部分發(fā)達(dá)國家綜合交通運(yùn)輸管理行政架構(gòu)特點(diǎn)及啟示

●張萃萍

交通運(yùn)輸業(yè)作為一個(gè)國家基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展至關(guān)重要。通過交通運(yùn)輸管理理念、職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置及事權(quán)劃分等方面不斷變革創(chuàng)新，持續(xù)優(yōu)化交通運(yùn)輸管理的整體組織架構(gòu)，充分發(fā)揮各種運(yùn)輸方式的比較優(yōu)勢(shì)，形成交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展合力，是世界性趨勢(shì)。美國、英國、日本、加拿大等發(fā)達(dá)國家通過大交通的行政管理架構(gòu)，將鐵路、航空、公路、水路、管道等不同的運(yùn)輸方式納入國家綜合運(yùn)輸系統(tǒng)統(tǒng)一管理，以有效的制度設(shè)計(jì)保障部門有明確的職責(zé)分工、政府和市場(chǎng)有清晰的邊界，形成良性運(yùn)轉(zhuǎn)的綜合交通運(yùn)輸體系，對(duì)于深化我國綜合交通運(yùn)輸管理體制改革具有借鑒意義。

一、美國

美國擁有世界上規(guī)模最大的現(xiàn)代交通運(yùn)輸系統(tǒng)。聯(lián)邦運(yùn)輸部是管理運(yùn)輸事務(wù)的主要行政部門，由13個(gè)職能機(jī)構(gòu)組成，包括秘書處、聯(lián)邦航空管理局、聯(lián)邦公路管理局、聯(lián)邦汽車運(yùn)輸安全管理局、聯(lián)邦鐵路管理局、聯(lián)邦公共交通管理局、海運(yùn)管理局、聯(lián)邦公路交通安全管理局、監(jiān)察辦公室、管道和危險(xiǎn)材料安全局、研究與科技創(chuàng)新管理局、圣勞倫斯河航道開發(fā)公司、地面運(yùn)輸委員會(huì)，每個(gè)機(jī)構(gòu)都有著各自獨(dú)立的管理、組織和監(jiān)督結(jié)構(gòu)。聯(lián)邦運(yùn)輸部部長(zhǎng)代表總統(tǒng)作為決策人，規(guī)劃、指導(dǎo)、管理運(yùn)輸部全部活動(dòng)。為了保證聯(lián)邦運(yùn)輸計(jì)劃能夠得到有效管理，全國6個(gè)大區(qū)都設(shè)立了聯(lián)邦運(yùn)輸部部長(zhǎng)代表處。此外，還設(shè)有若干獨(dú)立運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)。

美國聯(lián)邦運(yùn)輸部經(jīng)過多年發(fā)展，其職責(zé)范圍、組成機(jī)構(gòu)一直在變化，但總的趨勢(shì)是機(jī)構(gòu)職責(zé)越來越清晰，促進(jìn)交通運(yùn)輸安全、維護(hù)公眾利益、支持國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)越來越明確，行政架構(gòu)的特點(diǎn)鮮明。

一是體現(xiàn)了決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立彼此制衡的治理理念。運(yùn)輸部?jī)?nèi)部既有制定政策法規(guī)的決策機(jī)構(gòu)，又有相對(duì)獨(dú)立的專業(yè)運(yùn)輸機(jī)構(gòu)，還有獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，同時(shí)在三者之間設(shè)立綜合性協(xié)調(diào)研究機(jī)構(gòu)。這種行政架構(gòu)設(shè)計(jì)，清晰界定了交通運(yùn)輸系統(tǒng)內(nèi)部各種運(yùn)輸方式之間，運(yùn)輸部與其他平行部門及與州政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，既保證了運(yùn)輸部各類機(jī)構(gòu)按照法定職責(zé)相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行，又促進(jìn)了不同運(yùn)輸方式協(xié)同發(fā)展。

二是對(duì)鐵路、公路、水路、航空、管道五種運(yùn)輸方式統(tǒng)一歸口管理。通過統(tǒng)一制定政策戰(zhàn)略規(guī)劃，保證了全國范圍內(nèi)運(yùn)輸政策和規(guī)劃的整體性、全局性，對(duì)于協(xié)調(diào)發(fā)展各種運(yùn)輸方式，解決地區(qū)間不平衡，合理利用有限資源產(chǎn)生了積極影響。

三是多維立體監(jiān)管設(shè)計(jì)，有效防止交通腐敗問題，保證權(quán)力的依法運(yùn)行。聯(lián)邦運(yùn)輸部的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置上包括六個(gè)層次：國會(huì)參眾兩院專門委員會(huì)的監(jiān)督；對(duì)運(yùn)輸部開展的各項(xiàng)計(jì)劃和業(yè)務(wù)的監(jiān)督；對(duì)安全隱患較大的運(yùn)輸方式的專業(yè)監(jiān)督；對(duì)海陸綜合交通運(yùn)輸系統(tǒng)的監(jiān)督；對(duì)地方使用聯(lián)邦資金的交通項(xiàng)目的監(jiān)督；中介組織和社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督。通過從上到下、從中央到地方、從專業(yè)到綜合、從陸地到海上、從內(nèi)部到民間，構(gòu)筑起一個(gè)多維立體的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，有效約束了權(quán)力的濫用，保證了一個(gè)公正、可信、競(jìng)爭(zhēng)充分的交通運(yùn)輸系統(tǒng)的高效運(yùn)行。

四是科學(xué)配置機(jī)構(gòu)資源，保證機(jī)構(gòu)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。在綜合交通運(yùn)輸大框架下，既設(shè)置體現(xiàn)公共職能的綜合性機(jī)構(gòu)，又按照領(lǐng)域設(shè)置專門管理局，通過職能的科學(xué)界定把管理的綜合與專業(yè)有機(jī)統(tǒng)一起來，從配置機(jī)構(gòu)資源的角度考量，可以節(jié)約財(cái)政成本，提高機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率。

五是密切了聯(lián)邦與州的關(guān)系。美國聯(lián)邦運(yùn)輸部負(fù)責(zé)聯(lián)邦層面對(duì)各種運(yùn)輸方式進(jìn)行統(tǒng)籌管理，州運(yùn)輸部負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的交通運(yùn)輸統(tǒng)籌管理。美國運(yùn)輸部門上下級(jí)之間沒有隸屬關(guān)系，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置也不要求完全對(duì)應(yīng)，這種分級(jí)治理模式原本極易導(dǎo)致聯(lián)邦與政府運(yùn)輸管理上的各自為政，但由于在聯(lián)邦與州之間，運(yùn)輸部的每個(gè)機(jī)構(gòu)都在全國按區(qū)域設(shè)置了辦事的行政機(jī)構(gòu)，以項(xiàng)目管理、監(jiān)督與實(shí)施為抓手，將聯(lián)邦與州的關(guān)系密切起來，有效避免了中央與地方的脫節(jié)，確保了全國交通政策和規(guī)劃的順暢銜接，減少了各地從局部利益考慮而造成的資源浪費(fèi)。

二、英國

英國是世界交通運(yùn)輸最為發(fā)達(dá)的國家之一，交通領(lǐng)域的行政架構(gòu)比較復(fù)雜，由內(nèi)閣機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、公共機(jī)構(gòu)和獨(dú)立機(jī)構(gòu)組成。內(nèi)閣機(jī)構(gòu)主要是交通部，包括：總顧問辦公室、國內(nèi)事務(wù)署、國際戰(zhàn)略與環(huán)境署、資源與戰(zhàn)略署、倫敦及重大項(xiàng)目署。除內(nèi)閣機(jī)構(gòu)外，交通領(lǐng)域還有6個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，具體是駕駛員與車輛牌照局、駕駛員與車輛標(biāo)準(zhǔn)局、車輛認(rèn)證局、車輛和運(yùn)營服務(wù)局、海事和海岸警衛(wèi)局、政府車輛和派遣局；1個(gè)法定機(jī)構(gòu)，即英國鐵路和公路管理局；11個(gè)公共機(jī)構(gòu)，分執(zhí)行類、咨詢類、監(jiān)管類三類。

從面上看，英國交通管理的行政架構(gòu)比較復(fù)雜，不同功能的機(jī)構(gòu)林立，各自為政，組成了一個(gè)結(jié)構(gòu)貌似松散的交通管理體系，但這正是英國交通管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的獨(dú)到之處。

一是體現(xiàn)了“大交通”的理念。在整個(gè)交通管理體系下，除管道之外所有與交通直接相關(guān)的領(lǐng)域全部納入其中，比如交通警察、車輛牌照、車輛認(rèn)證、殘疾人交通無障礙交通系統(tǒng)等，把職責(zé)集中起來，形成了交通運(yùn)輸?shù)拈]環(huán)管理系統(tǒng)，有效避免了職責(zé)分散到不同部門帶來的職責(zé)碎片化問題。

二是作為內(nèi)閣部門的交通部和其他機(jī)構(gòu)之間的職能定位非常清晰。交通部只管宏觀，管基礎(chǔ)、管信息、管戰(zhàn)略、管項(xiàng)目，宗旨是保證每一個(gè)公民都能享受到快捷高效的服務(wù)，除此之外的所有具體管理和執(zhí)行，全部交給其他機(jī)構(gòu)，這樣可以最大限度地保證決策的綜合化和執(zhí)行的專業(yè)化。

三是對(duì)大量的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和輔助機(jī)構(gòu)充分放權(quán)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)奉行職責(zé)法定原則，與內(nèi)閣部門沒有行政隸屬關(guān)系，完全在法律授權(quán)范圍內(nèi)履行職責(zé)，獨(dú)立執(zhí)行相關(guān)的交通運(yùn)輸管理事務(wù)，避免了內(nèi)閣決策部門行政干預(yù)，有利于執(zhí)行類機(jī)構(gòu)根據(jù)市場(chǎng)需要來制定和執(zhí)行政策、提供服務(wù)，滿足民眾需求。

四是注意權(quán)力的有效制衡。英國交通運(yùn)輸行政架構(gòu)雖然大，職責(zé)集中管理，但權(quán)力并不集中，而且呈現(xiàn)出分散的狀態(tài)。一方面表現(xiàn)為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相互分離，另一方面表現(xiàn)為橫向與縱向的分權(quán)，賦予決策機(jī)構(gòu)之外的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和地方更多的自主管理權(quán)，目的是防止權(quán)力過度集中，避免內(nèi)閣機(jī)構(gòu)的無限擴(kuò)張，提高行政效率。

三、日本

基于資源有限的現(xiàn)實(shí)，日本將國土資源利用、自然環(huán)境保護(hù)等職能納入交通總體格局，從統(tǒng)一規(guī)劃的角度來構(gòu)建交通運(yùn)輸體系。在行政架構(gòu)上，組建國土交通省，作為主管交通運(yùn)輸?shù)木C合管理部門。國土交通省在內(nèi)閣12個(gè)省中規(guī)模最大，事權(quán)范圍不僅包括公路、水路、鐵路、民航等不同運(yùn)輸方式的管理，還負(fù)責(zé)建筑、國土、旅游觀光等相關(guān)工作，是名副其實(shí)的“大交通”構(gòu)架。

機(jī)構(gòu)設(shè)置上，國土交通省下設(shè)本省和外局，其中本省由內(nèi)部部局、設(shè)施機(jī)關(guān)、特別機(jī)關(guān)和地方分支機(jī)關(guān)組成。內(nèi)部部局包括大臣官房、綜合政策局、國土政策局、土地及建設(shè)產(chǎn)業(yè)局、城市局、水資源管理及國土保障局、道路局、住房局、鐵路局、機(jī)動(dòng)車局、海事局、港灣局、航空局、北海道局、政策統(tǒng)括官和國際統(tǒng)括官；設(shè)施機(jī)關(guān)主要是由四個(gè)研究機(jī)構(gòu)組成，作為智囊機(jī)構(gòu)存在；特別機(jī)關(guān)有三個(gè)，如國土地理院等；地方分支機(jī)關(guān)是國土交通省的地方分支機(jī)構(gòu)。外局包括觀光廳、氣象廳、運(yùn)輸安全委員會(huì)和海上保安廳。

從日本交通運(yùn)輸?shù)男姓軜?gòu)看，機(jī)構(gòu)眾多，體量龐大，特點(diǎn)明顯。

一是國土交通省機(jī)構(gòu)規(guī)模大，事權(quán)范圍寬泛，幾乎覆蓋了交通運(yùn)輸?shù)乃泄芾眍I(lǐng)域，統(tǒng)一集中的特點(diǎn)明顯，很大程度上化解了不同運(yùn)輸方式之間的部門職能交叉和協(xié)調(diào)矛盾突出的問題，使各種運(yùn)輸方式的銜接更加順暢有序。

二是機(jī)構(gòu)設(shè)置上“有統(tǒng)有分、縱橫結(jié)合”。既有面對(duì)國家交通運(yùn)輸?shù)目傮w規(guī)劃和政策設(shè)計(jì)，又有地方在管轄區(qū)域內(nèi)的自主決策；既有中央層面的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，又有地方的自治；既有中央層面交通運(yùn)輸各職能部門的橫向協(xié)調(diào)配合與決策，又有大量執(zhí)行機(jī)構(gòu)和地方事務(wù)的縱向管理，共同構(gòu)成一個(gè)“有統(tǒng)有分、縱橫結(jié)合”的管理架構(gòu)。

三是注意發(fā)揮地方積極性，通過機(jī)構(gòu)設(shè)置制衡中央權(quán)力的擴(kuò)張。雖然日本在交通運(yùn)輸管理上實(shí)行大部制，國土交通省的職權(quán)范圍大，中央統(tǒng)籌集中的空間也很大，但并不影響地方職權(quán)的行使。為了調(diào)動(dòng)地方參與交通運(yùn)輸管理的積極性，防止國土交通省權(quán)力的無限擴(kuò)張，日本運(yùn)用放權(quán)地方、加強(qiáng)地方權(quán)力的手段，與中央形成權(quán)力制衡，專門設(shè)立地方整備局，并在全國8個(gè)地方分別設(shè)立，將更多交通運(yùn)輸管理職能通過地方自治的方式來履行。

四、加拿大

加拿大的交通運(yùn)輸體系完善，銜接有序，運(yùn)行便利。在行政架構(gòu)上，加拿大聯(lián)邦政府設(shè)有1個(gè)部長(zhǎng)級(jí)部門交通部，1個(gè)部門機(jī)構(gòu)加拿大運(yùn)輸局，9個(gè)皇家公司、42個(gè)共同管理組織。交通部的職責(zé)主要為制定政策法規(guī)，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置為3個(gè)組：安全和安全保障組、政策組及企業(yè)服務(wù)組。加拿大交通部在溫哥華、溫尼伯、多倫多、蒙特利爾和蒙克頓五個(gè)地區(qū)設(shè)有辦事處。加拿大運(yùn)輸局為獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也是準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)，具有仲裁權(quán)力。42個(gè)共同管理組織直接或間接由加拿大9個(gè)皇家公司管理。

從加拿大交通運(yùn)輸?shù)男姓軜?gòu)看，雖然與美國、英國、日本等國同屬發(fā)達(dá)國家，秉持相近的治理理念，但是加拿大卻表現(xiàn)出了自己的特色。

一是交通運(yùn)輸決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)平行運(yùn)行，不是傳統(tǒng)交通部統(tǒng)一下的決策、執(zhí)行、監(jiān)督的制衡，而是從頂層上就將決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)各自獨(dú)立運(yùn)行、平行發(fā)展、互不隸屬。跟英國相近，交通部由一個(gè)權(quán)責(zé)范圍廣泛的機(jī)構(gòu)變成了一個(gè)單純的政策法規(guī)制定機(jī)構(gòu)，把大量的管理運(yùn)行事務(wù)交給執(zhí)行機(jī)構(gòu)，同時(shí)將執(zhí)行機(jī)構(gòu)全面推向市場(chǎng)，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，擺脫了行政管理繁瑣程序的束縛。

二是著眼于各種運(yùn)輸方式服務(wù)過程中可能產(chǎn)生的商務(wù)糾紛，設(shè)立交通運(yùn)輸管理仲裁機(jī)構(gòu)——加拿大運(yùn)輸局，運(yùn)輸局不僅負(fù)責(zé)監(jiān)管運(yùn)輸服務(wù)提供商是否履行法定職責(zé)以及運(yùn)輸市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，而且負(fù)責(zé)調(diào)解和裁決交通運(yùn)輸中出現(xiàn)的各類經(jīng)濟(jì)糾紛和商業(yè)矛盾，確保運(yùn)輸?shù)钠椒€(wěn)有序，高效便捷。這種監(jiān)管與仲裁彼此獨(dú)立又互相協(xié)作的機(jī)制，最大程度地減少因糾紛帶來的交易成本，既能有效促進(jìn)運(yùn)輸服務(wù)供應(yīng)商服務(wù)水平的提升，又能為公眾利益提供重要保護(hù)。

上述國家在交通運(yùn)輸管理的行政架構(gòu)上，除了表現(xiàn)出自身的個(gè)性特點(diǎn)外，還具有一些共性特點(diǎn)：

一是組織模式整體表現(xiàn)為從分散走向集中，普遍采用大部門制，將公路、水路、鐵路、航空、管道等各種運(yùn)輸方式集中統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，加強(qiáng)運(yùn)輸方式之間的銜接，有效克服各種運(yùn)輸方式分散發(fā)展的弊端，為開展綜合運(yùn)輸提供了組織保障。

二是在交通運(yùn)輸行政架構(gòu)下，機(jī)構(gòu)所屬權(quán)力性質(zhì)清晰明確，決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)既相互獨(dú)立又相互制約，彼此之間界限分明，沒有行政隸屬關(guān)系，既有效防止權(quán)力擴(kuò)張，又避免了權(quán)力過度集中，構(gòu)成了一個(gè)決策綜合化、執(zhí)行專業(yè)化、監(jiān)督法治化的高效交通運(yùn)輸體制設(shè)計(jì)。

三是站在戰(zhàn)略管理規(guī)劃的高度設(shè)計(jì)交通運(yùn)輸?shù)男姓軜?gòu)，把交通問題放到國土開發(fā)、住房、旅游、郵政、能源、環(huán)境保護(hù)及其土地資源管理中去綜合規(guī)劃交通運(yùn)輸體制，合理布局交通結(jié)構(gòu)，避免了重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，最大限度地提升交通運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略價(jià)值。

四是注意發(fā)揮聯(lián)邦（中央）和地方積極性。聯(lián)邦（中央）和地方政府管理權(quán)限明確，總的特點(diǎn)是聯(lián)邦（中央）向地方放權(quán)，通過法律法規(guī)明確規(guī)定各自的職責(zé)和權(quán)限。有的以聯(lián)邦（中央）部門管理為主，地方管理為輔；有的實(shí)行聯(lián)邦（中央）與地方分級(jí)管理，以地方管理為主，地方可自行制定本地交通運(yùn)輸發(fā)展政策，但必須與國家交通運(yùn)輸政策和發(fā)展戰(zhàn)略保持一致。

五是合理定位政府職能，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制促進(jìn)交通運(yùn)輸發(fā)展。在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，絕不僅僅是機(jī)構(gòu)分分合合，更深層次的是應(yīng)對(duì)不同時(shí)代背景下的政府管理理念的變革，通過政府、企業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì)各方利益間的博弈，使政府在交通運(yùn)輸管理上從管制走向放開，從政府主導(dǎo)走向市場(chǎng)調(diào)節(jié)，政府和市場(chǎng)的邊界逐漸明晰，為綜合交通運(yùn)輸體系的發(fā)展完善提供了體制上的保障。

六是在交通運(yùn)輸監(jiān)管上，機(jī)構(gòu)設(shè)置理念先進(jìn)，作用發(fā)揮突出。從這些發(fā)達(dá)國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置狀況來看，有三個(gè)方面的共性：成立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，保證其專業(yè)性；賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立性，不受決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和束縛，對(duì)政府行為和市場(chǎng)行為依照法律獨(dú)立作出是否違規(guī)違法的判斷，并對(duì)國家立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)；監(jiān)管與仲裁兼?zhèn)?。既?duì)交通運(yùn)輸市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，又調(diào)解和裁決交通運(yùn)輸領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)糾紛和商業(yè)矛盾。

五、對(duì)我國的啟示

一是要明確交通運(yùn)輸管理部門的職能定位和邊界，哪些事務(wù)是政府必須管的，哪些事務(wù)是可以交給市場(chǎng)的，應(yīng)該有一個(gè)清晰的劃分。應(yīng)該看到，一個(gè)四通八達(dá)的綜合運(yùn)輸體系之所以能夠暢通無阻，絕不是政府通過行政命令可以實(shí)現(xiàn)和控制的，而其內(nèi)在活力體現(xiàn)的恰恰是市場(chǎng)進(jìn)行資源配置的力量。因此，交通運(yùn)輸體系改革的核心問題就是要確定政府和市場(chǎng)的邊界，這也是發(fā)達(dá)國家綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)之所以能夠取得一定成效的最重要原因。從行政架構(gòu)設(shè)計(jì)看，這些國家都較好地解決了政府和市場(chǎng)的關(guān)系問題。政府的作用是充分運(yùn)用戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和法律規(guī)制以及行政手段等，營造良好市場(chǎng)環(huán)境，解決市場(chǎng)失靈問題，在關(guān)注宏觀管理、規(guī)劃協(xié)調(diào)、服務(wù)監(jiān)督，鼓勵(lì)交通建設(shè)及運(yùn)輸市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng)，注重交通安全管理和環(huán)境保護(hù)等方面更好發(fā)揮政府作用。至于各種運(yùn)輸方式具體運(yùn)營、銜接和服務(wù)則完全可以交給市場(chǎng)，由市場(chǎng)在政策引導(dǎo)和法律規(guī)定框架內(nèi)去調(diào)節(jié)配置，政府和市場(chǎng)各安其位，才能促進(jìn)交通行業(yè)快速、全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

二是充分認(rèn)識(shí)機(jī)構(gòu)與職能融合是綜合交通運(yùn)輸一體化融合式發(fā)展的制度前提。目前在我國，各種運(yùn)輸方式仍以自我完善和獨(dú)立發(fā)展為主，在基礎(chǔ)設(shè)施、運(yùn)輸裝備、運(yùn)輸組織等方面尚未建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的綜合政策體系，導(dǎo)致各種運(yùn)輸方式統(tǒng)籌銜接不足，結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出，極大制約了綜合運(yùn)輸效益的發(fā)揮。而發(fā)達(dá)國家的交通運(yùn)輸領(lǐng)域采用的都是大部門制，規(guī)模大，機(jī)構(gòu)設(shè)置和機(jī)構(gòu)類型也更復(fù)雜。但是，在運(yùn)轉(zhuǎn)中卻能避免各種運(yùn)輸方式各自獨(dú)立、互不相融的問題，原因就在于，這些國家設(shè)置了專門的綜合性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理不同運(yùn)輸方式機(jī)構(gòu)之間融合過程中在政策制定、組織運(yùn)輸?shù)确矫婵赡墚a(chǎn)生的沖突和矛盾。這種協(xié)調(diào)機(jī)制的設(shè)立，極大地推進(jìn)各種運(yùn)輸方式的政策協(xié)同和組織協(xié)同，為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展提供了制度保障。這種做法值得我們思考，在深化交通運(yùn)輸體制改革上進(jìn)行深入研究如何通過有效的協(xié)調(diào)機(jī)制來促進(jìn)多種運(yùn)輸方式深度融合，提高交通運(yùn)輸質(zhì)量和效率。

三是在完善交通運(yùn)輸管理架構(gòu)上，要堅(jiān)持系統(tǒng)思維和戰(zhàn)略思維。未來社會(huì)的綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)，不能就交通談交通，要堅(jiān)持系統(tǒng)思維和戰(zhàn)略思維，從戰(zhàn)略層面出發(fā)，充分考慮國土資源、環(huán)境資源、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市發(fā)展等因素和交通之間的相互影響及作用。在交通運(yùn)輸?shù)男姓軜?gòu)設(shè)計(jì)上，著眼于交通運(yùn)輸?shù)募s發(fā)展，積極促進(jìn)天空、土地、海洋資源的合理利用與交通運(yùn)輸系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)交通運(yùn)輸資源運(yùn)用的最大化，實(shí)現(xiàn)降低資源消耗和為公民提供便捷高效交通服務(wù)的雙贏。

四是適應(yīng)綜合運(yùn)輸發(fā)展的時(shí)代要求，不斷推進(jìn)交通運(yùn)輸部門的管理結(jié)構(gòu)變革。為國家發(fā)展提供戰(zhàn)略層面的交通資源保障，需要一個(gè)協(xié)調(diào)高效的交通運(yùn)輸體制作后盾。而管理體制優(yōu)劣，主要取決于部門管理機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)是否合理科學(xué)。上述發(fā)達(dá)國家在交通運(yùn)輸部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置普遍采用了決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離又相互制約的機(jī)制安排。當(dāng)然，這主要是從自身實(shí)際出發(fā)來考慮，不一定具有普遍性，我們也不應(yīng)照抄照搬，但是這種對(duì)權(quán)力邊界的劃分，對(duì)權(quán)力行使范圍的制約，以及對(duì)權(quán)力運(yùn)行的有機(jī)協(xié)調(diào)方面的探索，值得我們?nèi)タ紤]。

五是科學(xué)合理界定中央和地方的職責(zé)分工，對(duì)于推動(dòng)交通運(yùn)輸在全國范圍內(nèi)一體化融合式發(fā)展具有重要意義。發(fā)達(dá)國家在中央和地方關(guān)系處理上權(quán)責(zé)分明，中央管戰(zhàn)略規(guī)劃，明確交通運(yùn)輸?shù)哪繕?biāo)、方向及配套的項(xiàng)目資金支持體系，地方負(fù)責(zé)在中央規(guī)劃框架內(nèi)的地方規(guī)劃和具體項(xiàng)目的制定實(shí)施，這種分級(jí)放權(quán)管理主要由其國家政權(quán)體制模式所決定。我國作為單一制國家，不能像發(fā)達(dá)國家那樣過度將權(quán)力讓渡給地方，這也不利于國家從整體上進(jìn)行宏觀調(diào)控，對(duì)行業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)和管理。但是，我們也要清醒地看到，中央和地方各級(jí)政府在機(jī)構(gòu)職能設(shè)置上基本是“上下一般粗”，中央與地方之間，區(qū)域之間缺乏規(guī)劃與戰(zhàn)略上的銜接，會(huì)帶來大量行政資源的浪費(fèi)。因此，借鑒發(fā)達(dá)國家對(duì)地方管理的經(jīng)驗(yàn)，一方面發(fā)揮中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和總體規(guī)劃的作用，另一方面將充分發(fā)揮中央交通公共管理職能與發(fā)揮地方發(fā)展交通運(yùn)輸?shù)姆e極性有機(jī)統(tǒng)一起來，以真正實(shí)現(xiàn)綜合交通運(yùn)輸體系一體化發(fā)展。