新型舉國(guó)體制中的政府與市場(chǎng)關(guān)系

封凱棟

(北京大學(xué)政府管理學(xué)院長(zhǎng)聘副教授，本刊編委)

2022年9月，中央全面深化改革委員會(huì)第二十七次會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)，要健全關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國(guó)體制，把政府、市場(chǎng)、社會(huì)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，科學(xué)統(tǒng)籌、集中力量、優(yōu)化機(jī)制、協(xié)同攻關(guān)。面臨復(fù)雜的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)變局，現(xiàn)階段人們形成了通過(guò)新型舉國(guó)體制來(lái)解決重大創(chuàng)新問(wèn)題的共識(shí)。但是，對(duì)于新型舉國(guó)體制是否會(huì)導(dǎo)致政府扭曲市場(chǎng)，甚至導(dǎo)致重回計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，部分人士仍抱有擔(dān)憂。要消除此類擔(dān)憂，需要我們深刻地認(rèn)識(shí)政府與市場(chǎng)在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)模式中應(yīng)有的關(guān)系。

首先，政府角色不應(yīng)是代替市場(chǎng)。政府在創(chuàng)新系統(tǒng)中的作用，在于它在追求創(chuàng)新價(jià)值、承受投資風(fēng)險(xiǎn)方面的獨(dú)特性。企業(yè)是產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的主力軍，但由于企業(yè)的根本使命是追逐可預(yù)見的財(cái)務(wù)回報(bào)，它們對(duì)技術(shù)儲(chǔ)備的投資始終是有限的。以美國(guó)作為成熟創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)體的典型例子，政府部門 (如軍事、能源、航天等)之所以在創(chuàng)新中扮演關(guān)鍵角色，正是因?yàn)樗鼈兯分鸬牟⒉皇亲陨淼呢?cái)務(wù)收益，而是本國(guó)對(duì)特定領(lǐng)域技術(shù)的主導(dǎo)權(quán)。這種政治性和戰(zhàn)略性的行動(dòng)超越了短期“經(jīng)濟(jì)理性”的約束，使政府各部門得以貫注于前瞻性和基礎(chǔ)性的創(chuàng)新突破，從而使美國(guó)各政府部門得以與各種市場(chǎng)主體共同構(gòu)建從關(guān)鍵科技發(fā)現(xiàn)、先導(dǎo)性應(yīng)用，最后逐步過(guò)渡到產(chǎn)業(yè)化創(chuàng)新的全鏈條。換言之，由于政府的特殊屬性，它對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的參與產(chǎn)生了市場(chǎng)無(wú)法替代的作用，保持了創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期活力。由此，政府與市場(chǎng)之間是互為補(bǔ)充、互相協(xié)調(diào)的關(guān)系。如果政府將自身矮化為市場(chǎng)主體，例如國(guó)家為重要的基金設(shè)定追求穩(wěn)定收益率的目標(biāo)，那么它不僅擠占正常的市場(chǎng)空間，而且喪失了其應(yīng)有的站位，使得真正需要長(zhǎng)期冒險(xiǎn)、系統(tǒng)性和開創(chuàng)性的技術(shù)創(chuàng)新無(wú)法得到投資，反而導(dǎo)致創(chuàng)新系統(tǒng)失靈。

其次，政府和市場(chǎng)的邊界不是固定的。在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型過(guò)程中，政府的重要性不僅在于牽頭投資于前沿關(guān)鍵技術(shù)，還在于幫助企業(yè)克服集體行動(dòng)的困境，完成本土創(chuàng)新生態(tài)的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變。現(xiàn)代復(fù)雜工業(yè)產(chǎn)品往往涉及數(shù)量龐大的零部件和技術(shù)，大量 “卡脖子”技術(shù)本質(zhì)上并不是單項(xiàng)技術(shù)，而是復(fù)雜的工程技術(shù)系統(tǒng)或者大量流程性技術(shù)的綜合。后發(fā)國(guó)家企業(yè)很難單純通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制形成集體行動(dòng)，這使得市場(chǎng)投資者無(wú)法對(duì)創(chuàng)新投資形成 “可計(jì)算” “可管理”的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期。因此，政府需要通過(guò)新型舉國(guó)體制動(dòng)員各相關(guān)領(lǐng)域參與者來(lái)解決瓶頸問(wèn)題；同時(shí)政府通過(guò)采購(gòu)提供初始市場(chǎng)、提供有退出時(shí)間表的補(bǔ)貼等政策手段，推動(dòng)技術(shù)逐漸成熟、幫助市場(chǎng)投資者逐步形成可計(jì)算、可管理的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期。而風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期的變化將不斷重新定義政府和市場(chǎng)之間的邊界，要求政府做出政策動(dòng)態(tài)調(diào)整，讓市場(chǎng)發(fā)揮更大的作用。

最后，政府承擔(dān)的任務(wù)應(yīng)當(dāng)是政治性和戰(zhàn)略性的，而不是財(cái)務(wù)性的。新型舉國(guó)體制是我國(guó)在面臨百年未遇之變局時(shí)推動(dòng)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的手段，政府既要解決特定領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)有無(wú)問(wèn)題，更要解決相應(yīng)創(chuàng)新生態(tài)的塑造問(wèn)題。為了培養(yǎng)創(chuàng)新生態(tài)，政府應(yīng)當(dāng)錨定于結(jié)果，重點(diǎn)關(guān)注是否形成國(guó)家重大使命對(duì)應(yīng)的工業(yè)技術(shù)產(chǎn)品，而將實(shí)現(xiàn)技術(shù)產(chǎn)品的技術(shù)軌道、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的選擇權(quán)交予市場(chǎng)。政府應(yīng)致力于通過(guò)提供產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新所需的公共品，為更多企業(yè)進(jìn)入降低門檻、提供條件。只有允許并鼓勵(lì)多樣性的技術(shù)方案，才能激勵(lì)廣大企業(yè)通過(guò)參與優(yōu)勝劣汰的創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)來(lái)獲取創(chuàng)新收益，而不是少數(shù)企業(yè)通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、行政壟斷來(lái)獲利并導(dǎo)致創(chuàng)新枯竭，這樣的創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)模式才能真正實(shí)現(xiàn)有為政府和有效市場(chǎng)的結(jié)合。