淺談無(wú)廢城市和低碳城市建設(shè)協(xié)同

蘇 洋

（廈門(mén)大學(xué)，福建 廈門(mén) 361005）

當(dāng)前，我國(guó)已通過(guò)“無(wú)廢城市”的試點(diǎn)建設(shè)，在固體廢棄物處理上取得了階段性成果。而低碳城市的建設(shè)也在節(jié)能減排方面達(dá)成一定的進(jìn)展。但是，將無(wú)廢城市和低碳城市建設(shè)聯(lián)系起來(lái)的策略卻較為鮮見(jiàn)，這有可能導(dǎo)致環(huán)境治理工作的重復(fù)和低效。因此，還需進(jìn)一步研究和分析無(wú)廢城市和低碳城市協(xié)同建設(shè)的可能性，嘗試推動(dòng)兩項(xiàng)目標(biāo)的協(xié)同發(fā)展，提高環(huán)境治理工作的效率。

一、無(wú)廢城市和低碳城市建設(shè)協(xié)同的關(guān)聯(lián)點(diǎn)分析

1.低碳城市的建設(shè)目標(biāo)

低碳城市這一新興的城市發(fā)展理念是在日益嚴(yán)峻的全球氣候變暖問(wèn)題下應(yīng)運(yùn)而生的。氣候變暖與溫室效應(yīng)等環(huán)境問(wèn)題主要是由溫室氣體的排放導(dǎo)致的，而二氧化碳則是人類(lèi)活動(dòng)主要排放的溫室氣體。數(shù)據(jù)顯示，城市作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人類(lèi)文明的重要載體，包含了國(guó)民經(jīng)濟(jì)中絕大多數(shù)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，貢獻(xiàn)了70%以上的碳排放。所以，低碳城市建設(shè)正是為了從城市層面減少人類(lèi)活動(dòng)的碳排放，緩解氣候變化問(wèn)題。這要求在城市建設(shè)、市民生活中盡可能減少二氧化碳排放量。換而言之，低碳城市建設(shè)并不是針對(duì)某一具體的行業(yè)領(lǐng)域而言的，而是涉及所有可能產(chǎn)生二氧化碳排放的產(chǎn)業(yè)行業(yè)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)乃至居民的日常生活。因此，只要無(wú)廢城市建設(shè)中存在與二氧化碳排放相關(guān)的內(nèi)容，就能夠同低碳城市的建設(shè)產(chǎn)生關(guān)聯(lián)點(diǎn)。

2.無(wú)廢城市的建設(shè)內(nèi)容

“無(wú)廢城市”這一概念來(lái)自國(guó)務(wù)院于2019年1月印發(fā)的《“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》）。該方案主要致力于解決我國(guó)面臨的固體廢棄物問(wèn)題，其明確指出：“無(wú)廢城市”是以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念為引領(lǐng)，通過(guò)推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，持續(xù)推進(jìn)固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式。更具體而言，從《試點(diǎn)方案》的內(nèi)容中可以發(fā)現(xiàn)，無(wú)廢城市建設(shè)主要包括減少固體廢棄物的產(chǎn)生、規(guī)范固體廢棄物的收集、及時(shí)有效處理固體廢棄物以及合理循環(huán)利用固體廢棄物。其中，固體廢棄物的處理及利用環(huán)節(jié)尤為容易產(chǎn)生碳排放。廢棄物的焚燒無(wú)害化處理，以及廢棄物直接作為燃料發(fā)電或轉(zhuǎn)化為燃料使用時(shí)都會(huì)排放二氧化碳。相關(guān)數(shù)據(jù)也證明了這一點(diǎn)：2014年，固體廢棄物處理產(chǎn)生的二氧化碳達(dá)到0.20億t[1]。

二、基于環(huán)境法基本原則制定協(xié)同建設(shè)策略

1.綜合治理原則

首先，與協(xié)同建設(shè)聯(lián)系最密切的原則就是綜合治理原則。綜合治理原則，指的是針對(duì)已經(jīng)造成的環(huán)境污染和破壞，綜合采取多種措施防止損失的擴(kuò)大，同時(shí)運(yùn)用技術(shù)手段治理污染、恢復(fù)生態(tài)，將對(duì)環(huán)境的影響降到最低限度。這一原則的含義又可以細(xì)分為五個(gè)層次。第一層是對(duì)水、氣、聲、渣等環(huán)境要素治理的統(tǒng)籌考慮。本文探討的無(wú)廢城市和低碳城市協(xié)同建設(shè)問(wèn)題正包含了氣和渣這兩種環(huán)境要素，具體表現(xiàn)為二氧化碳等溫室氣體和固體廢棄物。所以依據(jù)綜合治理原則的這一層含義，應(yīng)當(dāng)在協(xié)同建設(shè)中把統(tǒng)籌兼顧作為措施實(shí)施的主旋律，在治理固體廢棄物問(wèn)題的同時(shí)，要考慮大氣污染物排放問(wèn)題，盡力實(shí)現(xiàn)二者的平衡，防范一個(gè)環(huán)境問(wèn)題解決措施加劇另一環(huán)境問(wèn)題。

第二層含義則是綜合的治理手段，即綜合運(yùn)用各項(xiàng)行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，發(fā)揮治理的綜合效益。顯然，不論是固體廢棄物的處理還是二氧化碳的減排，僅僅依靠某一方面的舉措都難以有效解決問(wèn)題。一方面，行政強(qiáng)制力不可或缺，協(xié)同建設(shè)策略中仍然應(yīng)以政府為主導(dǎo)，通過(guò)政府規(guī)制企業(yè)在固體廢棄物產(chǎn)生與處理過(guò)程中的不同舉措[2]。

另一方面，經(jīng)濟(jì)舉措也不失為一種良好的助推力，協(xié)同建設(shè)策略也應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。例如，政府可以把碳排放交易引入固體廢棄物治理領(lǐng)域。研究顯示，塑料、橡膠等含碳廢棄物焚燒和露天燃燒是廢棄物二氧化碳排放的主要來(lái)源，所以減少含碳廢棄物的產(chǎn)生以及避免燃燒處理含碳廢棄物均有利于減少碳排放。因此，可以在對(duì)產(chǎn)生固體廢棄物的企業(yè)設(shè)定含碳廢棄物產(chǎn)量指標(biāo)、對(duì)固體廢棄物處理企業(yè)設(shè)定碳排放指標(biāo)的同時(shí)，允許企業(yè)將減少的指標(biāo)用于交易，激勵(lì)企業(yè)主動(dòng)減少固體廢棄物處理過(guò)程中的碳排放，實(shí)現(xiàn)雙贏。

同時(shí)，技術(shù)條件的提升有利于從根本上解決相關(guān)問(wèn)題，協(xié)同建設(shè)策略應(yīng)當(dāng)把推動(dòng)固體廢棄物處理技術(shù)發(fā)展擺在重要戰(zhàn)略位置。調(diào)查顯示，我國(guó)普遍存在廢棄物資源化利用水平較低的情況，廢棄物治理仍以無(wú)害化處理為主，且焚燒處理方式的使用率正在逐年上升。這一現(xiàn)象在很大程度上源自我國(guó)固體廢棄物處理處置與綜合利用技術(shù)的不足。事實(shí)上，固體廢棄物中蘊(yùn)含著可循環(huán)利用的鋼鐵、金屬、塑料、橡膠等眾多資源，只要加以合理利用，可以減少二氧化碳排放的同時(shí)產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益。因此，無(wú)廢城市和低碳城市的協(xié)同建設(shè)策略應(yīng)當(dāng)把推動(dòng)廢棄物回收利用技術(shù)進(jìn)步擺在重要的戰(zhàn)略位置。

第三層含義是部門(mén)協(xié)作，即形成環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)督管理，各部門(mén)分工負(fù)責(zé)，協(xié)同管理同一事項(xiàng)的管理體系?？梢哉f(shuō)，各部門(mén)的分工協(xié)作是不同環(huán)境治理方案協(xié)同推進(jìn)的實(shí)際要求。固體廢棄物處理和碳排放治理涉及不同的政府部門(mén)，通過(guò)部門(mén)間的協(xié)作，無(wú)廢城市和低碳城市的建設(shè)協(xié)同能夠得到更實(shí)際的支持。故此，協(xié)同建設(shè)策略應(yīng)當(dāng)設(shè)立合理的部門(mén)合作體系，減少分立式管制，預(yù)防各部門(mén)工作的沖突[3]。

第四層含義則是區(qū)域聯(lián)動(dòng)，即跨區(qū)域的環(huán)境問(wèn)題聯(lián)防聯(lián)治，由于本文主要針對(duì)城市建設(shè)問(wèn)題，所以在這一方面暫不進(jìn)行過(guò)多討論。而第五層含義是多元共治，即多個(gè)主體共同推進(jìn)環(huán)境的治理。不僅各級(jí)政府具有引導(dǎo)解決環(huán)境問(wèn)題的責(zé)任，作為影響環(huán)境狀況的重要主體，各企業(yè)也許承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。同時(shí)，公民、社會(huì)組織及新聞媒體也日益顯現(xiàn)出對(duì)于環(huán)境治理的重要貢獻(xiàn)。具體到本文所針對(duì)的問(wèn)題中，城市固體廢棄物，包括同居民生活活動(dòng)相關(guān)的城市生活固體廢棄物和同各生產(chǎn)企業(yè)相關(guān)的工業(yè)固體廢棄物，所以協(xié)同建設(shè)策略必須將企業(yè)和居民都納入考慮的范圍，激發(fā)各自的積極作用。

綜上，依據(jù)綜合治理原則，無(wú)廢城市和低碳城市的建設(shè)協(xié)同策略應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧固體廢棄物的有效處理和減少碳排放問(wèn)題，以政府為主導(dǎo)綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)手段，同時(shí)加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作，考慮多方主體的積極作用[4]。

2.公眾參與原則

此外，公眾參與原則對(duì)兩類(lèi)城市建設(shè)協(xié)同策略的制定也具有指導(dǎo)價(jià)值。公眾參與原則，是指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，公眾有權(quán)通過(guò)一定程序或者途徑參與一切與環(huán)境利益有關(guān)的決策活動(dòng)，使得該項(xiàng)決策符合廣大公眾的切身利益。正如上文所述，城市居民是城市生活固體廢棄物的主要制造者，因此也是回收此類(lèi)固體廢棄物的第一節(jié)點(diǎn)。但是，當(dāng)前我國(guó)固體廢棄物的回收不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象，很大程度上影響了固體廢棄物的循環(huán)利用。而固體廢棄物循環(huán)利用難度高導(dǎo)致的以無(wú)害化處理為主的治理方式，正是固體廢棄物處理處置產(chǎn)生二氧化碳的主要原因。所以自城市居民開(kāi)始的垃圾分類(lèi)回收也將成為無(wú)廢城市和低碳城市協(xié)同建設(shè)策略的內(nèi)容之一。由于這一舉措將不可避免地影響到公眾的權(quán)益，所以也應(yīng)當(dāng)允許公眾的參與。

另外，考慮到公眾享有的環(huán)境權(quán)，協(xié)同建設(shè)中的公眾參與亦是公民實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)的必然要求。更具體而言，公民環(huán)境權(quán)可分為實(shí)體性權(quán)利和程序性權(quán)利，其中程序性權(quán)利包括知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。為了維護(hù)公民的環(huán)境知情權(quán)，協(xié)同建設(shè)策略中需要包含企事業(yè)單位和政府的環(huán)境信息公開(kāi)制度。借由這一制度，公民能夠及時(shí)了解環(huán)境信息，才能以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)參與和監(jiān)督。至于環(huán)境參與權(quán)，則主要體現(xiàn)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中的公眾參與，這一方面將探討具體環(huán)境法制度對(duì)建設(shè)協(xié)同推動(dòng)作用的部分作出更細(xì)致的分析。而環(huán)境監(jiān)督權(quán)，則可以通過(guò)公益訴訟、環(huán)境違法舉報(bào)制度等實(shí)現(xiàn)。由于固體廢棄物的產(chǎn)生與碳排放往往貫穿于公眾生活的方方面面，很難實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管的全面覆蓋，所以公眾監(jiān)督能夠在此過(guò)程中發(fā)揮重要的補(bǔ)充作用。

總之，在制定無(wú)廢城市和低碳城市建設(shè)協(xié)同策略之時(shí)，除了構(gòu)建具體的綜合治理固體廢棄物和二氧化碳等溫室氣體舉措外，還需構(gòu)建多種制度保障公眾的有效參與，這不僅是維護(hù)公民環(huán)境權(quán)的要求，也是提高協(xié)同建設(shè)效果的有效途徑。

三、利用具體環(huán)境法制度推動(dòng)建設(shè)協(xié)同

當(dāng)然，策略離不開(kāi)具體制度的落實(shí)。推動(dòng)無(wú)廢城市和低碳城市建設(shè)協(xié)同，還得通過(guò)具體制度實(shí)施。其中，幾種環(huán)境法基本制度應(yīng)當(dāng)在協(xié)同建設(shè)制度體系中具有基礎(chǔ)性地位。

1.環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

首先，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是指對(duì)政策、規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行調(diào)查、分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施。可以說(shuō)，環(huán)境影響評(píng)估制度是環(huán)境問(wèn)題預(yù)防階段的重要制度，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，從源頭上控制環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生。在我國(guó)，這一制度的適用范圍有宏觀側(cè)面的規(guī)劃環(huán)評(píng)以及微觀層面的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)，由于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)更加具體有針對(duì)性，此處主要探討的是如何運(yùn)用建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)推動(dòng)無(wú)廢城市和低碳城市協(xié)同建設(shè)。

建設(shè)項(xiàng)目，指的是所有新建、改建和擴(kuò)建的項(xiàng)目。在本文研究的協(xié)同建設(shè)問(wèn)題中，建設(shè)項(xiàng)目又可以被分為一般的建設(shè)項(xiàng)目和特殊的建設(shè)項(xiàng)目，如垃圾處理廠建設(shè)等與固體廢棄物處理密切相關(guān)的項(xiàng)目。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在一般建設(shè)項(xiàng)目中對(duì)兩類(lèi)城市協(xié)同建設(shè)的可能貢獻(xiàn)主要在于減少建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的含碳固體廢棄物。一方面，在建設(shè)過(guò)程中，建筑垃圾產(chǎn)生量占城市固體廢棄物的巨大比重；另一方面，在建成項(xiàng)目的未來(lái)運(yùn)作中也可能產(chǎn)生一定固體廢棄物。如果這些固體廢棄物中的含碳廢棄物的數(shù)量過(guò)大，在我國(guó)當(dāng)前以焚燒無(wú)害化處理固體廢棄物為主的背景下，有較大可能形成更多的碳排放，沖擊低碳城市的建設(shè)。所以，要運(yùn)用已經(jīng)較為成熟的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在一般建設(shè)項(xiàng)目中推動(dòng)無(wú)廢城市和低碳城市的協(xié)同，可行的方法是要求環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位在進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目對(duì)周?chē)h(huán)境可能造成影響的分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估時(shí)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的固體廢棄物尤其是含碳固體廢棄物的關(guān)注，并對(duì)可能不合標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目提出減少固體廢棄物產(chǎn)量的建議。其后，環(huán)保主管部門(mén)在審批建設(shè)項(xiàng)目時(shí)則需要注意環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件中是否對(duì)該項(xiàng)目在建設(shè)和后續(xù)運(yùn)作過(guò)程中可能產(chǎn)生的含碳固體廢棄物的分析。

2.環(huán)境許可證制度

其次，環(huán)境許可證制度也有助于推動(dòng)無(wú)廢城市和低碳城市建設(shè)協(xié)同。該制度是指凡是對(duì)環(huán)境有不利影響的各種開(kāi)發(fā)、建設(shè)項(xiàng)目的排污設(shè)施及其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，需要事前經(jīng)過(guò)申請(qǐng)，經(jīng)主管部門(mén)審查批準(zhǔn)，頒發(fā)許可證后，才能按照規(guī)定的要求或條件進(jìn)行建設(shè)和排污活動(dòng)。自2017年起，我國(guó)已全面禁止洋垃圾進(jìn)口，故廢物進(jìn)口許可證制度已不復(fù)存在，這可以被視為固體廢棄物治理方面的一大進(jìn)步，對(duì)于城市的綠色低碳發(fā)展也有所助益。而要進(jìn)一步利用環(huán)境許可證制度推動(dòng)無(wú)廢城市和低碳城市的建設(shè)協(xié)同，則應(yīng)當(dāng)在焚燒處理固體廢棄物活動(dòng)上實(shí)施許可證制度。從上文的分析中可以看出，焚燒處理固體廢棄物是固體廢棄物處理處置過(guò)程中碳排放的主要源頭，可能對(duì)大氣環(huán)境產(chǎn)生不利影響。所以，應(yīng)當(dāng)通過(guò)許可證制度將這一活動(dòng)納入主管部門(mén)的監(jiān)督審查范圍內(nèi)，消除不當(dāng)?shù)墓腆w廢棄物處理處置行為對(duì)低碳城市建設(shè)的阻礙。

具體來(lái)看，“限額—可交易”許可證制度不失為一種協(xié)調(diào)市場(chǎng)需求和環(huán)境保護(hù)要求的可行機(jī)制?！跋揞~—可交易”許可證制度是指政府在計(jì)算出本地區(qū)最大污染承受量后，將其分為若干排污份額并規(guī)定每一份額所具有的權(quán)利后，把排污權(quán)出讓給有排污需求的企業(yè)，并允許其依據(jù)規(guī)定處理相關(guān)權(quán)利，借此實(shí)現(xiàn)對(duì)污染者減少排污的有效激勵(lì)。對(duì)于可能產(chǎn)生碳排放的焚燒處理固體廢棄物活動(dòng)，同樣可以采取“限額—可交易”許可證制度，即先是依據(jù)本地的環(huán)境承載力向有焚燒處理廢棄物需求的企業(yè)出讓有限的焚燒碳排放權(quán)，其后又允許這些企業(yè)依照規(guī)定對(duì)這一權(quán)利進(jìn)行交易。換而言之，企業(yè)可以交易超出自身焚燒固體廢棄物排放二氧化碳部分的焚燒碳排放權(quán)從而取得相應(yīng)的利益，這便推動(dòng)了企業(yè)自身積極尋求減少焚燒處理固體廢棄物排放二氧化然的方法，最終有利于無(wú)廢城市和低碳城市的建設(shè)目標(biāo)的共同實(shí)現(xiàn)。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，無(wú)廢城市和低碳城市建設(shè)的關(guān)聯(lián)點(diǎn)在于固體廢棄物處理處置過(guò)程中尤其是焚燒無(wú)害化處理產(chǎn)生的二氧化碳排放。因此，推動(dòng)無(wú)廢城市和低碳城市建設(shè)協(xié)同的著力點(diǎn)在于平衡固體廢棄物的處理和處理過(guò)程中的碳排放問(wèn)題。依據(jù)環(huán)境法基本原則，協(xié)同建設(shè)策略應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮固體廢棄物與二氧化碳兩類(lèi)環(huán)境要素，在政府主導(dǎo)下綜合采用行政、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)手段，建立各部門(mén)協(xié)管和多主體共治體系。而具體到策略實(shí)施層面，環(huán)境法基本制度中的環(huán)境影響評(píng)估制度和環(huán)境許可證制度均可有力推動(dòng)無(wú)廢城市和低碳城市的協(xié)同。