新時(shí)代中心城市的引領(lǐng)作用與城市群高質(zhì)量發(fā)展*

毛艷華，信超輝

一、引 言

城市化是指“人類生產(chǎn)與生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過程”，主要表現(xiàn)為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口及城市不斷發(fā)展完善的過程①中華人民共和國建設(shè)部，中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)《城市規(guī)劃基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》GB/T 50280—98，中國建筑工業(yè)出版社，1998年8月。。改革開放以來我國城市化水平快速提高，以常住人口統(tǒng)計(jì)的城市化率由1978年的17.18%上升到2011年的51.27%，城市人口占全部人口比重首次超過50%，年均增速達(dá)到1.01個(gè)百分點(diǎn)。至2020年“十三五”末期，我國常住人口的城市化率提高到63.89%，居住在城市或城鎮(zhèn)的人口高達(dá)90199萬人。人口向城市集聚的因素很多，但城市化和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的重要推手是工業(yè)化和強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)支撐。十一屆三中全會(huì)確定了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本國策，率先啟動(dòng)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，隨后在國內(nèi)市場(chǎng)需求拉動(dòng)和外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式支持下，勞動(dòng)密集型的輕工業(yè)迅速發(fā)展，帶動(dòng)了工業(yè)就業(yè)人口迅速增長(zhǎng)，沿海出現(xiàn)了大量“工業(yè)化地區(qū)”。上世紀(jì)90年代中期后，隨著工業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，工業(yè)化與城市化的聯(lián)系更加緊密，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的數(shù)量不斷增大，城市化也進(jìn)入加速發(fā)展階段。在GDP構(gòu)成中，我國三次產(chǎn)業(yè)增加值占比分別由1978年的27.7%、47.7%、24.6%調(diào)整為2011年的9.2%、46.5%、44.3%，僅從數(shù)據(jù)看第二產(chǎn)業(yè)占比似乎沒有太大變化，主要是農(nóng)業(yè)占比快速下降和服務(wù)業(yè)占比大幅上升。但是，2010年我國工業(yè)增加值達(dá)到2.83萬億美元，占世界的比重上升到15.51%，工業(yè)生產(chǎn)總值首次超過美國成為世界第一制造業(yè)大國。毫無疑問，改革開放以來的快速工業(yè)化和服務(wù)業(yè)發(fā)展支撐了我國快速城市化進(jìn)程。在各國的城市化實(shí)踐中，幾乎都經(jīng)歷了農(nóng)村勞動(dòng)力向城市工業(yè)及其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向生產(chǎn)率高的產(chǎn)業(yè)部門聚集是各國現(xiàn)代化進(jìn)程的必然規(guī)律，原因是城市在發(fā)展制造業(yè)和服務(wù)業(yè)上具有比較優(yōu)勢(shì)。盡管大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市或城鎮(zhèn)時(shí)，因戶籍制度、土地制度限制未能真正融入城市，但流動(dòng)人口基本上都在城市或城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了就業(yè)和生活。

2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，經(jīng)濟(jì)全球化加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，貿(mào)易盈余對(duì)GDP的貢獻(xiàn)從連續(xù)三年貢獻(xiàn)超過10%降到負(fù)貢獻(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更多地依靠?jī)?nèi)需拉動(dòng)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。進(jìn)入新時(shí)代以來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)向加快發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、高技術(shù)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。相比于快速工業(yè)化和城市化時(shí)期的專業(yè)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和其他傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群，戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)突破了傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)集聚形態(tài)，具有產(chǎn)業(yè)技術(shù)先進(jìn)化、產(chǎn)業(yè)組織分工協(xié)作化、產(chǎn)業(yè)分布跨地域化等特征，這對(duì)中心城市發(fā)揮創(chuàng)新引領(lǐng)作用和城市群內(nèi)增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作水平提出了新的要求。同時(shí)，相比于快速城市化時(shí)期人口由鄉(xiāng)到城的流動(dòng)，新時(shí)代城市常住人口的流動(dòng)更多是城市之間的流動(dòng)，由中小城市向中心城市、大都市集聚（李蘭冰等，2020）。因此，十八大報(bào)告提出“走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”，強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化發(fā)展”路徑。國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）提出，“以城市群為主體形態(tài)，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。2019年政府工作報(bào)告提出，“要優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局形態(tài)，堅(jiān)持以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展，以城市群帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展”。

相應(yīng)地，我國經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)發(fā)展呈現(xiàn)新趨勢(shì)，隨著發(fā)展要素不斷向中心城市和城市群集聚，中心城市與城市群已經(jīng)成為支撐我國協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的主要載體。從中心城市的情況來看，根據(jù)2020年第七次人口普查數(shù)據(jù)，相比2010年的“六普”數(shù)據(jù)，我國人口總量超千萬的城市再增加7個(gè)達(dá)到18個(gè)，常住人口超千萬的特大城市的常住人口數(shù)量和城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模有明顯的一致性，其中有14個(gè)城市的GDP都超過了萬億元。而500萬人口規(guī)模城市增加7個(gè)達(dá)到91個(gè)。十年來70個(gè)城市人口出現(xiàn)增長(zhǎng)，其中人口增量超過200萬的有15個(gè)，均為一、二線城市，包括9個(gè)省會(huì)城市，2個(gè)直轄市，1個(gè)計(jì)劃單列市以及3個(gè)制造業(yè)發(fā)達(dá)的城市。從城市群的情況來看，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)計(jì)算，2020年我國19個(gè)城市群土地面積僅占全國總面積的25%，但常駐人口超過10.58億，占全國總?cè)丝诘?5%；GDP總額超過89.4萬億元，占全國GDP總量的88%。在19個(gè)城市群中，中心城市城區(qū)面積占比32.14%，城區(qū)人口占比47.85%，GDP占比46.05%。近十年來，以中心城市為引領(lǐng)的城市化發(fā)展模式正在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化走向高質(zhì)量發(fā)展。

在人類工業(yè)化進(jìn)程中，西方學(xué)者曾經(jīng)提供了推動(dòng)城市化發(fā)展的理念，例如中心地理理論、增長(zhǎng)極理論、集聚擴(kuò)散理論和“中心—外圍”理論等，對(duì)中心城市形成原因、輻射帶動(dòng)作用以及社會(huì)差距擴(kuò)大等特征進(jìn)行了解釋。但是，我國城市化進(jìn)程是在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化的背景下，在人口眾多、區(qū)域差距大和工業(yè)化、信息化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)過程中實(shí)現(xiàn)的快速城市化，這與西方發(fā)達(dá)國家的城市化道路極為不一樣。實(shí)踐證明，這些理論都不能完全解釋中國城市化發(fā)展的成就和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的路徑。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者約瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）在上世紀(jì)末擔(dān)任世界銀行高級(jí)副行長(zhǎng)兼首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家時(shí)曾預(yù)言，中國的城市化將是深刻影響21世紀(jì)人類發(fā)展的兩大主題之一，中國城市化及其承載的中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展偉大成就使這一判斷正在不折不扣地呈現(xiàn)出來。顯然，作為全球最大的發(fā)展中國家，我國城市化的實(shí)踐和成就背后的發(fā)展邏輯需要有新的理念進(jìn)行解釋和總結(jié)，這不僅有助于指導(dǎo)我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，也能夠豐富城市化發(fā)展理念與相關(guān)理論。黨的十九屆六中全會(huì)和審議通過的《決議》指出，貫徹新發(fā)展理念是關(guān)系我國發(fā)展全局的一場(chǎng)深刻變革，必須實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新成為第一動(dòng)力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點(diǎn)、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的的高質(zhì)量發(fā)展。因此，闡述新發(fā)展理念下中心城市引領(lǐng)城市群高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在邏輯，分析和刻畫新時(shí)代我國中心城市引領(lǐng)城市群高質(zhì)量發(fā)展的基本態(tài)勢(shì)，提出新發(fā)展階段發(fā)揮中心城市引領(lǐng)作用的體制機(jī)制創(chuàng)新方向，對(duì)于“十四五”貫徹新發(fā)展理念，不斷提升中心城市的引領(lǐng)作用、推動(dòng)城市群高質(zhì)量發(fā)展和加快構(gòu)建雙循環(huán)發(fā)展新格局等具有重要意義。

二、新發(fā)展理念下中心城市引領(lǐng)城市群高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在邏輯

中心城市和城市群日益成為現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的空間載體。創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，不僅對(duì)中國特色新型城鎮(zhèn)化實(shí)踐具有重要的解釋作用，而且對(duì)中心城市引領(lǐng)城市群高質(zhì)量發(fā)展的路徑具有重要的指導(dǎo)價(jià)值。新發(fā)展理念下中心城市引領(lǐng)城市群高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在邏輯相應(yīng)體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

首先，從創(chuàng)新發(fā)展來看，這種引領(lǐng)作用的邏輯在于創(chuàng)新集聚性與外溢效應(yīng)。創(chuàng)新活動(dòng)具有高度集聚性的特征，全球?qū)＠暾?qǐng)高度集中在少數(shù)頂尖城市。2019年11月29日經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)布的報(bào)告《數(shù)字時(shí)代頂尖城市的創(chuàng)新集聚》顯示，從2010年到2014年，10%的城市占?xì)W洲專利局（EPO）30個(gè)OECD國家1022個(gè)城市專利申請(qǐng)的64%，54%和31%的專利申請(qǐng)集中在前5%和1%的城市；東京、首爾、舊金山、大阪和巴黎5個(gè)全球領(lǐng)先城市占EPO全球?qū)＠暾?qǐng)量的21.8%。數(shù)據(jù)表明，各國內(nèi)部創(chuàng)新能力也嚴(yán)重不平衡，許多城市僅對(duì)國家專利產(chǎn)出做出了很小的貢獻(xiàn)，這種集中程度表明了如硅谷等具有強(qiáng)大創(chuàng)新能力的集群的重要性。城市群中心城市之所以能夠發(fā)揮創(chuàng)新引領(lǐng)作用，在于中心城市集聚著眾多高校、科研院所、創(chuàng)新企業(yè)和創(chuàng)新人才，而且中心城市一般擁有開放包容文化環(huán)境和制度環(huán)境，以及融資、咨詢等創(chuàng)新服務(wù)體系，因此中心城市更能夠激發(fā)創(chuàng)新活力，成為區(qū)域乃至全球創(chuàng)新高地（楊震寧和趙紅，2020）。與此同時(shí)，科技創(chuàng)新還具有空間外溢的特征，在城市群創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)和產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)作用下，通過共享、匹配和學(xué)習(xí)機(jī)制，不僅能夠提高中心城市的創(chuàng)新要素使用效率，而且能夠帶動(dòng)臨近區(qū)域和城市的創(chuàng)新活動(dòng)，提升城市群整體的創(chuàng)新能力和科技水平（Roberto et al.，2011；白俊紅和蔣伏心，2015）?？偟膩碚f，中心城市通過集聚創(chuàng)新要素成為城市群和區(qū)域的創(chuàng)新策源地，還通過空間溢出效應(yīng)、價(jià)值鏈溢出效應(yīng)和行業(yè)間溢出效應(yīng)帶動(dòng)外圍城市的創(chuàng)新發(fā)展。我國城市群數(shù)量眾多，中心城市創(chuàng)新要素集聚和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活躍，發(fā)揮中心城市的創(chuàng)新引領(lǐng)作用是實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的重要抓手，整體提升城市群區(qū)域創(chuàng)新能力是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐。

其次，從協(xié)調(diào)發(fā)展來看，這種引領(lǐng)作用的邏輯在于城市群功能分工和交通基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)化效應(yīng)。城市群功能分工具體表現(xiàn)為金融、貿(mào)易、咨詢、研發(fā)、設(shè)計(jì)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)主要在中心城市集聚，一般制造環(huán)節(jié)主要在外圍城市集聚，因此中心城市在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中主要承擔(dān)總部經(jīng)濟(jì)與研發(fā)中心功能，而外圍中小城市則主要承擔(dān)生產(chǎn)制造功能（Duranton&Puga，2005）。城市群功能分工促使不同城市根據(jù)自身的比較優(yōu)勢(shì)參與到相應(yīng)的生產(chǎn)制造或服務(wù)等職能環(huán)節(jié)，在城市群內(nèi)部構(gòu)建起合理的產(chǎn)業(yè)鏈分工體系，規(guī)避了中心城市與外圍城市在城市職能分工上的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，形成錯(cuò)位發(fā)展、職能互補(bǔ)、分工協(xié)作的空間組織關(guān)系，推動(dòng)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展（Otsuka et al.，2010）。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)城市群功能分工依賴于以中心城市為樞紐的區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化，這將極大降低生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的成本，提升生產(chǎn)要素的配置效率，加速城市群產(chǎn)業(yè)布局一體化。新經(jīng)濟(jì)地理理論也表明，運(yùn)輸成本的降低和要素流動(dòng)效率的提升，產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)要素將在市場(chǎng)作用下重塑產(chǎn)業(yè)布局和分工（Krugman，1991）。另外，進(jìn)入數(shù)字化時(shí)代，5G、數(shù)據(jù)中心、云計(jì)算等數(shù)字新基建帶動(dòng)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化與數(shù)字賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，一定程度上削弱了距離和空間對(duì)產(chǎn)業(yè)布局的負(fù)面影響，促進(jìn)了商品和要素在城市群內(nèi)部的流動(dòng)效率，極大地提升了中心城市與外圍城市的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和聯(lián)動(dòng)效率。2008年全球金融危機(jī)暴發(fā)后，我國加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級(jí)，中心城市率先朝向先進(jìn)制造業(yè)和生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，在基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和區(qū)域合作機(jī)制對(duì)接的支撐下，實(shí)現(xiàn)了中心城市與外圍中小城市之間的產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)鏈跨區(qū)域延伸，這種跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)分工合作極大促進(jìn)了我國城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，從綠色發(fā)展來看，這種引領(lǐng)作用的邏輯在于規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和市場(chǎng)化的補(bǔ)償機(jī)制。中心城市是區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的聚集點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)交流的樞紐，具有較大的人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模，市場(chǎng)主體和消費(fèi)者更為集中，產(chǎn)業(yè)分工更加細(xì)密，存在明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，在價(jià)值鏈綠色低碳化進(jìn)程中發(fā)揮著積極作用。在人類工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，制約綠色發(fā)展的一個(gè)重要原因就是要素驅(qū)動(dòng)型的粗放式發(fā)展路徑，中心城市的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)因此能夠提升投入要素的邊際產(chǎn)出，后移邊際報(bào)酬遞減曲線的拐點(diǎn)，從而扭轉(zhuǎn)粗放式發(fā)展的路徑依賴現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)向綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型。已有的實(shí)證研究表明，中心城市一方面通過集聚整合生產(chǎn)要素、發(fā)揮正外部性，不僅減少本地單位GDP工業(yè)污染排放強(qiáng)度（陸銘和馮皓，2014），同時(shí)對(duì)周圍地區(qū)存在外溢效應(yīng)，帶動(dòng)整個(gè)城市群經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展（羅能生和郝騰，2018）；另一方面還能夠?qū)ξ廴局卫懋a(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，推動(dòng)環(huán)保、清潔生產(chǎn)技術(shù)的制造和使用（Anderson，2005），既降低本身能耗和污染，也帶動(dòng)整個(gè)行業(yè)的污染治理函數(shù)呈規(guī)模報(bào)酬遞增趨勢(shì)，并通過空間溢出效應(yīng)降低臨近區(qū)域或低集聚區(qū)內(nèi)的環(huán)境污染水平（Dong et al.，2012）。在城市群或者跨區(qū)域的污染外部性治理方面，中心城市也為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行提供了市場(chǎng)化解決工具。中心城市是區(qū)域性的金融服務(wù)中心，產(chǎn)權(quán)保護(hù)和資本運(yùn)行機(jī)制完善，生產(chǎn)要素配置效率高，一方面通過金融創(chuàng)新和資本化運(yùn)作，引導(dǎo)社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，促進(jìn)城市群資源資本化、生態(tài)資本化，使環(huán)境要素的價(jià)格真正反映它們的稀缺程度，達(dá)到節(jié)約資源和減少污染的雙重效應(yīng)；另一方面通過中心城市區(qū)域性金融交易市場(chǎng)，為資源使（?。┯脵?quán)、排污權(quán)交易等市場(chǎng)化的補(bǔ)償模式提供交易平臺(tái)。隨著中心城市要素市場(chǎng)化配置的體制機(jī)制日趨完善，這種市場(chǎng)化的解決工具對(duì)于我國確定的“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

第四，從開放發(fā)展來看，這種引領(lǐng)作用的邏輯來自中心城市的功能平臺(tái)優(yōu)勢(shì)和制度型開放的示范效應(yīng)。自上世紀(jì)70年代末期開始，我國采取局部地區(qū)和局部領(lǐng)域的“先行先試”開放路徑，承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移大量引進(jìn)外資，以“三來一補(bǔ)”的制造業(yè)分工合作模式嵌入全球價(jià)值鏈和國際分工。逐漸完善的沿海港口設(shè)施和加入WTO后的經(jīng)貿(mào)規(guī)則對(duì)接降低了“冰山運(yùn)輸成本”（Krugman，1980），發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)支撐中心城市成為重要的出口加工基地。在這一過程中，沿海中心城市僅僅是立足自身的發(fā)展，引進(jìn)外資從事加工出口，中心城市之間和中心城市與外圍區(qū)域之間存在明顯的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。進(jìn)入新時(shí)代我國加快完善互利共贏、多元平衡、安全高效的開放型經(jīng)濟(jì)體系，中心城市在城市群和區(qū)域高水平對(duì)外開放過程中發(fā)揮著重要引領(lǐng)作用。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是從立足自身發(fā)展轉(zhuǎn)向參與全球競(jìng)爭(zhēng)。適應(yīng)全球價(jià)值鏈貿(mào)易發(fā)展的趨勢(shì)，加快服務(wù)業(yè)對(duì)外開放，擴(kuò)大中間品進(jìn)口貿(mào)易，強(qiáng)化關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)和重大技術(shù)裝備研制，推動(dòng)貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展和貿(mào)易強(qiáng)國建設(shè)，中心城市更加集聚全球貨物、技術(shù)、人才、數(shù)據(jù)、資金的配置功能，提升中國制造在全球價(jià)值鏈中的位勢(shì)。二是中心城市擁有功能平臺(tái)優(yōu)勢(shì)。中心城市往往擁有國際機(jī)場(chǎng)和航運(yùn)港口等開放功能平臺(tái)，而且集聚了大量生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和跨國公司的總部或地區(qū)辦事處，是城市群乃至國家對(duì)外貿(mào)易樞紐和“走出去”服務(wù)平臺(tái)，以及全球投資和創(chuàng)業(yè)的最佳目的地，能夠引領(lǐng)城市群高水平對(duì)外開放。三是制度型開放示范效應(yīng)。中心城市開放基礎(chǔ)好，開放部門對(duì)制度優(yōu)化敏感度高，具備率先實(shí)現(xiàn)向制度型開放轉(zhuǎn)變的條件和微觀基礎(chǔ)，率先對(duì)接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，探索規(guī)則等制度型開放路徑，在新時(shí)代高水平制度型開放中發(fā)揮著引領(lǐng)示范作用。同時(shí)，制度性開放創(chuàng)新和復(fù)制推廣的過程也是改革紅利和制度紅利釋放外溢的過程，中心城市在投資自由化、貿(mào)易便利化、金融開放創(chuàng)新等方面進(jìn)行深入探索和廣泛實(shí)踐，有利于促進(jìn)人流、物流、資金流、信息流在整個(gè)城市群的便捷流動(dòng)，進(jìn)一步提升城市群的開放水平。

第五，從共享發(fā)展來看，這種引領(lǐng)作用的邏輯在于中心城市的多樣性和公共服務(wù)均等化。中心城市的產(chǎn)業(yè)類型豐富，商業(yè)服務(wù)配套完整，在產(chǎn)品和服務(wù)供給上具有多樣性，特別是中心城市集聚較多的市場(chǎng)主體，能夠提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和更高的工資水平，有助于吸引外圍勞動(dòng)力跨區(qū)域流入，這在客觀上提高了外圍勞動(dòng)力流出地的整體收入水平和消費(fèi)能力。中心城市這種在共享發(fā)展上的引領(lǐng)作用具體表現(xiàn)在兩個(gè)層面。一是城市化驅(qū)動(dòng)的減貧效應(yīng)。中心城市在公共服務(wù)、就業(yè)機(jī)會(huì)以及收入上的優(yōu)勢(shì)不斷吸引農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，一方面通過提供收入相對(duì)較高就業(yè)機(jī)會(huì)改善整體平均收入水平，從而帶來城鄉(xiāng)貧困人口收入的提升和減少農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)貧困轉(zhuǎn)移（Cali&Menon，2013）；另一方面要素在中心城市的集中帶來集聚外部性，并對(duì)周邊區(qū)域產(chǎn)生了明顯的空間溢出效應(yīng)，從而使得貧困人口的收入在整體收入改善的基礎(chǔ)上獲得城市集聚的減貧紅利。隨著交通、信息等渠道的日趨發(fā)達(dá)，這種空間上的關(guān)聯(lián)性和溢出效應(yīng)愈發(fā)強(qiáng)烈（張博勝和楊子生，2020）。二是中心城市新基建和數(shù)字經(jīng)濟(jì)在城市群公共服務(wù)均等化上的作用。一方面以中心城市為樞紐的新基建，以及與新型城鎮(zhèn)化布局相匹配的城際交通網(wǎng)絡(luò)，對(duì)促進(jìn)勞動(dòng)力在城市群內(nèi)不同城市之間的有序流動(dòng)、疏解特大城市優(yōu)質(zhì)公共資源、增強(qiáng)周邊中小城市的吸引力和幸福感、縮小城市之間的人均公共物品差距等各方面都具有積極促進(jìn)作用（夏怡然和陸銘，2015）；另一方面中心城市數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，數(shù)字技術(shù)加快應(yīng)用于大都市治理，不僅能夠有效提高政務(wù)服務(wù)效率、提升城市智慧化管理能力和保障城市安全高效運(yùn)行，而且還能通過人工智能技術(shù)和智慧化治理技術(shù)，現(xiàn)實(shí)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、政務(wù)等多個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域線上化和云端化，促進(jìn)外圍城市人口能夠享受中心城市優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

三、新時(shí)代中心城市引領(lǐng)城市群高質(zhì)量發(fā)展的態(tài)勢(shì)

進(jìn)入新時(shí)代以來，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出，以城市群為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。黨的十九大報(bào)告提出，“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。以新發(fā)展理念為指導(dǎo)，我國城市化發(fā)展和質(zhì)量穩(wěn)步提升，中心城市引領(lǐng)城市群高質(zhì)量發(fā)展呈現(xiàn)出一系列新的趨勢(shì)性特征。

第一，以中心城市為核心的多中心區(qū)域創(chuàng)新體系基本形成。創(chuàng)新是高質(zhì)量發(fā)展的第一動(dòng)力。進(jìn)入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代以來，科技創(chuàng)新擺在了國家發(fā)展全局的核心位置上，成為提高社會(huì)生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐。中心城市研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入快速增長(zhǎng)，對(duì)人才的吸引力持續(xù)增強(qiáng)，尤其是特大城市對(duì)周邊的虹吸效應(yīng)十分明顯。根據(jù)科技部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2020年我國北上廣深四個(gè)一線城市R&D投入總經(jīng)費(fèi)為6225億元，約占全國R&D經(jīng)費(fèi)總投入的25.9%；R&D經(jīng)費(fèi)投入排名前10的城市，約占全國R&D經(jīng)費(fèi)總投入的40.3%。中心城市通過集聚創(chuàng)新要素，在城市群和區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮著創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)功能。相應(yīng)地，我國已經(jīng)基本形成了以中心城市為核心的多個(gè)創(chuàng)新集聚區(qū)，包括以北京為中心的京津冀創(chuàng)新集聚區(qū)、以上海為中心的長(zhǎng)三角創(chuàng)新集聚區(qū)、以廣深港澳為中心的粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新集聚區(qū)，以及以成都、重慶、武漢、西安為中心的區(qū)域性創(chuàng)新集聚區(qū)。同時(shí)，隨著創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，以中心城市為核心共建科技創(chuàng)新走廊，成為推動(dòng)和提升城市群科創(chuàng)發(fā)展水平的重要途徑。例如，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，粵港澳大灣區(qū)要構(gòu)建開放型區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共同體，推進(jìn)“廣州—深圳—香港—澳門”科技創(chuàng)新走廊建設(shè)，共建粵港澳大灣區(qū)國際科創(chuàng)中心。根據(jù)世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織發(fā)布的《2021年全球創(chuàng)新指數(shù)報(bào)告》顯示，廣州—深圳—香港科技創(chuàng)新集群的創(chuàng)新能力排名位列全球第二，僅次于東京灣區(qū)的東京—橫濱科技創(chuàng)新集群。為落實(shí)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，正在規(guī)劃建設(shè)中的長(zhǎng)三角“G60科創(chuàng)走廊”也成為推動(dòng)城市群協(xié)同創(chuàng)新的重要抓手。該科創(chuàng)走廊以上海中心城市為起點(diǎn)，沿途經(jīng)過江蘇和安徽共9個(gè)城市，通過建立健全科技資源共享和協(xié)同聯(lián)合攻關(guān)機(jī)制，破除制約技術(shù)、成果、人才、資金等創(chuàng)新要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)科創(chuàng)要素的有效配置、科創(chuàng)政策的有效協(xié)同、產(chǎn)學(xué)研轉(zhuǎn)化機(jī)制的共同創(chuàng)新。

第二，以中心城市為核心的城市群產(chǎn)業(yè)鏈分工協(xié)作水平不斷提高。新時(shí)代我國進(jìn)入以城市群為主體形態(tài)的區(qū)域發(fā)展格局，構(gòu)建城市群內(nèi)部合理的產(chǎn)業(yè)分工和布局已經(jīng)成為促進(jìn)城市群產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段（趙勇和魏后凱，2015）。近十年來，隨著我國戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集群的快速發(fā)展，包括新一代信息技術(shù)、高端裝備、新材料、新能源、生物醫(yī)藥等重點(diǎn)領(lǐng)域戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)普遍呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈跨地市延伸現(xiàn)象，這種城市群內(nèi)部跨地域分工協(xié)作模式不僅提升了產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性與競(jìng)爭(zhēng)力，也推動(dòng)了城市群區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。2021年工業(yè)和信息化部評(píng)選出兩批共25個(gè)先進(jìn)制造業(yè)集群，主要分布在深圳、廣州、上海、成都、南京、青島等21個(gè)中心城市，其中廣佛惠超高清視頻和智能家電集群、廣深佛莞智能裝備集群、深廣高端醫(yī)療器械集群和四川省成都市、德陽市高端能源裝備集群等4個(gè)集群則以跨地市聯(lián)合命名。這一方面表明以中心城市為核心的我國先進(jìn)制造業(yè)集群已達(dá)到了較高的集聚水平，另一方面也表明像粵港澳大灣區(qū)這類發(fā)展水平較高的城市群已呈現(xiàn)出明顯的產(chǎn)業(yè)鏈跨地市分布的特征。圍繞中心城市構(gòu)建的交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)正成為打破區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展物理阻隔的重要途經(jīng)，對(duì)于深化城市群內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作具有重要的支撐作用。自2008年京津城際鐵路開通以來，我國高鐵里程和城際軌道里程快速增長(zhǎng)，粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角等城市群或都市圈的城際軌道交通建設(shè)規(guī)劃先后獲得批復(fù)。進(jìn)入“十四五”以來，我國城市群軌道交通布局和架構(gòu)日益完善，不斷提升城市群和都市圈的通勤便利性（孫久文和宋準(zhǔn)，2021）。與此同時(shí)，蓬勃發(fā)展的數(shù)字經(jīng)濟(jì)也顯現(xiàn)出重塑經(jīng)濟(jì)地理、強(qiáng)化中心城市輻射帶動(dòng)作用的巨大潛力。中國信息通信研究院發(fā)布的《中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)白皮書》顯示，2020年我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到39.2萬億，占GDP的比重達(dá)為38.6%，增速是GDP的3.2倍，既是我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿Γ彩侵厮芪覈鞘腥嚎臻g格局的推動(dòng)力。

第三，中心城市引領(lǐng)城市群生產(chǎn)生活方式加快綠色低碳轉(zhuǎn)型。進(jìn)入新時(shí)代，黨和國家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出一系列重大戰(zhàn)略部署，生態(tài)文明建設(shè)寫入《中國共產(chǎn)黨章程（修正案）》，黨中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，2014年修訂的環(huán)境保護(hù)法被稱為是“史上最嚴(yán)格”的環(huán)保法，黨的十九大修改通過的黨章增加“增強(qiáng)綠水青山就是金山銀山的意識(shí)”等內(nèi)容，2018年3月通過的憲法修正案將生態(tài)文明寫入憲法，2018年5月召開的全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)確立習(xí)近平生態(tài)文明思想，為全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了根本方向。中心城市率先推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整，在向綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展中發(fā)揮了引領(lǐng)作用。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2020年，我國煤炭消費(fèi)比重降低到56.8%，清潔能源占能源消費(fèi)比重達(dá)24.3%，光伏、風(fēng)能裝機(jī)容量、發(fā)電量均居世界首位。新能源汽車銷售量占全球新能源汽車約42%，是世界上保有量最多的國家。同時(shí)，城市群內(nèi)部探索建立諸如政府間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法等一系列全方位區(qū)域環(huán)保合作機(jī)制。例如，在粵港澳大灣區(qū)城市群，設(shè)立了“粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組”、“粵澳環(huán)保合作專責(zé)小組”等區(qū)域環(huán)境合作機(jī)制，也開展了一些具體的環(huán)境合作項(xiàng)目，包括“粵港澳珠江三角洲區(qū)域空氣監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)”、“珠三角火力發(fā)電廠排污交易計(jì)劃”、“清潔生產(chǎn)伙伴計(jì)劃項(xiàng)目”以及“粵港碳標(biāo)簽合作”等。在長(zhǎng)三角城市群，滬蘇浙皖共同簽署《長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)嵤┬庞寐?lián)合獎(jiǎng)懲合作備忘錄》；浙江、安徽兩省簽署了第三輪新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，兩省按照水質(zhì)目標(biāo)要求更高、補(bǔ)償方式更加多元等原則，共同設(shè)立新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償資金。資源能源利用效率大幅提升，碳排放強(qiáng)度持續(xù)下降，生態(tài)環(huán)境明顯改善，人民對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的獲得感顯著增強(qiáng)。截至2020年底，我國單位GDP二氧化碳排放較2005年降低約48.4%，超額完成下降40%—45%的目標(biāo)。2016年至2020年五年間，我國地級(jí)及以上城市空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比率提高了5.8個(gè)百分點(diǎn)、達(dá)到87%，地表水優(yōu)良水質(zhì)斷面比例提高了17.4個(gè)百分點(diǎn)、達(dá)到83.4%。

第四，中心城市引領(lǐng)城市群制度型開放推動(dòng)形成改革開放新高地。2008年全球金融危機(jī)暴發(fā)后，國際合作與格局發(fā)生了深刻變化，加快培育參與和引領(lǐng)國際經(jīng)濟(jì)合作競(jìng)爭(zhēng)的新優(yōu)勢(shì)成為進(jìn)入新時(shí)代后我國對(duì)外開放的新目標(biāo)。十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對(duì)新時(shí)代對(duì)外開放戰(zhàn)略進(jìn)行了全面部署，提出加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制和加快推動(dòng)形成全面開放新格局。一是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)與制度創(chuàng)新試驗(yàn)。2013年以來，我國先后在21個(gè)省市區(qū)的一些條件優(yōu)越中心城市設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，在投資、貿(mào)易、金融、事中事后監(jiān)管、法治化環(huán)境建設(shè)等領(lǐng)域開展制度創(chuàng)新，形成了一批基礎(chǔ)性和核心制度成果，率先建立同國際投資和貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度體系，在率先形成法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境上取得重大進(jìn)展，成為新一輪改革開放的試驗(yàn)田（毛艷華，2018）。二是服務(wù)業(yè)開放的“先行先試”。服務(wù)業(yè)開放本質(zhì)上是制度型開放。順應(yīng)服務(wù)貿(mào)易全球化和制造業(yè)服務(wù)化趨勢(shì)（Miroudot&Cadestin，2017），珠三角中心城市率先對(duì)港澳服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放、北京自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)率先開展數(shù)字服務(wù)貿(mào)易開放、《上海市全面深化服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)實(shí)施方案》的出臺(tái)，中心城市在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的開放探索促進(jìn)了跨境服務(wù)貿(mào)易發(fā)展，引領(lǐng)新時(shí)代高水平開放向更深層次推進(jìn)。三是參與共建“一帶一路”，重塑我國城市群對(duì)外開放格局。在“一帶一路”倡議下，我國形成了兩條不同的貿(mào)易路線，即以沿線中心城市為支撐、以重點(diǎn)經(jīng)貿(mào)產(chǎn)業(yè)園區(qū)為合作平臺(tái)的陸上國際貿(mào)易大通道，其中鄭州、西安、重慶、成都和烏魯木齊五個(gè)中西部的中心城市成為中歐班列集結(jié)中心，在中歐班列貿(mào)易通道建設(shè)中發(fā)揮了樞紐作用；以重點(diǎn)港口為節(jié)點(diǎn)，聯(lián)通東南亞、南亞等地區(qū)的海上貿(mào)易通道，其中東南沿海的港口城市同樣扮演了樞紐的角色。兩條貿(mào)易通道的建設(shè)縮短了沿線中心城市與國際市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)距離。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2020年京津冀地區(qū)對(duì)外投資中，北京和天津占比為89.19%；上海對(duì)外直接投資在長(zhǎng)三角（江浙滬三省數(shù)據(jù)）的占比超過一半達(dá)到50.28%；深圳在珠三角（廣東省數(shù)據(jù)）對(duì)外直接投資的比重接近7成達(dá)到69.18%。

第五，中心城市吸納就業(yè)人口帶動(dòng)共同富裕發(fā)揮了引領(lǐng)作用。進(jìn)入新時(shí)代，作為城市化進(jìn)程中重要空間組織形式的中心城市，憑借著更高的工資溢價(jià)，提供更多的產(chǎn)品產(chǎn)出與優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，對(duì)企業(yè)投資和個(gè)人就業(yè)均有著更大的吸引力，中心城市在吸納就業(yè)人口帶動(dòng)共同富裕中同樣發(fā)揮了引領(lǐng)作用。首先，沿海城市群中心城市的人口集聚效應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)。從第七次人口普查結(jié)果來看，2010年以來，十年間粵港澳大灣區(qū)的廣州和深圳人口增長(zhǎng)率分別高達(dá)47.05%和68.47%，長(zhǎng)三角的上海、南京和杭州的增長(zhǎng)率分別為8.04%、16.38%和37.20%。在中心城市的集聚效應(yīng)下，我國人口持續(xù)向東部沿海城市群集聚，粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角城市群分別增加了2312.0萬人和1861.0萬人，在各城市群中遙遙領(lǐng)先。其次，內(nèi)陸城市群的省會(huì)中心城市人口虹吸效應(yīng)也十分明顯。2010年以來，內(nèi)陸省會(huì)中心城市人口顯著增加，成都人口增加580萬，增速為38.5%；西安人口增加449萬，增速為53%；重慶、鄭州、長(zhǎng)沙等中心城市的人口增加均超過300萬，增速分別為11.1%、46.1%、42.6%；南寧、昆明、合肥人口增加規(guī)模在200萬左右，增速均超過了25%。最后，流動(dòng)人口逐漸成為中心城市人口增長(zhǎng)的主要驅(qū)動(dòng)力。隨著人口自然轉(zhuǎn)變的完成，人口自然增長(zhǎng)對(duì)城市人口數(shù)量的影響越來越小，而流動(dòng)人口遷入已成為城市人口不斷增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿Α?000年以來，我國人口自然增長(zhǎng)率持續(xù)下降，城市人口增加越來越依賴流動(dòng)人口遷入。第四次人口普查至第七次人口普查，我國流動(dòng)人口對(duì)城市人口增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)度分別為15.38%、38.26%、53.33%和61.44%。在“十三五”時(shí)期，這種以中心城市的人口集聚帶動(dòng)更偏遠(yuǎn)地區(qū)人口向區(qū)域中心城市的梯次移民，實(shí)現(xiàn)了960多萬易地搬遷貧困人口全部脫貧，因此，向中心城市的人口流動(dòng)有力地促進(jìn)了我國的減貧事業(yè)。

四、新發(fā)展階段發(fā)揮中心城市引領(lǐng)作用的體制機(jī)制創(chuàng)新方向

國家“十四五”規(guī)劃綱要提出，堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，以城市群、都市圈為依托促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，使更多人民群眾享有更高品質(zhì)的城市生活。在我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心不斷向城市群轉(zhuǎn)移的背景下，要尊重城市群發(fā)展客觀規(guī)律，立足我國城市化的特色優(yōu)勢(shì)，按照新發(fā)展理念的要求加快探索增強(qiáng)中心城市引領(lǐng)作用的體制機(jī)制創(chuàng)新。

第一，提高中心城市創(chuàng)新能級(jí)，構(gòu)建城市群創(chuàng)新共享機(jī)制。首先，著力提升中心城市創(chuàng)新能級(jí)，強(qiáng)化創(chuàng)新引領(lǐng)作用。健全支持基礎(chǔ)研究和原始創(chuàng)新的體制機(jī)制，圍繞重要領(lǐng)域在中心城市適度超前布局建設(shè)國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施；依據(jù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和要素稟賦，瞄準(zhǔn)未來科技和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制高點(diǎn)，在中心城市前瞻部署若干戰(zhàn)略性、儲(chǔ)備性技術(shù)研發(fā)項(xiàng)目。大力支持中心城市開展原始創(chuàng)新，突破“卡脖子”關(guān)鍵核心技術(shù)，全面提升自身創(chuàng)新能級(jí)，為引領(lǐng)城市群創(chuàng)新培育原始動(dòng)力。其次，圍繞中心城市構(gòu)建城市群創(chuàng)新共享機(jī)制，促進(jìn)創(chuàng)新要素自由流動(dòng)。一方面要以中心城市為創(chuàng)新樞紐，加強(qiáng)城市群內(nèi)部科技資源共享服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)重大科研基礎(chǔ)設(shè)施、重要數(shù)據(jù)平臺(tái)等科創(chuàng)資源開放共享；另一方面要破除制約創(chuàng)新要素跨區(qū)域流動(dòng)的體制機(jī)制壁壘，特別是降低異地就業(yè)人才在購房、落戶、子女教育等方面的準(zhǔn)入門檻，為吸引人才流入和發(fā)揮人才能動(dòng)性提供良好社會(huì)環(huán)境。最后，完善城市群科技成果轉(zhuǎn)化與協(xié)同保護(hù)機(jī)制，打造現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系。一方面要建立健全城市群協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，制定跨區(qū)域科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化政策，建立統(tǒng)一的技術(shù)交易市場(chǎng)；另一方面著力建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)跨行業(yè)、跨地區(qū)協(xié)同保護(hù)機(jī)制，在中心城市建設(shè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)中心。此外，還應(yīng)充分利用中心城市在創(chuàng)新生態(tài)形成、創(chuàng)新資源集聚以及科技革新輸出上的優(yōu)勢(shì)，深化外圍城市制造業(yè)與中心城市服務(wù)業(yè)的互補(bǔ)性創(chuàng)新合作，推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新，構(gòu)建城市群內(nèi)部錯(cuò)位發(fā)展、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)作配套的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系。

第二，提升城市群市場(chǎng)一體化水平，打造以中心城市為核心的產(chǎn)業(yè)鏈集群。首先，完善傳統(tǒng)和新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，加快綜合交通樞紐城市建設(shè)，增強(qiáng)重要交通節(jié)點(diǎn)樞紐功能，以城際鐵路和市域（郊）鐵路等軌道交通為骨干，打通各類“斷頭路”、“瓶頸路”，推動(dòng)市內(nèi)市外交通有效銜接，提高1小時(shí)通勤圈協(xié)同發(fā)展水平，放大同城效應(yīng)，促進(jìn)中心城市和城市群內(nèi)部資源按照市場(chǎng)規(guī)律流動(dòng)。在數(shù)字新基建方面，依托新一代信息技術(shù)，推動(dòng)依靠打破地理限制、催生空間近鄰效應(yīng)的傳統(tǒng)集聚機(jī)制向依靠大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)的超空間網(wǎng)絡(luò)化集聚機(jī)制的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)各類數(shù)據(jù)便利流動(dòng)，支撐企業(yè)數(shù)字化合作與轉(zhuǎn)型上升。其次，探索都市圈協(xié)同發(fā)展機(jī)制創(chuàng)新。依托輻射帶動(dòng)能力較強(qiáng)的中心城市，借鑒廣東省“廣佛同城”省域行政區(qū)內(nèi)都市圈發(fā)展模式和“南京都市圈”等跨越省級(jí)行政區(qū)劃都市圈規(guī)劃模式，強(qiáng)化政府間協(xié)商、規(guī)劃協(xié)調(diào)、政策協(xié)同、社會(huì)參與等合作機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)都市圈內(nèi)一體化市場(chǎng)建設(shè)和公共服務(wù)共建共享等政策協(xié)同的突破，培育發(fā)展一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈。最后，強(qiáng)化中心城市的產(chǎn)業(yè)鏈帶動(dòng)效應(yīng)。通過制度創(chuàng)新與政務(wù)信息化建設(shè)，打破城市群一體化建設(shè)過程中條塊分割的各種有形與無形的壁壘，便利城市群內(nèi)部要素流通和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。要進(jìn)一步發(fā)揮中心城市產(chǎn)業(yè)體系完備、產(chǎn)業(yè)鏈完整的優(yōu)勢(shì)，培植具有“鏈主”地位的中心城市引領(lǐng)型企業(yè)，在城市群一體化進(jìn)程中，利用“鏈主”企業(yè)的品牌、數(shù)據(jù)、技術(shù)等集成優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建大中小協(xié)同、上下游協(xié)作的城市群產(chǎn)業(yè)共同體，鍛造區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈，提升產(chǎn)業(yè)鏈韌性。

第三，建立能耗與碳排放指標(biāo)優(yōu)化配置機(jī)制，圍繞中心城市凝聚綠色發(fā)展合力。城市碳排放指標(biāo)的配額設(shè)定和再分配機(jī)制是未來數(shù)十年城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人口集聚的重要約束。要堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心這一基本路線，同時(shí)要不斷完善生態(tài)文明制度體系，善用市場(chǎng)化手段推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰—碳中和”目標(biāo)。首先，發(fā)揮中心城市要素市場(chǎng)平臺(tái)作用，推進(jìn)城市群能耗與碳排放指標(biāo)優(yōu)化配置機(jī)制建設(shè)。在城市群內(nèi)協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與功能分工，基于產(chǎn)業(yè)功能、人口數(shù)量、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定合理的區(qū)域能耗和碳排放指標(biāo)；并通過完善指標(biāo)核算體系、提升現(xiàn)有交易所交易功能、完善交易市場(chǎng)設(shè)計(jì)等措施，建立城市群內(nèi)能耗指標(biāo)與碳排放指標(biāo)交易機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)區(qū)域能耗與碳排放指標(biāo)的合理初始配置與優(yōu)化再配置，通過高效公平的環(huán)境指標(biāo)配置推動(dòng)城市群環(huán)境總體質(zhì)量?jī)?yōu)化。其次，建立跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，加快以中心城市為引領(lǐng)的城市群綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)。加快中心城市產(chǎn)業(yè)和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，大力發(fā)展新能源和低碳產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)形成綠色低碳循環(huán)的生產(chǎn)方式；同時(shí)加快構(gòu)建城市群內(nèi)部大氣、水資源、污染排放物的跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，提升中心城市和城市群整體環(huán)境承載力。最后，優(yōu)化環(huán)境規(guī)制政策的制定和實(shí)施，凝聚綠色發(fā)展合力。探索在中心城市制定強(qiáng)度適宜的差異化環(huán)境規(guī)制政策，在城市群內(nèi)部形成環(huán)境規(guī)制聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從而緩解“污染避難所”效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)城市群綠色協(xié)同發(fā)展。

第四，激發(fā)中心城市制度型開放的引領(lǐng)作用，帶動(dòng)城市群高水平開放。在加快由商品要素流動(dòng)型開放向規(guī)則、規(guī)制、標(biāo)準(zhǔn)、管理等制度型開放轉(zhuǎn)變中，需要進(jìn)一步發(fā)揮中心城市在高水平開放中的引領(lǐng)作用。一方面要抓住區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）正式實(shí)施和申請(qǐng)加入全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（CPTPP）、數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（DEPA）等機(jī)遇，在一批中心城市及具備承載開放新議題的功能平臺(tái)進(jìn)行開放壓力測(cè)試，推動(dòng)與國際高標(biāo)準(zhǔn)投資貿(mào)易規(guī)則銜接，深化貿(mào)易和投資自由化便利化，擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易開放，發(fā)展跨境服務(wù)貿(mào)易和數(shù)字貿(mào)易，增強(qiáng)對(duì)全球資金、技術(shù)、人才、數(shù)據(jù)等高端要素資源的吸引力和向心力，把中心城市打造成為國內(nèi)國際雙循環(huán)的重要鏈接，在服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局中發(fā)揮重要的作用。另一方面要加快中心城市制度型開放創(chuàng)新成果的復(fù)制推廣，在開放聯(lián)動(dòng)中帶動(dòng)城市群整體開放水平的提高。例如，將粵港澳大灣區(qū)中心城市惠及港澳居民的政策措施，包括專業(yè)資格認(rèn)定、購房購車資格、人才補(bǔ)貼政策等，復(fù)制推廣到其它灣區(qū)城市和內(nèi)地其他城市，這有利吸引境外高端專業(yè)人士和創(chuàng)新人才集聚，加快建成若干高水平人才高地；在長(zhǎng)三角城市群加強(qiáng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)之間的制度創(chuàng)新聯(lián)動(dòng)和推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與各類功能區(qū)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，以此帶動(dòng)長(zhǎng)三角區(qū)域開放合作與協(xié)調(diào)發(fā)展。要抓住北京、上海、重慶、杭州、廣州、深圳6個(gè)城市開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)的契機(jī)，發(fā)揮中心城市在營商環(huán)境建設(shè)的示范引領(lǐng)作用，構(gòu)建城市群一體化高標(biāo)準(zhǔn)的營商環(huán)境，健全法律制度和信用體系，公平對(duì)待各類市場(chǎng)主體，構(gòu)建平等競(jìng)爭(zhēng)制度與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，加快吸引全球人才、資金、技術(shù)等創(chuàng)新要素集聚發(fā)展。

第五，加快中心城市要素供給體系集成創(chuàng)新，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)開放共享。中心城市吸引流動(dòng)人口和吸納就業(yè)的效應(yīng)不斷增強(qiáng)，但轉(zhuǎn)移人口市民化緩慢和土地的空間錯(cuò)配正在成為制約城市群共同富裕的瓶頸。在一些中心城市和城市群出現(xiàn)了城市包容性下降、限制外來人口進(jìn)入的現(xiàn)象，特別是以資源承載力不足為由，不給外來人口提供與本地城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)。因此，新時(shí)期中心城市落實(shí)共享發(fā)展理念主要體現(xiàn)在通過高質(zhì)量城鎮(zhèn)化減少貧困人口和推進(jìn)公共服務(wù)均等化兩個(gè)方面。一方面，加快推進(jìn)中心城市戶籍制度改革和要素供給體系集成創(chuàng)新。要加快中心城市戶籍制度改革，打通要素自由流動(dòng)的制度性通道。以城市土地供給制度改革為牽引，圍繞資金、人才、數(shù)據(jù)、住房等領(lǐng)域推動(dòng)中心城市要素供給體系集成創(chuàng)新，以適應(yīng)城市人口不斷集聚的大趨勢(shì)，緩解由供給不足導(dǎo)致的城市病。另一方面，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的開放共享。加強(qiáng)大城市與城市群周邊地區(qū)在公路和軌道交通等方面的連接，同時(shí)著重開發(fā)軌道交通沿線地帶，形成城市群內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)狀的高效率空間發(fā)展?fàn)顟B(tài)，打破共享公共服務(wù)的物理阻隔，擴(kuò)大公共服務(wù)共享邊界。還要為常駐人口提供對(duì)等的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)。加快教育信息化發(fā)展，健全“互聯(lián)網(wǎng)＋教育”服務(wù)體系，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)教育資源在城市內(nèi)部和城市群輻射；統(tǒng)籌“市—縣—鎮(zhèn)—村”四級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源配置，探索異地就醫(yī)體制機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建衛(wèi)生服務(wù)共享機(jī)制，推動(dòng)城市優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源開放共享。