城市群現(xiàn)代化的理論創(chuàng)新與政策探討*
——專題導(dǎo)語(yǔ)

毛艷華

城市是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)活動(dòng)的空間載體。十一屆三中全會(huì)確立對(duì)外開放和以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本國(guó)策后，快速的工業(yè)化尤其是沿海地區(qū)的新型工業(yè)化吸引了大量的農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，我國(guó)城市化進(jìn)入了快速推進(jìn)期。以常住人口統(tǒng)計(jì)的城市化率由1978年的17.18%快速上升到2020年的63.89%，年均增速達(dá)到1.11個(gè)百分點(diǎn)，至“十三五”末期，我國(guó)居住在城市包括城鎮(zhèn)的人口達(dá)到90199萬(wàn)人。工業(yè)化支撐了城市化，而城市在發(fā)展制造業(yè)和服務(wù)業(yè)上具有比較優(yōu)勢(shì)，城市化又為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了廣闊空間。1979—2020年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)9.2%，遠(yuǎn)高于同期世界經(jīng)濟(jì)2.7%左右的水平，經(jīng)濟(jì)增速之快、持續(xù)時(shí)間之長(zhǎng)世所罕見。當(dāng)然，在回顧我國(guó)快速城市化取得的成就時(shí)，也應(yīng)看到城市化進(jìn)程中存在的發(fā)展不平衡不充分的結(jié)構(gòu)性問題。例如，2011年我國(guó)城市化率上升到51.27%，城市人口占全部人口比重首次超過50%，而此時(shí)工業(yè)在GDP中占比為46.8%，城市化和工業(yè)化比率僅為1.1，遠(yuǎn)低于國(guó)際平均2.0的水平，我國(guó)的城市化明顯滯后于工業(yè)化水平。由于城市化發(fā)展相對(duì)于工業(yè)發(fā)展滯后，制約了服務(wù)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后。城市化滯后，服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)發(fā)育不完善，因此，我國(guó)經(jīng)濟(jì)過度依靠外部市場(chǎng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依賴出口，也導(dǎo)致我國(guó)產(chǎn)業(yè)在全球價(jià)值鏈分工中“低端鎖定”。

2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，面對(duì)全球化結(jié)構(gòu)調(diào)整和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，更好發(fā)揮城市化在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的支撐作用成為進(jìn)入新時(shí)代的重大理論與實(shí)踐課題。從人口流動(dòng)方向來看，第四次人口普查（1982—1990年）至第七次人口普查（2010—2020年）統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，我國(guó)流動(dòng)人口對(duì)城市人口增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)度分別為15.38%、38.26%、53.33%和61.44%，流動(dòng)人口已越來越成為推動(dòng)城市人口增長(zhǎng)的主要推手，也就是說人口由小城鎮(zhèn)向中心城市、都市圈、城市群集聚成為新常態(tài)；從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向看，相比于傳統(tǒng)專業(yè)鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)集群的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，進(jìn)入新時(shí)代的戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)具有技術(shù)密集度高、產(chǎn)業(yè)分工組織復(fù)雜和產(chǎn)業(yè)鏈跨地域分布等特征，發(fā)展戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)需要發(fā)揮中心城市的創(chuàng)新策源和城市群功能分工的優(yōu)勢(shì)；從服務(wù)業(yè)發(fā)展和促進(jìn)內(nèi)需來看，無(wú)論是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)還是消費(fèi)性服務(wù)業(yè)發(fā)展，都依賴于中心城市的市場(chǎng)規(guī)模優(yōu)勢(shì)，中心城市的多樣性和創(chuàng)新外溢效應(yīng)有利于生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展，而集聚了巨大規(guī)模人口的城市群則是內(nèi)需最大潛力所在。因此，進(jìn)入新時(shí)代后我國(guó)城市化戰(zhàn)略由“嚴(yán)格控制大城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”轉(zhuǎn)向“推進(jìn)以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化發(fā)展”的新階段。

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》提出，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、分工協(xié)作、以大帶小的原則，發(fā)展集聚效率高、輻射作用大、城鎮(zhèn)體系優(yōu)、功能互補(bǔ)強(qiáng)的城市群，使之成為支撐全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)合作的重要平臺(tái)。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》進(jìn)一步指出，建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展新模式，推動(dòng)區(qū)域板塊之間融合互動(dòng)發(fā)展。加強(qiáng)城市群內(nèi)部城市間的緊密合作，推動(dòng)城市間產(chǎn)業(yè)分工、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、環(huán)境治理、對(duì)外開放、改革創(chuàng)新等協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，加快構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化格局。中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議指出，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。新形勢(shì)下促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，要增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，在發(fā)展中營(yíng)造平衡。進(jìn)入新時(shí)代后，按照新發(fā)展理念的要求，我國(guó)實(shí)施了京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、海南全面深化改革開放等“3+2+1”六大區(qū)域重大戰(zhàn)略，加速形成多層次、多形式、全方位的區(qū)域聯(lián)動(dòng)格局，深化區(qū)域協(xié)調(diào)與合作，帶動(dòng)全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展。

從城市化進(jìn)程的階段性規(guī)律來看，如“諾瑟姆S型曲線”和弗里德曼的城市化兩階段理論等，城市化是一個(gè)由早期注重物化和規(guī)模擴(kuò)張的階段向后期注重內(nèi)涵和質(zhì)量提升階段的演進(jìn)過程。城市群是城市化高級(jí)階段的主體形態(tài)。國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要提出建設(shè)19個(gè)城市群，包括建設(shè)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角世界級(jí)城市群，提升山東半島、海峽西岸城市群開放競(jìng)爭(zhēng)水平；培育中西部地區(qū)城市群，發(fā)展壯大東北地區(qū)、中原地區(qū)、長(zhǎng)江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原城市群，規(guī)劃引導(dǎo)北部灣、晉中、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群發(fā)展，形成更多支撐區(qū)域發(fā)展的增長(zhǎng)極。至“十三五”末期，這19個(gè)城市群承載了我國(guó)75%的人口，貢獻(xiàn)了超過88%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。同時(shí)，中心城市的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力也不斷增強(qiáng)，根據(jù)2020年第七次人口普查數(shù)據(jù)，十年間有70個(gè)城市人口出現(xiàn)增長(zhǎng)，其中人口增量超過200萬(wàn)的有15個(gè)，均為一、二線城市。在我國(guó)城市群和區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展過程中，中心城市在區(qū)域創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、綠色發(fā)展、擴(kuò)大開放和共享發(fā)展等各方面都發(fā)揮了引領(lǐng)作用。因此，探討新時(shí)代中國(guó)城市群現(xiàn)代化的理論創(chuàng)新與政策路徑具有重要的意義。

推進(jìn)城市群現(xiàn)代化是中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。在構(gòu)建新發(fā)展格局中，要更好地發(fā)揮以中心城市為引領(lǐng)的高水平城市群的空間載體和重要支撐作用，需要從理論與政策上進(jìn)一步回答和解決以下關(guān)鍵問題：第一，改革開放尤其是進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代以來，我國(guó)城市群高質(zhì)量發(fā)展取得了重大成就，如何用新發(fā)展理念解釋中國(guó)城市化發(fā)展的成就和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的路徑？第二、在重塑區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極過程中，如何在政策層面上重新認(rèn)識(shí)中心城市的輻射帶動(dòng)效應(yīng)，并且通過總結(jié)提煉中心城市輻射帶動(dòng)周邊城市的微觀機(jī)制以指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)路徑。第三，面對(duì)全球百年未有之大變局與產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈格局重構(gòu)，如何圍繞城市群建設(shè)布局產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，協(xié)同推進(jìn)城市群建設(shè)與產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平提升，實(shí)現(xiàn)城市群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)與促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全與構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系？第四，在構(gòu)建新發(fā)展格局和轉(zhuǎn)向以內(nèi)需驅(qū)動(dòng)的增長(zhǎng)模式中，消費(fèi)中心城市建設(shè)順應(yīng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要。那么，消費(fèi)中心城市驅(qū)動(dòng)消費(fèi)增長(zhǎng)和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制是什么，如何更好地發(fā)揮消費(fèi)中心城市在城市群高質(zhì)量發(fā)展中的促進(jìn)作用？本專題由四篇論文構(gòu)成，依次回答上述四個(gè)問題。

中國(guó)城市群現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐積累了大量的研究材料和研究問題，現(xiàn)在已經(jīng)到了需要進(jìn)行理論總結(jié)與創(chuàng)新的階段。西方學(xué)者曾經(jīng)提供了推動(dòng)城市化發(fā)展的理念，例如中心地理理論、增長(zhǎng)極理論、集聚擴(kuò)散理論和“中心—外圍”理論等，但這些理論都不能完全解釋中國(guó)城市化發(fā)展的成就和城市群高質(zhì)量發(fā)展的路徑。毛艷華和信超輝的《新時(shí)代中心城市的引領(lǐng)作用與城市群高質(zhì)量發(fā)展》一文，基于新發(fā)展理念視角探討了中心城市引領(lǐng)城市群高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在邏輯，指出中心城市引領(lǐng)創(chuàng)新發(fā)展的邏輯在于創(chuàng)新集聚性與外溢效應(yīng)，引領(lǐng)協(xié)調(diào)發(fā)展的邏輯在于城市群功能分工和交通基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)化效應(yīng)，引領(lǐng)綠色發(fā)展的邏輯在于規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和市場(chǎng)化的補(bǔ)償機(jī)制，引領(lǐng)開放發(fā)展的邏輯在于功能平臺(tái)優(yōu)勢(shì)和制度型開放的示范效應(yīng)，引領(lǐng)共享發(fā)展的邏輯在于中心城市多樣性和公共服務(wù)均等化。文章進(jìn)一步分析和刻畫了新時(shí)代中心城市引領(lǐng)城市群高質(zhì)量發(fā)展的基本態(tài)勢(shì)，并提出圍繞提高中心城市創(chuàng)新能級(jí)格局、提升城市群市場(chǎng)一體化水平、建立能耗與碳排放指標(biāo)優(yōu)化配置機(jī)制、激發(fā)中心城市制度型開放的引領(lǐng)作用、加快中心城市要素供給體系集成創(chuàng)新等五個(gè)方面開展體制機(jī)制創(chuàng)新，以更好發(fā)揮新時(shí)代中心城市在城市群高質(zhì)量發(fā)展中的引領(lǐng)作用。

新時(shí)代應(yīng)該如何發(fā)揮中心城市輻射帶動(dòng)效應(yīng)，尋求適宜的城市群高質(zhì)量發(fā)展路徑。王珺和楊本建的《中心城市輻射帶動(dòng)效應(yīng)的機(jī)制及其實(shí)現(xiàn)路徑研究》一文，首先從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)角度探討了中心城市輻射帶動(dòng)效應(yīng)的微觀機(jī)制。從靜態(tài)角度來看，中心城市對(duì)周邊城市的輻射帶動(dòng)主要遵循企業(yè)生命周期與空間分布轉(zhuǎn)換機(jī)制、擁擠成本—產(chǎn)業(yè)分布機(jī)制、產(chǎn)業(yè)空間最優(yōu)分布機(jī)制等三種微觀機(jī)制。從動(dòng)態(tài)角度來看，中心城市對(duì)周邊城市的輻射帶動(dòng)效應(yīng)主要遵循增長(zhǎng)—產(chǎn)業(yè)空間擴(kuò)散的機(jī)制。其次探討了影響中心城市對(duì)周邊城市輻射帶動(dòng)的因素，指出中心城市本身的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和層級(jí)、城市之間聯(lián)系的便利度、城市發(fā)展的制度、城市之間的合作和發(fā)展平臺(tái)的構(gòu)建，都是影響微觀機(jī)制能否有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素。最后提出了增強(qiáng)中心城市輻射帶動(dòng)效應(yīng)的路徑，認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)都市圈建設(shè)，增加中心城市的規(guī)模和等級(jí)；建立密集高效的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建城市群的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)；加強(qiáng)信息基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)信息資源共享。同時(shí)，發(fā)揮中心城市的輻射帶動(dòng)作用，還需要加強(qiáng)政府的協(xié)調(diào)和推動(dòng)作用，包括建立合理的區(qū)域要素配置機(jī)制、搭建區(qū)域合作平臺(tái)、建設(shè)相應(yīng)的法律法規(guī)制度等三方面舉措。

我國(guó)擁有全世界供應(yīng)鏈最完整的實(shí)體經(jīng)濟(jì)，新時(shí)代以來在全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈體系中的地位日趨重要，但在部分關(guān)鍵領(lǐng)域的核心環(huán)節(jié)仍然受制于一些發(fā)達(dá)國(guó)家，且面臨國(guó)內(nèi)區(qū)域市場(chǎng)、要素與環(huán)節(jié)分割帶來的較高制度性交易成本的挑戰(zhàn)。張其仔和周麟的《協(xié)同推進(jìn)城市群建設(shè)與產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平提升》一文，圍繞關(guān)鍵領(lǐng)域自主創(chuàng)新、區(qū)域分工協(xié)同與運(yùn)行安全可控等三個(gè)維度，在理論上闡釋了城市群建設(shè)與產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平提升之間的相輔相成關(guān)系。首先，在關(guān)鍵領(lǐng)域自主創(chuàng)新上，攻克“卡脖子”技術(shù)瓶頸和增強(qiáng)科技核心競(jìng)爭(zhēng)力是提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平的關(guān)鍵舉措；在區(qū)域分工協(xié)同上，提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平在于產(chǎn)業(yè)的合理高效布局，既包含橫向產(chǎn)業(yè)功能在不同板塊的搭配銜接，又包含縱向產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的上下游鏈條協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)；在運(yùn)行安全可控上，具備應(yīng)對(duì)極端情況的能力。其次，從協(xié)作領(lǐng)域、組織形態(tài)、治理體系與治理能力等三方面梳理了協(xié)同推進(jìn)的新趨勢(shì)，并揭示了我國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡不充分、“研發(fā)—制造”環(huán)節(jié)過度分離、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)是亟待解決的三個(gè)關(guān)鍵問題。最后，提出加快建設(shè)高質(zhì)量的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，開展協(xié)同推進(jìn)城市群建設(shè)與產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平提升試點(diǎn)，培育一批以比較優(yōu)勢(shì)塑造、高精尖專業(yè)化為導(dǎo)向的“專精特新”城市等具體政策建議。

建設(shè)（國(guó)際）消費(fèi)中心城市有利于發(fā)揮中心城市和都市圈的集聚力，拉動(dòng)消費(fèi)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。陸銘和彭沖的《再辯大城市：消費(fèi)中心城市的視角》一文，首先在界定大城市和都市圈概念的基礎(chǔ)上，探討了經(jīng)濟(jì)功能與技術(shù)條件約束下大城市和都市圈規(guī)模與邊界擴(kuò)張的邏輯，提出新發(fā)展階段應(yīng)該使用都市圈概念取代傳統(tǒng)的行政轄區(qū)概念來評(píng)估大城市規(guī)模，未來都市圈的邊界將取決于技術(shù)和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)條件。然后分別從經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的動(dòng)力來源和國(guó)際消費(fèi)中心城市提出的背景、國(guó)內(nèi)外差異及其對(duì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的作用兩個(gè)層面深入分析了培育中國(guó)國(guó)際消費(fèi)中心城市的必要性和重要性，認(rèn)為通過構(gòu)建國(guó)際消費(fèi)中心城市驅(qū)動(dòng)消費(fèi)增長(zhǎng)和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要著力點(diǎn)。最后探討了建設(shè)國(guó)際消費(fèi)中心城市對(duì)都市圈和城市群建設(shè)的影響，認(rèn)為國(guó)際消費(fèi)中心城市建設(shè)順應(yīng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要，并將進(jìn)一步強(qiáng)化中心—外圍的城市體系，中心城市消費(fèi)進(jìn)一步集聚，經(jīng)濟(jì)要素進(jìn)一步向大城市集中。以建設(shè)國(guó)際消費(fèi)中心城市為抓手，應(yīng)從人口管理、土地和住房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供等幾個(gè)方面深化改革，建設(shè)跨行政邊界的現(xiàn)代化都市圈。

國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要提出，以中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，帶動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)效率整體提升。構(gòu)建新發(fā)展格局下實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市群現(xiàn)代化是一項(xiàng)宏大的課題，希望本專題的研究能起到拋磚引玉的作用，引起學(xué)界對(duì)新時(shí)代中心城市和城市群建設(shè)的理論創(chuàng)新、戰(zhàn)略制定、政策優(yōu)化等問題的關(guān)注，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和邁向現(xiàn)代化貢獻(xiàn)更多力量！