我國(guó)高危險(xiǎn)性體育運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策研究

高明光高建新呂盈煙

（1.江西師范高等專(zhuān)科學(xué)校體育學(xué)院 江西 鷹潭 335000；2.江西師范高等專(zhuān)科學(xué)校外國(guó)語(yǔ)學(xué)院 江西 鷹潭 335000）

隨著高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的蓬勃發(fā)展，人民群眾對(duì)體育項(xiàng)目的選擇更加多元化，一些專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，具有高危險(xiǎn)性的體育項(xiàng)目如滑雪、游泳等深受人民群眾的喜歡，已成為我國(guó)全民健身和體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要組成部分，吸引了大量的社會(huì)資本進(jìn)入到高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目領(lǐng)域開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。另外，隨著高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目受眾群體的不斷增多，高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的安全事故也時(shí)有發(fā)生，在這些安全事故中，不乏有危及生命安全的重大安全事故，造成了民眾對(duì)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的安全問(wèn)題產(chǎn)生了疑問(wèn)與擔(dān)憂。因此，全面了解目前我國(guó)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的政策及管理現(xiàn)狀，分析項(xiàng)目在發(fā)展過(guò)程中所遇到的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的解決措施，對(duì)我國(guó)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的健康發(fā)展具有重要意義。

1、國(guó)家層面高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的政策與管理現(xiàn)狀

1.1、法律法規(guī)類(lèi)政策

2009年國(guó)務(wù)院頒布了《全民健身?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），正式確定了高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)實(shí)施行政審批制度，并對(duì)審批部門(mén)、基本準(zhǔn)入要求和處罰進(jìn)行了規(guī)定，并于2013年和2016年進(jìn)行了兩次修正?！稐l例》頒布以前，國(guó)家層面沒(méi)有統(tǒng)一的法律法規(guī)對(duì)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行約束，執(zhí)法主體較為模糊，監(jiān)督執(zhí)法效果不理想。2013年國(guó)家體育總局頒布了《經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目許可管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），共34條細(xì)則，分為總則、申請(qǐng)與審批、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任和附則5章節(jié)，對(duì)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)審批、監(jiān)督和管理等做出了詳細(xì)的規(guī)定，并于2014年和2016年進(jìn)行了兩次修正?！掇k法》的修改是對(duì)上位法《條例》的具體落實(shí)。在《中華人民共和國(guó)體育法》和《中華人民共和國(guó)行政許可法》等法律的基礎(chǔ)上頒布的行政法規(guī)《條例》，確立了高危險(xiǎn)體育項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的管理制度，作為《條例》下位法的部門(mén)規(guī)章《辦法》，則更為詳細(xì)而具體的制定了高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的管理、監(jiān)督與處罰制度。《條例》與《辦法》的頒布與實(shí)施，對(duì)我國(guó)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的健康發(fā)展具有重要意義。

1.2、行政許可政策

我國(guó)體育項(xiàng)目在市場(chǎng)化發(fā)展過(guò)程中經(jīng)歷了設(shè)置行政許可、取消行政許可到恢復(fù)行政許可的變化。20世紀(jì)末，依據(jù)《中華人民共和國(guó)體育法》相關(guān)規(guī)定，體育行政部門(mén)對(duì)體育項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)行為實(shí)施行政許可制度。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及行政許可政策的調(diào)整，2002年國(guó)務(wù)院做出決定，取消對(duì)體育項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)行為的行政許可政策。2004年《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》的出臺(tái)，沒(méi)有保留滑雪、游泳等高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的行政許可政策。而2009年《條例》的頒布，再次使體育行政部門(mén)恢復(fù)了對(duì)高危險(xiǎn)體育項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行政許可政策。

1.3、項(xiàng)目宣傳與教育的管理

隨著高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目受眾群體的不斷增多，高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的安全事故發(fā)生率也呈逐年上升趨勢(shì)。雖然國(guó)家有關(guān)部門(mén)通過(guò)政策文件、新聞媒體、專(zhuān)家講座等多種形式向社會(huì)民眾宣傳高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)以及注意事項(xiàng)，但從反饋效果來(lái)看，當(dāng)前宣傳與教育的管理形式還不足以使國(guó)民形成對(duì)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目應(yīng)有的安全意識(shí)。究其原因是國(guó)民對(duì)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目認(rèn)知上的模糊與不足。宣傳與教育管理力度的欠缺，造成民眾對(duì)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)性、注意事項(xiàng)以及自我安全意識(shí)缺乏全面的認(rèn)知與了解。相比西方發(fā)達(dá)國(guó)家在高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目宣傳與教育方面的高度普及，我國(guó)在高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目上的宣傳與教育管理方面還具有較大的提升空間。

2、地方層面高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的政策與管理現(xiàn)狀

2.1、高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的政策

目前與高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目相關(guān)的地方性政策法規(guī)多達(dá)60部以上，這些地方性政策法規(guī)分別從申請(qǐng)與審批、經(jīng)營(yíng)條件、環(huán)境衛(wèi)生、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等方面對(duì)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)做出相應(yīng)規(guī)定。我國(guó)地方性與高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目相關(guān)的政策法規(guī)大體有5種立法類(lèi)型：（1）地方性全民健身?xiàng)l例，如，《北京市全民健身?xiàng)l例》（由北京市第十四屆人民代表大會(huì)第五次會(huì)議于2017年1月20日通過(guò)，2017年3月1日起施行）、《江蘇省全民健身?xiàng)l例》(2002年10月23日江蘇省第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議通過(guò))；（2）經(jīng)營(yíng)活動(dòng)管理類(lèi)政策法規(guī)，如，《河北省高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)活動(dòng)管理辦法》(2018年6月7日河北省人民政府辦公廳發(fā)布)等；（3）體育項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)安全保障類(lèi)法規(guī)，如，《北京市體育運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)規(guī)定》(2007-04)；（4）體育競(jìng)賽管理類(lèi)法規(guī)，如，《浙江省體育競(jìng)賽管理辦法》(2007-12)；（5）針對(duì)具體的高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的法規(guī)，如，《西藏自治區(qū)登山條例》(2006年6月19日西藏自治區(qū)第八屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)布)、《湖北省游泳場(chǎng)所管理辦法》(2007年6月18日省人民政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，自2007年8月1日起施行)等。

2.2、對(duì)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目從業(yè)人員的管理

高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平是影響運(yùn)動(dòng)參與者生命健康安全的重要因素之一，《條例》第31條明確規(guī)定：“以對(duì)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目進(jìn)行健身指導(dǎo)為職業(yè)的社會(huì)體育指導(dǎo)人員，應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定取得職業(yè)資格證書(shū)”。目前，地方性與高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目相關(guān)的政策法規(guī)對(duì)從業(yè)人員的規(guī)定，是在繼承國(guó)務(wù)院頒布的《條例》的基礎(chǔ)上，依據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況，做出保持不變或附加額外條件的規(guī)定，如，《浙江省全民健身?xiàng)l例》對(duì)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目從業(yè)人員的規(guī)定，是在國(guó)務(wù)院頒布的《條例》基礎(chǔ)上，附加了配備必要的救護(hù)人員的額外條件。

2.3、對(duì)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的管理

地方對(duì)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的管理主要包括行政許可、監(jiān)督檢查、行政處罰和配套政策的制定4個(gè)方面：（1）行政許可：企業(yè)和個(gè)體工商戶從事高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，需向縣級(jí)以上體育主管部門(mén)申請(qǐng)行政許可；（2）監(jiān)督檢查：縣級(jí)以上體育行政部門(mén)依法對(duì)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行監(jiān)督檢查；（3）行政處罰：縣級(jí)以上體育行政部門(mén)依法對(duì)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行行政處罰；（4）配套政策的制定：地方政府對(duì)本地高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的管理，除執(zhí)行國(guó)家有關(guān)部門(mén)制定的法律法規(guī)外，并根據(jù)當(dāng)?shù)馗呶ｋU(xiǎn)性體育項(xiàng)目發(fā)展的實(shí)際情況，進(jìn)行配套措施的制定，以此完善地方高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)與管理活動(dòng)。

3、我國(guó)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目管理存在的主要問(wèn)題

3.1、地方性配套立法不足

我國(guó)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的地方性配套立法嚴(yán)重不足，截止到2021年，僅有廣東、河北等部分省市出臺(tái)了高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相關(guān)的地方性配套立法。我國(guó)幅員遼闊，不同省市間的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、氣候特點(diǎn)等大不相同，若僅依靠國(guó)家層面的法律法規(guī)指導(dǎo)本地區(qū)的高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目，而沒(méi)有根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際制定相應(yīng)的地方性配套立法，則在高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)與管理過(guò)程中，難免會(huì)出現(xiàn)水土不服、難以實(shí)際操作執(zhí)行的現(xiàn)象。

3.2、高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目職業(yè)技能鑒定工作進(jìn)展緩慢

根據(jù)《條例》第31條的規(guī)定，從事高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目健身指導(dǎo)的從業(yè)人員，應(yīng)取得相應(yīng)的職業(yè)資格證書(shū)。目前，我國(guó)已有31個(gè)省（區(qū)、市）成立了體育行業(yè)職業(yè)技能鑒定站。但開(kāi)展職業(yè)鑒定的高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目主要是游泳社會(huì)指導(dǎo)員和游泳救生員，而滑雪、攀巖、潛水等其它高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目職業(yè)技能鑒定工作進(jìn)展緩慢。

3.3、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系不完善

我國(guó)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系不完善，標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量較少，種類(lèi)單一，目前僅有為行政許可而制定的體育場(chǎng)所開(kāi)放條件與技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)。以體育器材類(lèi)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)舉例，在27類(lèi)體育器材中，僅有1類(lèi)器材有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，另外26類(lèi)體育器材尚無(wú)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)作為執(zhí)法依據(jù)。體育器材國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的缺位，造成相關(guān)器材在研發(fā)和制造過(guò)程中處于無(wú)標(biāo)準(zhǔn)可依的狀態(tài)。目前，我國(guó)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的監(jiān)督檢查、器材設(shè)備和經(jīng)營(yíng)管理等標(biāo)準(zhǔn)均不完善，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的缺失，使政府部門(mén)的監(jiān)督管理缺少了合法依據(jù)，造成政府部門(mén)在實(shí)際的執(zhí)法檢查過(guò)程中處于無(wú)標(biāo)準(zhǔn)可依的窘境。

4、對(duì)策與建議

4.1、地方應(yīng)做好相應(yīng)的配套政策法規(guī)

國(guó)家有關(guān)部門(mén)頒布的與高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目相關(guān)的政策法規(guī)如《條例》、《辦法》等，對(duì)我國(guó)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的健康發(fā)展具有指導(dǎo)性作用。政策法規(guī)體系越完備，體育市場(chǎng)監(jiān)管工具應(yīng)用的效果就越好，首先，地方要在國(guó)家層面的指導(dǎo)性政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，出臺(tái)貼合本地實(shí)際的、更為具體的配套政策法規(guī)，形成地方、國(guó)家兩位一體的政策法規(guī)體系，促進(jìn)地方高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的健康發(fā)展。

4.2、完善高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的職業(yè)技能鑒定工作

首先，應(yīng)根據(jù)社會(huì)的發(fā)展和項(xiàng)目開(kāi)展的實(shí)際情況，及時(shí)更新高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目職業(yè)鑒定的考核標(biāo)準(zhǔn)、培訓(xùn)內(nèi)容以及其它要求等；另外，加快出臺(tái)第二批高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目目錄，并做好第二批高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目職業(yè)鑒定的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作；第三，完善高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目考評(píng)員以及培訓(xùn)教師的選拔培養(yǎng)工作，加強(qiáng)人才的儲(chǔ)備與培養(yǎng)。

4.3、建設(shè)、完善高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目管理的標(biāo)準(zhǔn)體系

高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的管理工作對(duì)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的健康發(fā)展具有重要作用。而高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目管理的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系是政府部門(mén)開(kāi)展依法管理工作的重要依據(jù)。因此，高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目管理標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)與完善顯得尤為重要。管理標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)與完善，不僅需要政府相關(guān)部門(mén)的鼎力支持，也需要相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家、學(xué)者進(jìn)言獻(xiàn)策，并需要詢(xún)問(wèn)和調(diào)研市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的意見(jiàn)，形成多方合力，致力于不斷完善管理的標(biāo)準(zhǔn)體系，使高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管制度規(guī)范化發(fā)展，為政府部門(mén)的實(shí)際監(jiān)管活動(dòng)提供切實(shí)可依的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系，為政府部門(mén)對(duì)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的管理工作指引方向。