nèi)在革命和內(nèi)在提升。所以不斷注重和完善黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是確保黨的科學(xué)性、純潔性的應(yīng)有之義。第一，不同歷史時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨制定的黨內(nèi)法規(guī)制度首要目標(biāo)是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。1992年黨的十四大正式將“黨內(nèi)法規(guī)”作為專門用語寫入黨章，還是已形成的比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，都是基于自身建設(shè)和所處歷史時(shí)代的現(xiàn)實(shí)需求。第二，不斷完善的黨內(nèi)法規(guī)制度為黨的長(zhǎng)期執(zhí)政能力建設(shè)提供了堅(jiān)強(qiáng)的保障。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)需要不斷完善黨內(nèi)法規(guī)制度，這一制度體系對(duì)于推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展至關(guān)重要，是黨夯實(shí)執(zhí)政基礎(chǔ)和提高黨的長(zhǎng)期執(zhí)政本領(lǐng)的制度保障。所以，不斷完善黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不僅可以有效保證自身權(quán)力充分實(shí)現(xiàn)利民效果，而且可以將“權(quán)力”置于制度的制約和監(jiān)督下。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史成就：中國(guó)共產(chǎn)黨在革命、建設(shè)、改革和新時(shí)代不同階段下黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的實(shí)踐探索

中國(guó)共產(chǎn)黨自成立以來經(jīng)歷了不同問題。在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)上，中國(guó)共產(chǎn)黨以問題為導(dǎo)向，從解決問題的向度出發(fā)，制定相對(duì)應(yīng)的法規(guī)以解決問題。總體而言，中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)整體上是朝著向上的趨勢(shì)發(fā)展，不斷完善和創(chuàng)新。黨內(nèi)法規(guī)制度在黨的建設(shè)歷史中充分發(fā)揮了凝聚共識(shí)、完善組織領(lǐng)導(dǎo)、鞏固基層、規(guī)范黨員行為等重要作用。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的方向和深度廣度與所處的時(shí)代息息相關(guān)，因此呈現(xiàn)出不同的時(shí)代特點(diǎn)。從歷史進(jìn)程的角度思考，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)可以分為六個(gè)階段，分別為“初步探索階段”“奠基基礎(chǔ)階段”“曲折發(fā)展階段”“恢復(fù)發(fā)展階段”“深入推進(jìn)階段”和“完善創(chuàng)新階段”。

(一)初步探索階段(1921—1927)

在1921年至1927年之間，黨章和相應(yīng)法規(guī)的制定為中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的發(fā)展起到了初步探索的作用。這一時(shí)期，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的主要特點(diǎn)是以黨章為主，其余法規(guī)制定的數(shù)量少、范圍狹窄且深受共產(chǎn)國(guó)際的影響，缺乏獨(dú)立自主權(quán)利，因此很難很好地結(jié)合中國(guó)自身的現(xiàn)實(shí)情況制定法規(guī)。

在黨章方面，1921年誕生了中國(guó)共產(chǎn)黨的第一部綱領(lǐng)《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》(以下簡(jiǎn)稱《綱領(lǐng)》)，這部《綱領(lǐng)》起到了“臨時(shí)章程”的作用?！毒V領(lǐng)》對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的名稱、性質(zhì)、任務(wù)、組織架構(gòu)和紀(jì)律規(guī)范等內(nèi)容做出詳細(xì)規(guī)定。[10]46-80盡管《綱領(lǐng)》并不算真正意義上的黨章，但是作為中國(guó)共產(chǎn)黨的首部綱領(lǐng)，其價(jià)值在于為日后黨章和相關(guān)黨的法規(guī)制度的提出奠定了牢固的基礎(chǔ)。1922年，第一部黨章《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》在中共二大上頒布，同一大黨綱相比，二大黨章在內(nèi)容和條文上更加全面與規(guī)范。后續(xù)，中共三大、四大、五大和六大分別做了黨章修正案。其中，三大黨章修正案在組織程序上規(guī)范了入黨成員，對(duì)正式黨員和候補(bǔ)黨員在權(quán)利和義務(wù)上做了嚴(yán)格的區(qū)分。四大黨章修正案總結(jié)為“兩個(gè)首次”，黨支部首次被定義為基層單位，中央委員會(huì)委員長(zhǎng)和地方各級(jí)黨的執(zhí)行委員會(huì)委員長(zhǎng)首次被改稱為總書記和書記。黨的歷史上條目最多的黨章是唯一由中央政治局通過的五大黨章修正案[10]46-80。六大黨章首次規(guī)定了黨的組織原則為民主集中制。中共一大到六大的黨章制定和黨章修訂是中國(guó)共產(chǎn)黨初步探索制度治黨的歷程，這一系列的嘗試為后續(xù)黨章的進(jìn)一步完善提供了一定的基礎(chǔ)。

此外，在黨的組織法規(guī)方面，《中國(guó)共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會(huì)組織法》具體規(guī)定了中央執(zhí)行委員會(huì)及日常工作機(jī)構(gòu)中央局與黨的全國(guó)代表大會(huì)的關(guān)系，并說明其產(chǎn)生方式、職責(zé)權(quán)限、議事規(guī)則。在黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)方面，《組織問題議決案》中首次提出黨的集體領(lǐng)導(dǎo)原則，強(qiáng)調(diào)“中央應(yīng)該強(qiáng)毅地實(shí)行集體的指導(dǎo)，從中央省委以至支部”[11]208?？傊M管這一階段中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量少，但是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的后續(xù)發(fā)展奠定了初步的基礎(chǔ)。

(二)奠基基礎(chǔ)階段(1927—1949)

1927年至1949年是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)奠定基礎(chǔ)的階段。在黨章方面，1945年的七大黨章第一次增加了總綱部分，在體例結(jié)構(gòu)上更加完善，具備了綱領(lǐng)和章程的雙重功能。七大黨章是完全獨(dú)立自主制定的第一部黨章，標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨從稚嫩走向成熟。在監(jiān)督保障法規(guī)方面，1932年3月12日中央組織局重新審查通過了《中央巡視條例》，明確了“將巡視員的職權(quán)、任務(wù)、工作方式與方法，重新更具體的規(guī)定出來”[12]66-67。 1933年9月17日，《關(guān)于成立中央黨務(wù)委員會(huì)及中央蘇區(qū)省縣監(jiān)察委員會(huì)的決議》明確指出：“為要防止黨內(nèi)有違反黨章、破壞黨紀(jì)、不遵守黨的決議及官僚腐化等情弊發(fā)生，在黨的中央監(jiān)察委員會(huì)未正式成立以前，特設(shè)立中央黨務(wù)委員會(huì)。”[13]439

毛澤東在六屆六中全會(huì)報(bào)告中首次提出“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念。劉少奇在閉幕會(huì)上作了關(guān)于《黨規(guī)黨法的報(bào)告》。隨后，在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨根據(jù)時(shí)局和黨的發(fā)展?fàn)顩r，分別在組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)方面制定了一些相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)制度。在組織法規(guī)方面，《關(guān)于中央委員會(huì)工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》對(duì)中央政治局、中央委員會(huì)和中央書記處在工作方式和紀(jì)律上作了詳細(xì)的規(guī)定。在領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)方面，1948年中央政治局“九月會(huì)議” 制定出臺(tái)關(guān)于建立黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度和健全黨委制的相關(guān)規(guī)定。在自身建設(shè)法規(guī)方面，多集中于思想建設(shè)和組織建設(shè)這兩個(gè)領(lǐng)域。

總體上，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在新民主主義革命早期之后是隨時(shí)局變化、自身需求等要素而不斷完善發(fā)展，基本形成了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本框架。這一階段不僅是中國(guó)共產(chǎn)黨自身成長(zhǎng)成熟的過程，更是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的階段。

(三)曲折發(fā)展階段(1949—1978)

1949年至1978年社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的曲折發(fā)展階段。中共八大黨章是新中國(guó)成立后第一部黨章，黨章根據(jù)時(shí)代環(huán)境的變化而做出調(diào)整，明確規(guī)定了對(duì)黨員干部的約束監(jiān)督和防止利用職權(quán)謀取私利的行為，特別突出了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和如何領(lǐng)導(dǎo)的問題。1962年2月，鄧小平在擴(kuò)大的中央工作會(huì)議上指出：“我們還有一個(gè)傳統(tǒng)，就是有一套健全的黨的生活制度，……這些都是毛澤東同志一貫提倡的，是我們的黨規(guī)黨法?！盵14]151歸納起來，這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)主要聚焦于黨章、黨和國(guó)家關(guān)系、黨的組織法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)等相關(guān)方面。

在黨和國(guó)家關(guān)系上，黨內(nèi)法規(guī)的制定及時(shí)明確了建國(guó)之后中國(guó)共產(chǎn)黨如何執(zhí)政，如何處理好黨和國(guó)家關(guān)系這一新課題。在黨的組織法規(guī)上，中國(guó)共產(chǎn)黨從自身所處地位的變化出發(fā)，及時(shí)調(diào)整自身組織結(jié)構(gòu)，形成了較多的組織法規(guī)制度。但總體上，都是加強(qiáng)和完善黨的組織制度探索。在黨員和黨員干部法規(guī)上，這一時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨制定了許多關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范黨員和黨員干部行為的黨內(nèi)法規(guī)，更多關(guān)注黨員的發(fā)展、黨員干部的培養(yǎng)和黨員干部管理制度的改進(jìn)。

在黨的自身建設(shè)法規(guī)上，發(fā)布和實(shí)施了一系列“黨內(nèi)法規(guī)”相關(guān)條文，主要從制度上對(duì)如何加強(qiáng)紀(jì)律建設(shè)作了一定程度上的探索，這一系列的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)在增強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)、保持黨的純潔性和紀(jì)律性、加強(qiáng)黨的建設(shè)中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。盡管在整風(fēng)運(yùn)動(dòng)期間，中共中央《關(guān)于組織力量準(zhǔn)備反擊右派分子進(jìn)攻的指示》破壞了健康的黨內(nèi)法規(guī)生態(tài)。但總體上對(duì)于規(guī)范黨的建設(shè)和用嚴(yán)格的制度約束黨組織和黨員工作、生活和行為起到了重要作用。

然而，“文化大革命”使黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)遭遇了重大波折。由于受到錯(cuò)誤的指導(dǎo)思想，造成黨內(nèi)法規(guī)制度遇到重創(chuàng)，使得在這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)未能很好發(fā)揮其應(yīng)有的效能。其中，九大黨章嚴(yán)重破壞了黨內(nèi)的民主制度，黨員的權(quán)利被取消，刪除“黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)”。1973年的中共十大黨章延續(xù)了九大黨章?？傊?，“文化大革命”發(fā)生后，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)遭受嚴(yán)重挫折，黨內(nèi)法規(guī)制定工作陷入停頓。1977年8月，十一大黨章作了大規(guī)模修改，黨章中明確“民主集中的組織原則”“無產(chǎn)階級(jí)任人唯賢的干部路線”，并且對(duì)重新規(guī)范黨員入黨程序和黨員的紀(jì)律處分作了詳細(xì)的規(guī)范。此后，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)開始轉(zhuǎn)向正確的軌道。

總體而言，建國(guó)后黨內(nèi)法規(guī)特別重視黨和國(guó)家關(guān)系，但存在體系性不足、形式上有缺陷、規(guī)范性不足等問題，同時(shí)，受到幾次政治運(yùn)動(dòng)的影響，缺乏穩(wěn)定性和權(quán)威效力。

(四)恢復(fù)發(fā)展階段(1978—1992)

1978年至1992年是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的恢復(fù)發(fā)展階段。對(duì)“文化大革命”的深刻總結(jié)使得全黨上下認(rèn)識(shí)到黨的良性發(fā)展極度需要把制度建設(shè)擺在核心地位。至此，制度建設(shè)被納入黨的建設(shè)總體布局中，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)也開始步入恢復(fù)發(fā)展階段，與此同時(shí)，這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也有了更進(jìn)一步地深入。

在黨的十一屆三中全會(huì)上，鄧小平同志提出“沒有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障”，這表明了黨內(nèi)法規(guī)不是孤立存在的，必須把黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律聯(lián)系在一起，但又必須理清二者關(guān)系，即黨內(nèi)法規(guī)是保證國(guó)家法律有效實(shí)施的關(guān)鍵所在，拉開了新時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的帷幕。1981年《關(guān)于建國(guó)以來黨的若干歷史問題的決議》發(fā)布，決議中再次使用了“黨內(nèi)法規(guī)”這一稱法。1982年的十二大黨章是建立在正確的思想指導(dǎo)基礎(chǔ)上和成熟的立法體系上。它是“文化大革命”結(jié)束后，中國(guó)共產(chǎn)黨重新修訂的第一部黨章，為后續(xù)黨章修訂提供了藍(lán)本，具有重要的借鑒意義。黨在修訂黨章的基礎(chǔ)上制定了一系列領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、組織紀(jì)律法規(guī)、制度建設(shè)法規(guī)，分別頒發(fā)了一定數(shù)量的決定、條例等法規(guī)?？傮w而言，這一時(shí)期，黨內(nèi)法規(guī)得到了恢復(fù)，借助黨的正確決斷重回正軌。

(五)深入推進(jìn)階段(1992—2012)

1992年至2012年是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的深入推進(jìn)階段。1992年黨的十四大是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，“黨內(nèi)法規(guī)”作為一個(gè)專門用語寫入黨章，確立了黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)的根本性地位。之后，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)開始進(jìn)入蓬勃發(fā)展的狀態(tài)。

隨著一批黨內(nèi)法規(guī)條例的誕生，中國(guó)共產(chǎn)黨的自身建設(shè)更加具有規(guī)范性、嚴(yán)格性和科學(xué)性。與此同時(shí)，黨在這一時(shí)期的建設(shè)任務(wù)也得到了規(guī)范的制度保障。胡錦濤總書記在十六屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上首次提出了“黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)”。之后，黨內(nèi)法規(guī)制度建立的系統(tǒng)性被更加關(guān)注，數(shù)量、水平得到提升，法規(guī)效能顯著。這一系列顯著的進(jìn)步特征為加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)提供了重要規(guī)范，但是依舊存在部分黨內(nèi)法規(guī)之間的內(nèi)容沖突以及銜接與協(xié)調(diào)不足等問題?？傮w上，這一時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)得到了充足的發(fā)展，為十八大之后黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的持續(xù)完善奠定了強(qiáng)大的基礎(chǔ)。

(六)完善創(chuàng)新階段(2012年至今)

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提升為新時(shí)代下中國(guó)共產(chǎn)黨推進(jìn)依法治國(guó)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略地位，其目的是保證黨的長(zhǎng)期執(zhí)政能力持續(xù)不斷的增強(qiáng)和順利完成新時(shí)代使命任務(wù)。具體而言，這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)的特點(diǎn)可以概括為三點(diǎn)：一是出臺(tái)制定了一大批與黨章、準(zhǔn)則、條例相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)，并且對(duì)具體準(zhǔn)則、條例等實(shí)施了細(xì)化，大大提高了法規(guī)的可操作性和可執(zhí)行性，形成了黨內(nèi)法規(guī)“1+4”基本框架。二是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了“大掃除”，既開展了規(guī)?；星謇恚终归_了專項(xiàng)清理，對(duì)進(jìn)一步提升黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。三是系統(tǒng)規(guī)劃了黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展。比如，2018年印發(fā)了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018—2022 年)》，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)系統(tǒng)規(guī)劃進(jìn)入了新階段；2021年，習(xí)近平總書記在“七一”講話中提到，目前已經(jīng)基本形成了完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

總體上，黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重視程度達(dá)到新高。該階段的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)嚴(yán)格遵循新時(shí)代下依法執(zhí)政、全面從嚴(yán)治黨的需求，沿著健全內(nèi)部體系和加強(qiáng)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)兩個(gè)方向同步推進(jìn)、同向發(fā)力，“1+4”的黨內(nèi)法規(guī)制度體系構(gòu)架總體完成，基本形成了完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

三、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)路徑優(yōu)化：中國(guó)共產(chǎn)黨持續(xù)完善黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本遵循

在黨的建設(shè)偉大工程中，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)具有基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性價(jià)值，在黨的整體建設(shè)布局中是事關(guān)全黨能否保持先進(jìn)性和純潔性的一項(xiàng)極端重要的工作。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作為執(zhí)政黨自身的自我革命，不斷促進(jìn)中國(guó)共產(chǎn)黨的自身建設(shè)，也為中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政提供了堅(jiān)強(qiáng)的制度保障，更為中國(guó)共產(chǎn)黨有效防患面臨的問題和挑戰(zhàn)提供可靠支持。通過總結(jié)革命、建設(shè)、改革和新時(shí)代等不同歷史階段黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的現(xiàn)狀和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)新時(shí)代加強(qiáng)和完善黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)具有重要的啟示作用?！耙允窞殍b”，從百年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的發(fā)展史中系統(tǒng)總結(jié)中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持完善黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展路徑。

(一)思想引領(lǐng)是首要前提：以正確的指導(dǎo)思想引領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

指導(dǎo)思想的正確與否關(guān)系到黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)路徑的正確性。首先，從中國(guó)共產(chǎn)黨自身的建設(shè)角度講，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的原則性要求是必須服從于黨的統(tǒng)一意志，把“兩個(gè)維護(hù)”的根本政治原則嵌入到黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中的各個(gè)環(huán)節(jié)。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的自我建設(shè)，因此，正確的思想引領(lǐng)至關(guān)重要，同時(shí)也是馬克思主義政黨的本質(zhì)屬性。其次，從應(yīng)然角度講，黨內(nèi)法規(guī)的靈魂是通過制度的科學(xué)規(guī)范來強(qiáng)化共產(chǎn)黨人的黨性。在新時(shí)代，合理有效地將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與正確的指導(dǎo)思想有機(jī)結(jié)合，全面對(duì)接黨內(nèi)法規(guī)制度與黨的自身建設(shè)。因此，在黨內(nèi)法規(guī)制度的實(shí)施過程中，不僅在技術(shù)層面把黨的理論創(chuàng)新和實(shí)踐及時(shí)合理地內(nèi)嵌到相對(duì)應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)制度條例中，更要通過黨的思想政治引領(lǐng)提升廣大黨員的政治覺悟，并輔之以黨內(nèi)法規(guī)制度保證實(shí)施。

(二)立足黨章是根本遵循：堅(jiān)持以黨章為中心推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

黨章作為中國(guó)共產(chǎn)黨立黨治黨管黨的總章程，是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的母本，是黨在意志統(tǒng)一上的集中體現(xiàn)，是全黨最基本、最核心、最重要、最全面的行動(dòng)依據(jù)。黨章是中國(guó)共產(chǎn)黨合法執(zhí)政條件下的自我革命和建設(shè)的根本依據(jù)。在制定其他相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的過程中，黨章必須發(fā)揮自身的指導(dǎo)功能和制約作用?？傮w上，可以從兩個(gè)層面解釋黨章為什么是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的根本遵循。一是理論層面，黨章集中體現(xiàn)了黨的性質(zhì)、宗旨、主張、理論路線方針政策，所以制定的黨內(nèi)法規(guī)必須在制定理念和價(jià)值觀念上與黨章相一致。二是制度效能層面，必須以黨章為根本遵循，其他法規(guī)條例不能同黨章之間存在張力?？傊?，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)既要緊密遵循黨章的精神要求，又要在制定過程中將所涉及的方方面面都能夠納入黨章的總體框架下。

(三)問題導(dǎo)向是關(guān)鍵因素：堅(jiān)持從問題出發(fā)持續(xù)不斷完善黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

不同歷史階段，中國(guó)共產(chǎn)黨所面臨的內(nèi)外環(huán)境和自身問題截然不同，只有聚焦突出問題，才能解決時(shí)代和黨內(nèi)的主要矛盾。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是黨的建設(shè)工作的重要組成部分之一，在不同歷史時(shí)期都與所擔(dān)負(fù)的歷史使命和中心工作密切聯(lián)系、相互促進(jìn)，服從和服務(wù)于黨的政治路線和中心工作。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)通過不斷完善黨章、組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)和監(jiān)督保障法規(guī)等五大板塊建設(shè)來推進(jìn)和提升中國(guó)共產(chǎn)黨自身建設(shè)的規(guī)范化和科學(xué)化。換言之，源于黨在發(fā)展過程中所遇到的現(xiàn)實(shí)問題而制定的與之配套的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度，目的不僅保證中國(guó)共產(chǎn)黨與時(shí)俱進(jìn)，時(shí)刻保持自身的先進(jìn)性，更是為了通過黨內(nèi)法規(guī)制度的完善而不斷提升中國(guó)共產(chǎn)黨在面對(duì)時(shí)代變化下自身的凝聚力和戰(zhàn)斗力。黨內(nèi)法規(guī)制度的不斷完善從側(cè)面反映了中國(guó)共產(chǎn)黨敢于主動(dòng)檢視問題，敢于刀刃向內(nèi)解決問題的政治勇氣。同時(shí)，根據(jù)時(shí)代要求和主要問題的不同，在高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求的前提下，嚴(yán)格細(xì)分并制定針對(duì)不同現(xiàn)實(shí)問題或規(guī)避潛在問題的不同類型的黨內(nèi)法規(guī)，這一做法可以有效保證黨內(nèi)法規(guī)制度具有針對(duì)性?？傊?，把握問題原則，聚焦核心問題，不斷發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題是我們建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)制度的重要經(jīng)驗(yàn)。

(四)制度治理是主要目的：推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)助力國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是中國(guó)共產(chǎn)黨在不同歷史時(shí)期不斷進(jìn)行自我調(diào)適和自我革命的主要手段，是保持中國(guó)共產(chǎn)黨持久生命力的主要舉措。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的不斷完善和創(chuàng)新也是中國(guó)共產(chǎn)黨推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要內(nèi)生力量之一。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不斷得到發(fā)展和完善，為更好戰(zhàn)勝系列重大風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)現(xiàn)百年目標(biāo)提供了制度保障。所以，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)關(guān)系到國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使其更好的助力社會(huì)建設(shè)。但實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略高度，應(yīng)該做到以下三個(gè)方面：一是依據(jù)管黨治黨的最新要求不斷構(gòu)建與之相適應(yīng)的新的黨內(nèi)法規(guī)制度，并果斷改革與當(dāng)前形勢(shì)發(fā)展不適應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)制度；二是充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度在管黨治黨上的治理效能，強(qiáng)化和提升黨組織和黨員貫徹執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的意識(shí)和能力；三是有機(jī)統(tǒng)一依法治國(guó)和依規(guī)治黨，國(guó)家治理體系的兩大基石分別為以黨章統(tǒng)領(lǐng)下的黨內(nèi)法規(guī)制度和以憲法統(tǒng)領(lǐng)下的國(guó)家法律體系，兩者在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中有著不同的地位和發(fā)揮不同的作用。

四、結(jié)語

高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是中國(guó)共產(chǎn)黨一以貫之的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是解決黨內(nèi)突出問題和加強(qiáng)黨的規(guī)范化、科學(xué)化建設(shè)的基本途徑。中國(guó)共產(chǎn)黨人逐漸深化的關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度理論認(rèn)知和實(shí)踐探索，一同構(gòu)成了中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本依據(jù)。在不同歷史時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨始終聚焦黨內(nèi)法規(guī)制度存在的突出問題，堅(jiān)持用馬克思主義和馬克思主義中國(guó)化的理論成果改善和創(chuàng)新黨內(nèi)法規(guī)制度。總之，歷經(jīng)百年，中國(guó)共產(chǎn)黨在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)上取得了一定成效，同時(shí)也為今后持續(xù)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供了值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。未來，黨內(nèi)法規(guī)制度的建設(shè)必將始終朝著服務(wù)于黨的建設(shè)總目標(biāo)、黨的歷史使命和中心工作任務(wù)的路徑。