創(chuàng)新事業(yè)單位機構編制管理優(yōu)化公益服務資源配置

●張雅林

事業(yè)單位是我國公益服務提供的主要載體，加強和創(chuàng)新事業(yè)單位機構編制管理是優(yōu)化黨的執(zhí)政資源配置和健全國家治理體系的重要手段。習近平總書記指出，要創(chuàng)新思路和舉措，加快推進政事分開、事企分開、管辦分離，優(yōu)化事業(yè)單位布局和編制資源結構，提高服務能力和水平，促進公益事業(yè)平衡充分高質量發(fā)展。我們要深入學習貫徹習近平總書記重要指示精神，堅決落實黨中央及中央編委決策部署，不忘事業(yè)單位初心使命和發(fā)展歷程，認真總結實踐經驗，不斷創(chuàng)新事業(yè)單位機構編制管理，加快完善公益服務體系，提高公益事業(yè)發(fā)展水平和公益服務供給能力，更好滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

一、回望歷史：事業(yè)單位機構編制管理走過光輝歷程

事業(yè)單位是由我們黨和國家為主體舉辦的、以提供社會公益服務為主要目的、具有鮮明中國特色的社會組織，在服務經濟建設、保障機關運行、改善人民生活、促進社會發(fā)展等方面具有重要地位。我們黨在革命戰(zhàn)爭、社會主義建設和改革開放各個歷史時期，都十分重視事業(yè)單位建設和發(fā)展。機構編制工作是加強黨的執(zhí)政能力建設和國家政權建設的重要基礎性工作，事業(yè)單位機構編制管理作為機構編制工作的重要組成部分，在不同時期對規(guī)范和創(chuàng)新事業(yè)單位管理體制、運行機制，服務保障事業(yè)單位和公益事業(yè)健康發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。

習近平總書記指出，從根據(jù)地時期開始，機構編制工作就是在黨的領導下進行的。新中國成立前，黨的機構編制工作主要是為了保障奪取新民主主義革命勝利，確定各級黨組織、軍隊和政權機關及其附屬單位主要職責任務和人員編制，沒有明確區(qū)分行政和事業(yè)機構編制。從20世紀30年代起，在黨領導的根據(jù)地和解放區(qū)，先后建立各類醫(yī)院、學校、電臺、報社、后勤保障等服務單位，為奪取革命勝利和建立新政權提供了堅實保障，作出了不可磨滅的重要貢獻。

新中國成立后，我們接收改造和新成立了一大批教育、衛(wèi)生、科研、文化、農業(yè)、氣象等單位，黨領導的各類社會公益性組織得到快速發(fā)展，逐步建立起適應黨和國家事業(yè)發(fā)展需要的公益服務體系。此后為適應不同時期經濟社會建設發(fā)展需要和應對國內外各種挑戰(zhàn)，多次對行政機關和事業(yè)單位進行調整優(yōu)化、緊縮編制和節(jié)約開支。如50年代國家審查控制各類事業(yè)編制和開支標準，保證了新生政權正常運行；60年代各地探索制定學校和醫(yī)院人員配備標準，從嚴控制財政供養(yǎng)人員規(guī)模，集中有限財力發(fā)展了國家急需的公益事業(yè)。

改革開放后，事業(yè)單位機構編制管理工作走向常態(tài)。適應國民經濟恢復和建設發(fā)展需要，國家相繼舉辦了一批大學和科研機構等單位，對事業(yè)機構編制開始進行精細化分類管理。伴隨社會主義市場經濟體制的初步建立和逐步完善，90年代以來，各級機構編制部門認真推動事業(yè)單位機構編制清理規(guī)范，及時進行機構改革，優(yōu)化布局結構，加強編制管理，保障了各類事業(yè)有序發(fā)展。1998年發(fā)布《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，將事業(yè)單位管理納入法治化軌道，賦予事業(yè)單位法人主體地位。此后又積極推進科研、設計、地勘、文化等體制改革，對部分事業(yè)單位實行改企轉制，使其成為新的市場主體，保證了工業(yè)部門改革轉型，推動了從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉軌。制定中小學、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務中心等人員編制標準，進一步保障和強化這些單位的公益屬性，事業(yè)單位機構編制管理不斷走向規(guī)范化。

在這過程中，事業(yè)單位機構編制管理由最初部門分散管理逐步調整為機構編制部門統(tǒng)一管理，并實行中央統(tǒng)一領導、地方分級管理的體制。隨著黨和國家各項事業(yè)發(fā)展，事業(yè)單位規(guī)模不斷壯大，門類眾多，廣泛分布于從中央到地方的教科文衛(wèi)等各個領域，而且事業(yè)單位服務水平不斷提高，人員隊伍知識密集，匯聚了2/3以上專業(yè)技術人才，越來越成為服務發(fā)展保障民生的重要載體和科教興國的重要基地，成為黨領導社會主義現(xiàn)代化建設不可或缺的重要力量。

二、審視實踐：事業(yè)單位機構編制管理做出有益探索

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，黨中央對加強公共服務能力、保障和改善民生提出了更高要求。針對事業(yè)單位管理不夠規(guī)范、運行機制還不夠靈活、制度建設相對薄弱、發(fā)展不平衡等問題，各級機構編制部門在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，不斷深化黨和國家機構改革，積極探索事業(yè)單位機構編制管理創(chuàng)新，激發(fā)事業(yè)單位生機與活力，促進公益事業(yè)健康發(fā)展。

（一）不斷強化事業(yè)單位公益屬性。公益性是事業(yè)單位的根本屬性，滿足人民群眾的美好生活需要，是推進事業(yè)單位改革和加強管理的目標要求。一是實行政事分開、事企分開，讓事業(yè)單位回歸公益本位。近些年來，各地結合事業(yè)單位分類改革，明確不同類別事業(yè)單位功能定位，不斷強化事業(yè)單位公益屬性，使其回歸公益本源。積極推進承擔行政職能事業(yè)單位和從事生產經營活動事業(yè)單位改革，推動部分單位整體回歸機關和改企轉制，剝離部分單位行政職能和生產經營職能，保留的事業(yè)單位強化了公益屬性。二是加強和創(chuàng)新管理，明確事業(yè)單位公益服務職能。在機構編制管理中，通過“三定”規(guī)定、日常審批和法人登記，確定事業(yè)單位公益定位和主要職能，細化職責任務和業(yè)務范圍，保障舉辦宗旨不偏離公益屬性。大多數(shù)地方還根據(jù)職責任務、服務對象和資源配置方式等情況，建立相應的經費支持、人事管理等制度，保障了公益服務職能履行到位。

（二）調整優(yōu)化事業(yè)單位布局結構。事業(yè)機構是履行公益職能、提供公益服務的主要載體。針對事業(yè)機構建設統(tǒng)籌不足、設置分散、職責重疊、規(guī)模過小等問題，不斷加大事業(yè)單位精簡整合力度，加強統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化布局結構，提升整體效能。一是結合改革整合精簡機構。2013年和2018年機構改革，均對職責任務相同相近的事業(yè)單位進行了精簡整合。如結合國地稅征管體制改革，國稅和原地稅系統(tǒng)事業(yè)單位進行了較大幅度的整合。各地不斷深化事業(yè)單位改革，在理順機構職能、強化公益屬性同時，加大機構整合精簡力度，如山東省納入改革范圍的事業(yè)單位整體精簡33%。二是在日常管理中逐步調整優(yōu)化。嚴格控制新設事業(yè)單位，新增職能盡量由現(xiàn)有事業(yè)單位承擔。按照優(yōu)化協(xié)同高效的原則，鼓勵部門對現(xiàn)有機構進行調整優(yōu)化，推進事業(yè)單位綜合設置，整合歸并了不少“小散弱”事業(yè)單位，清理了一些長期不運行的空殼單位。三是規(guī)范地方廳局級事業(yè)單位管理。認真貫徹落實《中國共產黨機構編制工作條例》規(guī)定，嚴格規(guī)范地方廳局級事業(yè)單位設置，2019年以來中央編辦對地方廳局級事業(yè)單位進行了全面清理和備案，鎖定機構存量，明確控制基數(shù)和調整原則，使地方廳局級事業(yè)單位管理走向規(guī)范化制度化。

（三）統(tǒng)籌配置事業(yè)編制資源。習近平總書記深刻指出，我國編制總量已經不少，同時各方面對機構編制的需求仍然很強烈，要把規(guī)模控制在合理、可持續(xù)的范圍內，不斷提升機構編制資源使用效益。事業(yè)編制在我國編制總量中占大頭。近年來，各級機構編制部門嚴控總量、盤活存量、創(chuàng)新管理，較好滿足了經濟社會發(fā)展需要。一是多措并舉促進瘦身健身相結合。2013年中央編委提出事業(yè)編制總量只減不增后，中央編辦加大對中央各部門所屬事業(yè)單位減編控編力度，通過改革和管理使事業(yè)編制總量有所減少，同時鎖定地方事業(yè)編制基數(shù)，全國事業(yè)編制總量快速增長的勢頭得到有效遏制。研究出臺《關于地方事業(yè)編制挖潛創(chuàng)新服務發(fā)展的指導意見》，提出21條具體舉措，各地結合實際想方設法盤活用好編制資源。如安徽省建立省級統(tǒng)籌、重點保障、動態(tài)管理、周轉使用的編制周轉池制度，破解事業(yè)單位有編不用和無編可用的結構性矛盾。山東省對省市縣部分事業(yè)單位按統(tǒng)一比例精簡壓縮編制，核減下來的編制統(tǒng)籌使用，優(yōu)化了不同層級和不同部門之間的編制結構。二是著力服務保障國家戰(zhàn)略和民生需求。這些年來，機構編制部門圍繞中心服務大局，適應經濟社會發(fā)展需要，統(tǒng)籌利用各類編制資源，積極服務京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)、海南自由貿易港等重大國家戰(zhàn)略實施，重點保障國家安全、網(wǎng)絡安全、科技創(chuàng)新、民生福祉等領域需求。針對中小學教職工編制結構性矛盾，中央編辦會同教育部等部門出臺加強中小學教職工管理和推動中小學教職工編制全面達到國家基本標準兩個文件，通過改革管理統(tǒng)籌編制資源優(yōu)先保障中小學教職工編制，到2022年6月實現(xiàn)以縣為單位全面達標，有力地促進了基礎教育領域的公平和均等。三是簡政放權探索推進編制備案管理。2017年，中央編辦會同財政部印發(fā)《中央和國家機關所屬事業(yè)單位機構編制備案制管理試點辦法》，率先在中科院、社科院等部門所屬事業(yè)單位實行備案管理，賦予部門自主調整編制權限，通過簡化審批程序提高了工作效率，助力部門統(tǒng)籌編制資源配置、引進緊缺人才，保障了科研工作實際需要。

（四）規(guī)范事業(yè)單位領導職數(shù)管理。事業(yè)單位領導職數(shù)是組織人事部門配備領導干部的基本依據(jù)，也是事業(yè)單位機構編制管理的關鍵環(huán)節(jié)。黨中央明確要求減少領導職數(shù)，嚴格按領導職數(shù)配備領導干部。很長一段時間，中央層面沒有事業(yè)單位領導職數(shù)管理的統(tǒng)一標準，一些部門和地方雖然進行了一些探索，但尺度不一、管理不夠規(guī)范，隨意增加領導職數(shù)情況時有發(fā)生，社會各界對此反映強烈。2019年，中央組織部、中央編辦聯(lián)合印發(fā)《關于規(guī)范事業(yè)單位領導職數(shù)管理的意見》，對中央部門所屬事業(yè)單位和地方廳局級事業(yè)單位領導職數(shù)進行統(tǒng)一規(guī)范，根據(jù)事業(yè)單位編制規(guī)模和職責任務，明確了核定領導職數(shù)標準。此后又出臺多個細化政策口徑，還對黨組織領導職數(shù)、內設機構領導職數(shù)、媒體單位領導職數(shù)等作了進一步規(guī)定，事業(yè)單位領導職數(shù)管理有了統(tǒng)一遵循、日趨規(guī)范。

（五）事業(yè)單位登記管理提質增效。登記管理是事業(yè)單位機構編制管理的重要內容，是機構編制部門唯一行政許可事項。近年來，事業(yè)單位登記管理緊貼機構編制中心任務，不斷創(chuàng)新管理方式，有效提升服務水平。一是簡政放權優(yōu)化流程。適應“放管服”改革要求，推行“不見面、網(wǎng)上辦”工作模式，提高辦事效率。研究出臺簡易注銷辦法，有效解決清算難、注銷難等問題。優(yōu)化網(wǎng)上登記管理系統(tǒng)功能，指導地方推進事業(yè)單位法人電子證書應用，不斷提升登記管理規(guī)范化、信息化、便捷化水平。二是保障重點做好服務。積極支持雄安新區(qū)體制創(chuàng)新，服務海南自貿港發(fā)展，指導做好登記設立事業(yè)單位相關工作，研究探索為事業(yè)單位分支機構賦碼發(fā)證，切實解決分支機構異地辦公面臨的銀行賬戶設立、稅款繳納、發(fā)票開具等實際困難，確保機構運轉和職責履行。三是配合聯(lián)動加強監(jiān)管。發(fā)揮事業(yè)單位登記管理在事業(yè)單位管理全流程中的基礎性作用，加強機構編制部門與紀檢監(jiān)察、網(wǎng)信、公安、民政、市場監(jiān)管等部門協(xié)作配合，建立事業(yè)單位監(jiān)管聯(lián)動機制，查處事業(yè)單位違法違規(guī)問題，極大地提高了監(jiān)管效能。

三、面向未來：事業(yè)單位機構編制管理需要持續(xù)創(chuàng)新

古人云，“茍日新，日日新，又日新”。創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，是一個國家興旺發(fā)達的不竭源泉。加快中國發(fā)展，關鍵靠創(chuàng)新。習近平總書記對做好新時代機構編制工作進行了全面系統(tǒng)闡述，明確了機構編制工作的戰(zhàn)略定位、目標使命和基本原則，提出了許多新思想、新觀點、新論述，是做好機構編制工作根本遵循和行動指南。在我國向第二個百年奮斗目標進軍的新征程上，我們要立足“兩個大局”，心懷“國之大者”，堅決貫徹落實黨中央和中央編委決策部署，不斷提高政治站位，進一步解放思想，持續(xù)推進事業(yè)單位機構編制管理創(chuàng)新，探索建立優(yōu)化配置資源的有效途徑，為各項公益事業(yè)發(fā)展提供體制機制保障。

（一）堅持政治引領，從體制機制上加強黨對事業(yè)單位的全面領導。機構編制資源是重要的政治資源、執(zhí)政資源，應該由黨中央根據(jù)黨和國家事業(yè)全局需要進行科學配置。我們必須自覺堅持和加強黨中央對機構編制工作的集中統(tǒng)一領導，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，把黨的領導貫穿事業(yè)單位機構編制管理全過程、各方面，認真貫徹黨中央及中央編委決策部署，服務好國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，為鞏固黨治國理政組織基礎、優(yōu)化執(zhí)政資源配置提供堅強保證。

要加強和完善黨對事業(yè)單位領導的制度建設，明確各級黨委和主管部門黨組（黨委）政治責任，把事業(yè)單位黨建工作擺上重要位置，確保事業(yè)單位堅持正確發(fā)展方向。事業(yè)單位黨組織要充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，促進黨建與業(yè)務深度融合。對黨委領導下的行政首長負責制的事業(yè)單位，黨組織要發(fā)揮把方向、管大局、作決策、促改革、保落實的領導作用；其他事業(yè)單位的黨組織要強化政治功能，加強對重大問題重大事項的政治把關。要合理確定事業(yè)單位內部黨的工作機構設置和人員編制配備，按規(guī)定核定黨組織領導職數(shù)，選好配強事業(yè)單位領導班子，保證黨的領導組織機構健全、作用發(fā)揮充分、實際效果到位。

（二）堅持人民至上，為人民群眾提供更好的公益服務。以人民為中心是我們黨的根本政治立場，是習近平新時代中國特色社會主義思想的鮮明標識，是組織工作和機構編制工作共同的價值取向。事業(yè)單位離人民群眾最近，與滿足人民美好生活需要密切相關，特別是占大頭的教科文衛(wèi)等事業(yè)單位涉及群眾“急難愁盼”問題，直接影響人民群眾的獲得感和幸福感。創(chuàng)新事業(yè)單位機構編制管理，要踐行以人民為中心的價值理念和工作導向，更加自覺地站在人民群眾的角度想問題、做工作，在民生領域發(fā)力見效，讓改革發(fā)展成果更好地惠及全體人民。

要優(yōu)化事業(yè)機構編制資源配置，將有限資源向基層一線和人民群眾傾斜，優(yōu)先保障民生，聚焦防范化解重大風險、精準脫貧防止返貧、強化污染防治、加強教育醫(yī)療保障等重大民生工程、民心工程，努力破解深層次矛盾和問題，提高公益服務水平和能力，持續(xù)提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感。繼續(xù)鼓勵社會力量興辦公益事業(yè)，按照“公開、競爭、擇優(yōu)、高效”原則探索采取政府購買服務、民辦公助、普惠服務等方式，引導具備條件的市場力量和社會力量參與公益事業(yè)、公益服務，減輕對設機構增編制單一路徑的依賴，為人民群眾提供多層次多樣式的優(yōu)質公益服務。

（三）堅持系統(tǒng)觀念，不斷提升事業(yè)單位機構編制使用效能。習近平總書記強調，必須堅持系統(tǒng)觀念，加強統(tǒng)籌協(xié)調。事業(yè)單位機構編制涉及經濟社會發(fā)展、公益民生需求的方方面面，內在關聯(lián)性很強。推進事業(yè)單位機構編制管理創(chuàng)新，必須牢樹大局意識、堅持系統(tǒng)觀念，精準把握整體性和協(xié)同性。這些年，事業(yè)單位機構編制總量得到有效控制，但布局不合理、機構臃腫、效率不高等問題還沒有得到根本解決，新形勢新任務對機構編制保障需求也不斷增加。

要按照“嚴控總量、統(tǒng)籌使用、有減有增、動態(tài)平衡、保證重點、服務發(fā)展”思路，充分運用好統(tǒng)籌兼顧這一科學方法，抓重點抓關鍵，牽住“牛鼻子”。事業(yè)單位布局結構要與行業(yè)改革發(fā)展規(guī)劃相銜接，集約利用資源，不搞盲目建設。加大機構撤并整合力度，實行綜合設置，逐步取消“小散弱”；精干內設機構，減少中間層次，提高整體效能。要堅持節(jié)約優(yōu)先，落實“過緊日子”要求，嚴格控制事業(yè)編制總量增長，同時加大創(chuàng)新挖潛力度，主動對接黨和國家事業(yè)發(fā)展需要，重點保障經濟發(fā)展、公共安全、民生保障等領域需求，確保好鋼用在刀刃上。貫徹落實中央人才工作會議精神，進一步擴大科研事業(yè)單位機構編制備案管理試點，賦予科研機構更多自主權，不斷提升培養(yǎng)、引進、集聚人才的能力。探索根據(jù)人口流動趨勢，打破層級領域壁壘，加大跨地區(qū)、跨層級、跨部門、跨領域統(tǒng)籌使用事業(yè)編制力度。

（四）堅持依法履職，加強事業(yè)單位機構編制管理規(guī)范化法治化。習近平總書記強調，提高機構編制管理水平，不能僅憑經驗，必須加強制度建設、法規(guī)建設。我們要不斷加強事業(yè)單位機構編制管理法治建設，增強法治意識和紀律意識，強化機構編制剛性約束。要以《中國共產黨機構編制工作條例》為根本遵循，全面梳理現(xiàn)有的事業(yè)單位機構編制管理法規(guī)制度，做好“立改廢釋”。《中央一級事業(yè)單位機構編制管理辦法（試行）》是事業(yè)單位機構編制管理第一個抓總的規(guī)范，要抓好貫徹落實工作。今后，還要不斷完善事業(yè)單位機構編制管理各項制度，總結提煉務實管用的經驗做法，及時上升為制度規(guī)范，使管理工作有章可循、有法可依。研究出臺公立醫(yī)院、高校等事業(yè)單位機構編制標準，不斷提升管理規(guī)范化法治化水平。

持續(xù)推進事業(yè)單位登記管理創(chuàng)新，修訂《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，進一步明確登記機關法律地位，理順管理體制，細化登記內容，優(yōu)化登記流程，壓實舉辦單位主體責任，加強監(jiān)督檢查，推進事業(yè)單位更好地提供公益服務。研究完善新型研發(fā)機構登記和事業(yè)單位分支機構賦碼管理的具體措施，鼓勵支持其享受有關政策，建立配套激勵約束機制，保障這些單位高效有序運轉。繼續(xù)加強部門協(xié)作配合，健全登記管理聯(lián)動工作機制，形成監(jiān)管合力，為事業(yè)單位健康平穩(wěn)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。