試論海南自由貿(mào)易港海關(guān)免稅購物監(jiān)管執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控

張 健

一、海南自由貿(mào)易港海關(guān)免稅購物監(jiān)管執(zhí)法現(xiàn)狀

目前海南自由貿(mào)易港島內(nèi)居民消費(fèi)進(jìn)境商品清單尚未出臺(tái)，在此背景下海關(guān)對于免稅購物的監(jiān)管執(zhí)法也主要圍繞離島免稅購物開展：

(一)海南自由貿(mào)易港免稅購物政策概況

離島免稅購物政策于2011年正式在海南試點(diǎn)，并先后經(jīng)歷6次調(diào)整，離島旅客購物體驗(yàn)持續(xù)改善，如離島方式從最初的飛機(jī)離島拓展到輪船、火車離島，購買方式從原來的隔離區(qū)免稅店拓展到線上商店和市內(nèi)免稅店等等。其中2020年7月1日海南離島免稅購物政策迎來最大一次調(diào)整，調(diào)整后離島旅客購物額度提高至10萬元，不限購物次數(shù)，單件商品限額規(guī)定及大部分品類單次購買數(shù)量限制也被取消，免稅商品種類也增至45類，同時(shí)新增離島旅客郵寄送達(dá)和島內(nèi)居民離島寄存、返島提取提貨方式，極大地刺激了海南免稅購物業(yè)態(tài)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，新政實(shí)施一年以來，海關(guān)監(jiān)管離島免稅購物金額、購物件數(shù)、購物旅客分別同比增長226%、211%、102%，大幅吸引境外消費(fèi)回流[1]。

(二)海南自由貿(mào)易港海關(guān)免稅購物監(jiān)管執(zhí)法的主要內(nèi)容

海關(guān)作為海南離島免稅購物政策監(jiān)管部門，監(jiān)管執(zhí)法的行政管理相對人為離島免稅購物旅客和離島免稅購物商店。根據(jù)《財(cái)政部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局關(guān)于海南離島旅客免稅購物政策的公告》《海關(guān)總署關(guān)于發(fā)布海南離島旅客免稅購物監(jiān)管辦法的公告》相關(guān)規(guī)定，海關(guān)在離島免稅品的銷售、提離以及免稅商店的設(shè)立等方面承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)。對于違反本規(guī)定倒賣、代購、走私免稅商品的個(gè)人或違反相關(guān)規(guī)定銷售免稅品的免稅店，海關(guān)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)給予處理、處罰。構(gòu)成違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定或者有走私行為的，由海關(guān)依照《中華人民共和國海關(guān)法》《中華人民共和國海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定予以處理；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

(三)海南自由貿(mào)易港海關(guān)免稅購物監(jiān)管執(zhí)法的重點(diǎn)

海關(guān)監(jiān)管執(zhí)法重點(diǎn)圍繞兩個(gè)方面開展：一是聚焦免稅購物源頭、過程管理加強(qiáng)正面監(jiān)管執(zhí)法力度。如督促離島免稅政策參與主體優(yōu)化內(nèi)部管理，不斷完善升級(jí)信息監(jiān)管系統(tǒng)、規(guī)范免稅品退換貨出入庫監(jiān)管，強(qiáng)化政策宣傳和宣傳標(biāo)語警示，加強(qiáng)離島區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保提貨點(diǎn)物理隔離、視頻監(jiān)控監(jiān)管到位，嚴(yán)格落實(shí)離島免稅銷售、提離等環(huán)節(jié)監(jiān)管要求，認(rèn)真做好購物人身份信息驗(yàn)核、額度控制、支付比對等，確保免稅品合規(guī)銷售。二是通過完善情報(bào)聯(lián)合研判、開展震懾式警務(wù)巡查、落實(shí)源頭治理、推進(jìn)反走私宣講進(jìn)校園進(jìn)企業(yè)等方式，持續(xù)打擊治理離島免稅“套代購”走私違法犯罪活動(dòng)。

二、海南自由貿(mào)易港海關(guān)免稅購物監(jiān)管執(zhí)法存在的風(fēng)險(xiǎn)

離島免稅新政實(shí)施以來，不法分子套購代購離島免稅商品的違法犯罪活動(dòng)屢禁不絕，海關(guān)先后多次開展打擊“套代購”違法犯罪專項(xiàng)行動(dòng)，在執(zhí)法過程中也暴露出執(zhí)法依據(jù)設(shè)定不充分、執(zhí)法程序不健全、失信聯(lián)合懲戒機(jī)制缺失等問題。

(一)離島免稅購物監(jiān)管執(zhí)法存在上位依據(jù)不足、設(shè)定不規(guī)范問題

目前，海關(guān)在離島免稅監(jiān)管執(zhí)法過程中，對于違反本規(guī)定倒賣、代購、走私免稅商品的個(gè)人，適用“三年內(nèi)不得購買離島免稅商品”行政管理措施，該措施直接減損行政相對人權(quán)利，且相較于“警告”“通報(bào)批評”“罰款”等行政處罰種類而言，制裁力度顯然更高。根據(jù)新修訂《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第二條“減損權(quán)益或者增加義務(wù)”的行政處罰實(shí)質(zhì)性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)[2]，“三年內(nèi)不得購買離島免稅商品”行政管理措施認(rèn)定為行政處罰應(yīng)更為妥當(dāng)。與此同時(shí)，“限定購買資格”也不屬于新修訂《行政處罰法》第九條規(guī)定的法定處罰種類[2]，雖然該條有“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”的兜底條款，但現(xiàn)行海關(guān)法律、行政法規(guī)體系中均沒有設(shè)定“限制購買資格”的處罰種類，因此，該措施可能存在行政處罰設(shè)定不規(guī)范問題。此外，根據(jù)新修訂《行政處罰法》第十六條規(guī)定，“除法律、法規(guī)、規(guī)章外，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰”，由于該措施的設(shè)定依據(jù)僅為部委層級(jí)的公告，屬于法律、行政法規(guī)、規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件，為此，該措施可能存在處罰設(shè)定不規(guī)范、設(shè)定依據(jù)不足的問題。

(二)離島免稅購物監(jiān)管執(zhí)法程序尚不健全可能誘發(fā)復(fù)議訴訟風(fēng)險(xiǎn)

由于“三年內(nèi)不得購買離島免稅商品”措施不是法定的行政處罰種類，不同的直屬海關(guān)在執(zhí)行該項(xiàng)措施時(shí)存在執(zhí)法方式不一的問題。如部分直屬海關(guān)在實(shí)施“三年內(nèi)不得購買離島免稅商品”限制措施前，采取向當(dāng)事人制發(fā)書面告知書的形式，告知其違法行為和限制購買免稅品資格的決定及陳述申辯途徑，如旅客不服提出異議復(fù)核申請，海關(guān)經(jīng)異議復(fù)核后再行決定是否繼續(xù)采取上述限制購物措施。如經(jīng)復(fù)核決定要繼續(xù)采取限制購物措施，海關(guān)便直接在離島免稅購物監(jiān)管系統(tǒng)中對違規(guī)名單進(jìn)行技術(shù)限制，使其在限制期內(nèi)客觀上無法再購買離島免稅品，并沒有再制發(fā)直接影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的法律文書。然而，從法理上而言，海關(guān)書面告知行為應(yīng)定性為行政執(zhí)法過程性行為，而非作出具體行政執(zhí)法決定的行為。海關(guān)實(shí)施了直接影響行政相對人權(quán)利的限制購買措施，但沒有出具執(zhí)法決定文書，如后續(xù)發(fā)生行政訴訟案件，審判機(jī)關(guān)將對海關(guān)作出的“三年內(nèi)不得購買離島免稅商品”措施的法律依據(jù)、執(zhí)法程序等進(jìn)行全方位審查，海關(guān)可能因監(jiān)管執(zhí)法程序問題面臨較大敗訴風(fēng)險(xiǎn)。

(三)對免稅購物違法犯罪自然人實(shí)施失信聯(lián)合懲戒法律依據(jù)不足

從已查辦的案件分析，離島免稅購物“套代購”案件的違法主體基本為自然人。而現(xiàn)行立法中，國家層面尚未出臺(tái)關(guān)于自然人失信聯(lián)合懲戒的法律、行政法規(guī)，對自然人的失信懲戒主要集中于各部委規(guī)章、司法解釋及行業(yè)規(guī)定中，少數(shù)省份也僅是通過地方立法形式制定出臺(tái)自然人失信懲戒規(guī)定。對海關(guān)執(zhí)法領(lǐng)域而言，根據(jù)2017年3月海關(guān)總署等27部委聯(lián)合印發(fā)對海關(guān)失信企業(yè)實(shí)施聯(lián)合懲戒的備忘錄，海關(guān)實(shí)施失信聯(lián)合懲戒的對象主要為企業(yè)及其法定代表人(負(fù)責(zé)人)、董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員。而在海關(guān)離島免稅監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域，對受到海關(guān)行政處理、處罰的自然人實(shí)施失信聯(lián)合懲戒的執(zhí)法依據(jù)仍然不足。本文發(fā)稿前，海南省于2021年12月1日出臺(tái)了《海南自由貿(mào)易港免稅購物失信懲戒若干規(guī)定》，自2022年1月1日起施行。這個(gè)規(guī)定是在海關(guān)和其他相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)對利用海南自由貿(mào)易港免稅購物政策非法牟利的行為已經(jīng)做出處理的基礎(chǔ)上，再根據(jù)違法情節(jié)嚴(yán)重程度，將包括自然人在內(nèi)的違法主體納入免稅購物嚴(yán)重失信主體名單，并實(shí)施聯(lián)合懲戒。海關(guān)也屬于該規(guī)定列明的聯(lián)合懲戒措施的實(shí)施機(jī)關(guān)，但海關(guān)作為中央垂直管理機(jī)關(guān)是否可以以該地方性法規(guī)作為失信聯(lián)合懲戒的執(zhí)法依據(jù)，存在爭議。

三、海南自由貿(mào)易港海關(guān)免稅購物監(jiān)管執(zhí)法面臨的形勢和挑戰(zhàn)

隨著《海南自由貿(mào)易港法》的發(fā)布施行，海南自由貿(mào)易港便利化自由化制度安排、新修訂《行政處罰法》的頒布實(shí)施對海關(guān)免稅購物監(jiān)管執(zhí)法提出新的更高要求，海關(guān)監(jiān)管執(zhí)法面臨前所未有的挑戰(zhàn)：

(一)《海南自由貿(mào)易港法》頒布實(shí)施帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

《海南自由貿(mào)易港法》在涉及海關(guān)職權(quán)的“貿(mào)易自由便利”部分，規(guī)定了“一線放開、二線管住”“低干預(yù)、高效能”監(jiān)管、徑予放行等更為自由便利的海關(guān)監(jiān)管制度安排[3]，對自由貿(mào)易港建設(shè)背景下海關(guān)免稅購物監(jiān)管執(zhí)法提出了新的更高要求。免稅購物是海南自由貿(mào)易港打造“國際旅游消費(fèi)中心”的金字招牌，如何適應(yīng)《海南自由貿(mào)易港法》關(guān)于貿(mào)易自由化便利化的要求，需要對海關(guān)免稅監(jiān)管體系進(jìn)行重新建構(gòu)，對于其中存在的法律風(fēng)險(xiǎn)，也需要提前做好研判和應(yīng)對。

(二)島內(nèi)居民消費(fèi)進(jìn)境商品清單發(fā)布后的挑戰(zhàn)

不同于現(xiàn)行的離島免稅購物政策，島內(nèi)居民消費(fèi)進(jìn)境商品免稅購物政策適用范圍為海南全島，面向的銷售對象是海南島內(nèi)居民，其監(jiān)管執(zhí)法要素、執(zhí)法方式和執(zhí)法重點(diǎn)與現(xiàn)行離島免稅監(jiān)管執(zhí)法相比存在顯著不同。如何適應(yīng)島內(nèi)居民消費(fèi)進(jìn)境商品清單落地實(shí)施后海南免稅購物內(nèi)涵、監(jiān)管范圍變化的新形勢，海關(guān)需要有針對性地統(tǒng)籌構(gòu)建海南自由貿(mào)易港免稅購物監(jiān)管體系，及時(shí)重構(gòu)免稅購物商店設(shè)立、免稅商品進(jìn)口與銷售、免稅品核銷及違反免稅監(jiān)管法律責(zé)任方面的制度設(shè)計(jì)，提前綜合研判免稅購物監(jiān)管執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，確保在“管得住”的前提下充分釋放免稅購物政策紅利。

(三)新《行政處罰法》頒布實(shí)施后帶來的挑戰(zhàn)

新修訂《行政處罰法》對行政處罰的定義、種類、設(shè)定、實(shí)施主體、適用、程序、執(zhí)行、執(zhí)法監(jiān)督等內(nèi)容作了修改[4]，對免稅購物監(jiān)管執(zhí)法提出更高要求。為適應(yīng)行政處罰法施行后對海關(guān)監(jiān)管執(zhí)法的影響，海關(guān)總署也對原《中華人民共和國海關(guān)辦理行政處罰案件程序規(guī)定》進(jìn)行了修訂。如何確保海關(guān)免稅監(jiān)管執(zhí)法符合新修訂《行政處罰法》要求，海關(guān)需要對現(xiàn)行離島免稅監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序等方面進(jìn)行全面檢視和修訂完善，及時(shí)補(bǔ)齊監(jiān)管執(zhí)法中的短板弱項(xiàng)、查補(bǔ)堵塞執(zhí)法漏洞。特別是結(jié)合島內(nèi)居民消費(fèi)進(jìn)境商品政策的出臺(tái)，提前做好監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范制定、執(zhí)法流程設(shè)計(jì)和法律責(zé)任方面規(guī)定，強(qiáng)化執(zhí)法規(guī)范審核，確保海關(guān)免稅購物監(jiān)管執(zhí)法嚴(yán)格規(guī)范公正文明。

四、新形勢下防控海關(guān)免稅購物監(jiān)管執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的建議

(一)準(zhǔn)確界定免稅監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域相關(guān)措施法律屬性，確保監(jiān)管執(zhí)法符合法律要求

行政處罰行為的強(qiáng)度、實(shí)體、程序和結(jié)果直接影響社會(huì)對海關(guān)執(zhí)法效果的評價(jià)。為確保免稅監(jiān)管執(zhí)法符合新修訂《行政處罰法》的要求，建議嚴(yán)格按照是否有“減損權(quán)益”和“增加義務(wù)”的實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合《海關(guān)法》《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》等海關(guān)重要法律法規(guī)修訂工作，從法律、行政法規(guī)層面準(zhǔn)確界定免稅監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域“納入個(gè)人信用管理”“三年內(nèi)不得購買離島免稅商品”等行政管理措施的法律屬性，對于法律性質(zhì)屬于行政處罰的，必須嚴(yán)格按照行政處罰的實(shí)體規(guī)則、程序規(guī)則進(jìn)行規(guī)制，避免出現(xiàn)設(shè)定依據(jù)不充分、實(shí)施程序與處罰程序不匹配或重復(fù)處罰等問題。

(二)充分利用海南自由貿(mào)易港法規(guī)立法權(quán)限，進(jìn)一步完善監(jiān)管法律法規(guī)

《海南自由貿(mào)易港法》第十條賦予海南制定自由貿(mào)易港法規(guī)的立法權(quán)，海南可以就貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)制定海南自由貿(mào)易港法規(guī)。建議以《海南自由貿(mào)易港法》出臺(tái)為契機(jī)，針對現(xiàn)行離島免稅監(jiān)管執(zhí)法過程中存在的處理措施上位法依據(jù)不健全、設(shè)定不規(guī)范、執(zhí)法程序不完善等問題，通過制定專門的自由貿(mào)易港法規(guī)的形式進(jìn)一步完善監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法程序。加強(qiáng)《海南自由貿(mào)易港免稅購物失信懲戒若干規(guī)定》立法后續(xù)實(shí)施效果評估，及時(shí)研究解決該規(guī)定的在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的具體問題，建立健全海關(guān)執(zhí)行該措施的配套制度規(guī)范，推動(dòng)形成打擊免稅購物違法行為的制度閉環(huán)。

(三)加強(qiáng)免稅購物監(jiān)管執(zhí)法與司法聯(lián)動(dòng)，切實(shí)防控行政復(fù)議訴訟風(fēng)險(xiǎn)

適應(yīng)自由貿(mào)易港建設(shè)新形勢，密切與公安、交通運(yùn)輸、市場監(jiān)管、旅游商務(wù)等省內(nèi)部門的協(xié)同合作，形成免稅購物海關(guān)邊境執(zhí)法與市場流通領(lǐng)域執(zhí)法無縫對接。嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度，研究梳理離島免稅監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域“首違不罰”情形，用足用好簡易程序、快速辦結(jié)案件辦理機(jī)制，提升海關(guān)監(jiān)管執(zhí)法工作效率。在當(dāng)前離島免稅相關(guān)依據(jù)、執(zhí)法程序尚未健全的情況下，加強(qiáng)向海關(guān)總署請示匯報(bào)，密切與地方審判機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，爭取司法機(jī)關(guān)對海關(guān)監(jiān)管執(zhí)法工作支持和理解，切實(shí)防控海關(guān)復(fù)議訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

(四)強(qiáng)化免稅購物風(fēng)險(xiǎn)防控綜合治理，推動(dòng)免稅購物政策平穩(wěn)有序運(yùn)行

針對免稅購物走私違法犯罪風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)峻的實(shí)際，推動(dòng)海南省地方政府深入落實(shí)反走私綜合治理機(jī)制，加強(qiáng)與湛江、南寧海關(guān)跨關(guān)區(qū)反走私協(xié)作，持續(xù)提升重大走私風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置能力。進(jìn)一步強(qiáng)化科技手段運(yùn)用，加快推進(jìn)所有離島免稅商品加貼溯源碼，建立離島免稅商品溯源管理體系，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)海南免稅購物全流程信息化監(jiān)管。探索構(gòu)建免稅監(jiān)管執(zhí)法協(xié)同指揮系統(tǒng)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)島內(nèi)、島外重點(diǎn)領(lǐng)域集中調(diào)度、快速反應(yīng)、整體作戰(zhàn)、風(fēng)險(xiǎn)防控的集成指揮協(xié)調(diào)。持續(xù)加強(qiáng)海關(guān)政策法規(guī)法治宣傳力度，不斷營造海關(guān)免稅購物監(jiān)管執(zhí)法良好的外部環(huán)境。