歐洲人權(quán)法院為大規(guī)模監(jiān)控建立新的審查標(biāo)準(zhǔn)*

吳常青

（天津商業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，天津 300134）

0 引 言

大規(guī)模監(jiān)控系政府部門在公民不知情的情況下，對公民的各類信息實(shí)施收集、分析、使用的行為。在信息技術(shù)飛速發(fā)展和全球恐怖主義、嚴(yán)重跨國犯罪日趨嚴(yán)峻的時(shí)代背景下，大規(guī)模監(jiān)控迅速發(fā)展為一種“新常態(tài)”[1]，成為維護(hù)國家安全措施“皇冠上的明珠”[2]。然而，該措施的動(dòng)用不可避免地干預(yù)了公民的基本權(quán)利，如何在國家安全維護(hù)與公民基本權(quán)利保障之間取得平衡，對世界各國而言都極具挑戰(zhàn)。

隨著政府開展大規(guī)模監(jiān)控成為習(xí)慣做法，并非僅僅作為例外手段，國際社會(huì)開始反思大規(guī)模監(jiān)控立法與實(shí)踐和法治基本原則的符合性。2014年，聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)在其“數(shù)字化時(shí)代的隱私權(quán)”報(bào)告中指出，部分政府進(jìn)行的大規(guī)模監(jiān)控，即使是為了維護(hù)國家安全或者作為反恐的正當(dāng)目的，但從比例原則的角度來看，也屬對公民隱私權(quán)恣意、過度的干預(yù)，這種類似于在干草堆里找針的操作模式明顯違反了比例原則[3]。

在歐洲，作為以保障公民權(quán)利和自由為己任的歐洲人權(quán)法院，十多年來不斷處理歐洲理事會(huì)各成員國政府秘密監(jiān)控的訴爭，不過，直到2021 年5 月25 日 才 在Big Brother Watch and Others v.the United Kingdom 案（以下簡稱“Big Brother Watch 案”）中建立起符合大規(guī)模監(jiān)控具體特征的、全新的審查標(biāo)準(zhǔn)。本文擬對歐洲人權(quán)法院為何以及如何確立大規(guī)模監(jiān)控全新的審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行探討。

1 Big Brother Watch 案之前歐洲人權(quán)法院大規(guī)模監(jiān)控的審查標(biāo)準(zhǔn)

在Big Brother Watch 案之前，大規(guī)模監(jiān)控的審查標(biāo)準(zhǔn)是歐洲人權(quán)法院在2016 年Weber and Saravia v.Germany 案（以下簡稱“Weber 案”）中建立的。該案涉及的是，德國聯(lián)邦情報(bào)局實(shí)施的監(jiān)控對象為國際通信的“外國與德國通信戰(zhàn)略性監(jiān)控”，即目的地為德國或從德國發(fā)出的跨境通信，目的是識(shí)別和避免針對德國的嚴(yán)重威脅，例如，對德國領(lǐng)土發(fā)動(dòng)的武裝襲擊、實(shí)施國際恐怖襲擊等嚴(yán)重罪行。與有目標(biāo)的監(jiān)控不同，戰(zhàn)略性監(jiān)控的特點(diǎn)在于對信息的收集和存儲(chǔ)是“大規(guī)模”的，而非針對特定的目標(biāo)。

經(jīng)過審查，歐洲人權(quán)法院認(rèn)為，德國法律中大規(guī)模攔截國際通信的戰(zhàn)略性監(jiān)控是民主社會(huì)維護(hù)國家安全必不可少的措施，其對戰(zhàn)略性監(jiān)控的立法規(guī)定并未違反“國家裁量余地原則”（Margin of Appreciation）。然而，鑒于這些措施可能在捍衛(wèi)民主的幌子下被濫用，甚至是破壞民主，成員國內(nèi)國法授權(quán)此類監(jiān)控必須具備充分、有效的最低保障，即Weber 標(biāo)準(zhǔn)：（1）可能引起攔截命令的犯罪性質(zhì)；（2）被竊聽電話人員類別的界定；（3）對電話竊聽持續(xù)時(shí)間的限制；（4）檢查、使用和存儲(chǔ)所獲得數(shù)據(jù)應(yīng)遵守的程序；（5）向其他各方傳遞數(shù)據(jù)時(shí)應(yīng)采取的預(yù)防措施；（6）所獲得的數(shù)據(jù)可以或必須被刪除或磁帶被銷毀的條件[4]。

不過，Weber 標(biāo)準(zhǔn)并非該案首創(chuàng)，而是將以往審查秘密監(jiān)控措施（Secret Measures of Surveillance）的標(biāo)準(zhǔn)適用于Weber and Saravia v.Germany 案。隨后，Weber 標(biāo)準(zhǔn)在2008 年的Liberty and Others v.the United Kingdom 案（以下簡稱“Liberty 案”）中得到了進(jìn)一步確認(rèn)[5]。雖然，當(dāng)時(shí)大規(guī)模監(jiān)控措施已經(jīng)被歐洲人權(quán)法院關(guān)注，但其并沒有像愛德華·斯諾登在2013年披露的關(guān)于“五眼聯(lián)盟”國家大規(guī)模監(jiān)控項(xiàng)目那樣引起公眾的爭議。

時(shí)過境遷，Weber 案和Liberty 案以來，雖然信息技術(shù)日新月異、國家安全形勢波譎云詭，然而，歐洲人權(quán)法院在Kennedy v.the United Kingdom（2010）、Roman Zakharov v.Russia（2015）、Szabó and Vissy v.Hungary（2016）、Privacy International and Others v.the United Kingdom（2020）等涉及大規(guī)模監(jiān)控的案件中，對發(fā)動(dòng)大規(guī)模監(jiān)控措施是否需要符合“合理懷疑”標(biāo)準(zhǔn)、事前司法審查是否是必要條件、事后通知義務(wù)是否必要等程序性問題進(jìn)行了討論，但仍沿用存有掣肘之處的Weber 標(biāo)準(zhǔn)，始終沒有為大規(guī)模監(jiān)控確立新的審查標(biāo)準(zhǔn)。2021 年5 月25 日，歐洲人權(quán)法院大審判庭對Big Brother Watch案做出標(biāo)桿式的判決，對Weber 標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修正，建立了審查內(nèi)國大規(guī)模監(jiān)控法律框架的全新標(biāo)準(zhǔn)。那么，歐洲人權(quán)法院是基于何種理由發(fā)展判例法的？又是如何建立起大規(guī)模監(jiān)控全新的審查標(biāo)準(zhǔn)的呢？

2 歐洲人權(quán)法院調(diào)整大規(guī)模監(jiān)控審查標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)因

“斯諾登事件”引起了歐洲社會(huì)對大規(guī)模監(jiān)控正當(dāng)性的反思。歐盟基本權(quán)利機(jī)構(gòu)（European Union Agency for Fundamental Rights）分別于2015 年和2017 年發(fā)布了兩份關(guān)于歐盟成員國情報(bào)監(jiān)控措施基本權(quán)利保障與救濟(jì)的法律框架及其更新內(nèi)容。世界各國也目睹了一波大規(guī)模監(jiān)控合法化的浪潮。2015 年，巴黎恐怖襲擊事件發(fā)生后，法國出臺(tái)了一條有關(guān)監(jiān)控國際電子通信的新法律，允許政府?dāng)r截國外發(fā)送或接收的所有通信，且通信內(nèi)容允許存儲(chǔ)1 年，通信元數(shù)據(jù)允許存儲(chǔ)6 年。2016 年12 月，德國聯(lián)邦議會(huì)對《聯(lián)邦情報(bào)局法》進(jìn)行了修改，對聯(lián)邦情報(bào)局在德國境內(nèi)針對通過電信網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)木惩馔ㄐ艑?shí)施戰(zhàn)略監(jiān)控的授權(quán)、執(zhí)行、所獲取信息的轉(zhuǎn)移及其監(jiān)督進(jìn)行了規(guī)定[6]。同年，瑞士舉行了一場修正案公投，擴(kuò)大了政府大規(guī)模攔截?cái)?shù)據(jù)的范圍，并獲得了65.5%選民的支持；俄羅斯通過了影響最為深遠(yuǎn)的法律之一——“雅羅瓦亞法”（Yarovaya Law），為大規(guī)模監(jiān)控提供了可能，該法于2018 年7 月1 日生效[1]。

目前，德國、法國、英國、芬蘭、荷蘭、瑞典、瑞士、俄羅斯等歐洲國家通過立法確立了大規(guī)模監(jiān)控制度。上述各國通過立法對政府部門采取大規(guī)模監(jiān)控進(jìn)行明確授權(quán)，對于防止政府恣意干涉公民隱私權(quán)無疑具有重要意義，但在數(shù)字化時(shí)代背景下，這些立法是否能給予公民隱私權(quán)以恰當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，仍不無疑慮。正是在此特定背景下，歐洲人權(quán)法院以Big Brother Watch 案為契機(jī)，開始思考審查內(nèi)國法大規(guī)模監(jiān)控制度的標(biāo)準(zhǔn)問題。

對為何要重新審視Weber 標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而為大規(guī)模監(jiān)控建立新的審查標(biāo)準(zhǔn)，歐洲人權(quán)法院有以下考慮。

第一，Big Brother Watch 案的技術(shù)背景與Weber 案相比已經(jīng)發(fā)生極大的變化。在Weber案中，歐洲人權(quán)法院所適用的6 項(xiàng)最低保障是從有目標(biāo)的監(jiān)控的判例法發(fā)展而來的。表面上看，Weber 案所考慮的大規(guī)模監(jiān)控制度與Big Brother Watch案所討論的制度具有相似性，但是，Weber 案至今已過去十多年，在這期間，信息技術(shù)的發(fā)展極大地改變了人們的交流方式。人們的日常生活越來越依賴網(wǎng)絡(luò)，通信的內(nèi)涵、設(shè)備、方式以及質(zhì)量已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，人們每天都在產(chǎn)生海量的通信信息?？梢哉f，Weber 案涉及的通信攔截范圍與Big Brother Watch 案相比已經(jīng)不是一個(gè)數(shù)量級(jí)。

不僅如此，與通信內(nèi)容相關(guān)的通信數(shù)據(jù)也大量增加。隨著加密技術(shù)的發(fā)展，政府部門可能難以破解某些被加密的通信內(nèi)容，但通信數(shù)據(jù)則可能會(huì)透露通信人的身份、地理位置等大量的個(gè)人信息。如果攔截的通信數(shù)據(jù)的量足夠大，就能夠通過社交網(wǎng)絡(luò)映射、位置跟蹤、互聯(lián)網(wǎng)瀏覽跟蹤等勾勒出人們的行為模式甚至親密關(guān)系。

第二，大規(guī)模監(jiān)控與有目標(biāo)的監(jiān)控存在顯著不同。在Weber 案中，歐洲人權(quán)法院沒有明確說明政府部門使用的監(jiān)控方式的性質(zhì)和規(guī)模與以往案件的不同。然而，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，大規(guī)模監(jiān)控與有目標(biāo)的監(jiān)控存在的差異愈加明顯，且不可在制度層面予以忽視。二者的差異如下文所述。

一是二者收集信息的內(nèi)容不同。前者針對的是國際通信（即實(shí)際跨越國界的通信），而后者針對的是通信雙方均在一國境內(nèi)的國內(nèi)通信。當(dāng)然，因?yàn)榧夹g(shù)的原因，大規(guī)模監(jiān)控目前尚不可能將國內(nèi)通信完全過濾掉，進(jìn)而無法避免對這些通信的檢查。

二是二者的目的不同。后者的目的在于調(diào)查犯罪；前者雖然也可用于調(diào)查某些嚴(yán)重的犯罪，但其核心目的是對外國情報(bào)的收集以及網(wǎng)絡(luò)攻擊、反間諜和反恐的前期調(diào)查，以識(shí)別和避免針對一國的嚴(yán)重威脅。

三是二者針對的對象不同。后者針對的是特定的個(gè)體及其通信設(shè)備；而前者針對的是不特定的、大規(guī)模的對象。但這并不意味著，前者不能鎖定特定目標(biāo)。大規(guī)模監(jiān)控本身就是一個(gè)收集（攔截）、過濾、搜索、分析、檢查的過程。只要特定目標(biāo)的數(shù)據(jù)包經(jīng)過情報(bào)機(jī)構(gòu)監(jiān)控的通信光纜就會(huì)被自動(dòng)攔截下來，隨后，只要被攔截的通信與情報(bào)機(jī)構(gòu)使用的搜索關(guān)鍵詞（如炸彈、電子郵件等）相匹配，就可能被分析人員檢查。

基于上述理由，歐洲人權(quán)法院認(rèn)為，與有目標(biāo)的監(jiān)控制度一樣，大規(guī)模監(jiān)控也有極大被濫用的可能，對“尊重私人生活的權(quán)利”產(chǎn)生不利影響?！稓W洲人權(quán)公約》第8 條沒有禁止使用大規(guī)模監(jiān)控來保護(hù)國家安全和其他重要的國家利益免遭嚴(yán)重的外部威脅，使得各國在決定采取何種類型監(jiān)控制度方面享有廣泛的裁量余地。但是，相較于有目標(biāo)的監(jiān)控，大規(guī)模監(jiān)控對基本權(quán)利干預(yù)的范圍更廣、影響更大，內(nèi)國裁量空間相對于有目標(biāo)的監(jiān)控必然更小，且必須有更為嚴(yán)格的保障措施。在以往判例中，歐洲人權(quán)法院為有目標(biāo)的監(jiān)控確立的最低保障可以作為審查大規(guī)模監(jiān)控制度的一個(gè)有效框架，但必須加以調(diào)整以適應(yīng)大規(guī)模監(jiān)控的具體特征。

3 歐洲人權(quán)法院大規(guī)模監(jiān)控審查標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的內(nèi)容

在充分論證需要發(fā)展案例法之后，歐洲人權(quán)法院以Weber 標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)架構(gòu)對大規(guī)模監(jiān)控的審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整。

第一，Weber 標(biāo)準(zhǔn)后4 項(xiàng)內(nèi)容同樣適用于大規(guī)模監(jiān)控。歐洲人權(quán)法院認(rèn)為，由于大規(guī)模監(jiān)控正當(dāng)化事由是保護(hù)國家安全和其他重要國家利益免遭嚴(yán)重的外部威脅，且其不指向特定的個(gè)體及其通信設(shè)備，因此，基于有目標(biāo)的監(jiān)控發(fā)展而來的Weber 標(biāo)準(zhǔn)的前兩項(xiàng)內(nèi)容，即“可能引起攔截命令的犯罪性質(zhì)、被竊聽電話人員類別的界定”，對于大規(guī)模監(jiān)控的審查就不再適用了。同時(shí)，大規(guī)模監(jiān)控原則上是預(yù)防性措施，而不是為了調(diào)查特定目標(biāo)或者具體的犯罪行為，因而，在判例法層面，有目標(biāo)監(jiān)控的啟動(dòng)必須具備“合理懷疑”的條件，也不適用于大規(guī)模監(jiān)控。

歐洲人權(quán)法院認(rèn)為，當(dāng)一個(gè)國家實(shí)行大規(guī)模監(jiān)控制度時(shí)，內(nèi)國法應(yīng)載有關(guān)于政府部門何時(shí)可以采取這種措施的明確、具體的規(guī)則。特別是，應(yīng)充分、明確地規(guī)定，可以授權(quán)大規(guī)模監(jiān)控的理由，以及后續(xù)個(gè)人通信允許被分析、檢查的具體情形。因而，Weber 標(biāo)準(zhǔn)其余4 項(xiàng)對于大規(guī)模監(jiān)控同樣是適用的。

第二，大規(guī)模監(jiān)控的監(jiān)督和審查必須遵守“全程保障”（End-to-End Safeguards）原則。在有目標(biāo)監(jiān)控的判例法中，歐洲人權(quán)法院曾多次涉及監(jiān)控的監(jiān)督和審查問題。大規(guī)模監(jiān)控存在著極大的被濫用的風(fēng)險(xiǎn)以及對保密的嚴(yán)格要求，這意味著出于保護(hù)國家安全的思想，各國往往不能自由披露有關(guān)大規(guī)模監(jiān)控的資料，這就導(dǎo)致，相較于有目標(biāo)的監(jiān)控，對大規(guī)模監(jiān)控的監(jiān)督和審查更為重要。為了減少被濫用的風(fēng)險(xiǎn)，歐洲人權(quán)法院認(rèn)為，大規(guī)模監(jiān)控過程必須遵守“全程保障”原則，即在內(nèi)國法層面，對于大規(guī)模通信的攔截、數(shù)據(jù)的留存、過濾、分析、查詢等各階段都需要進(jìn)行必要性和比例性評估；大規(guī)模監(jiān)控對象和范圍的確定應(yīng)獲得事前的、獨(dú)立的外部授權(quán)；大規(guī)模監(jiān)控的實(shí)施應(yīng)接受監(jiān)督和獨(dú)立的事后審查。在歐洲人權(quán)法院看來，這些都是最基本的保障措施，也是任何符合《歐洲人權(quán)公約》第8 條的大規(guī)模監(jiān)控制度的基石。

對于大規(guī)模監(jiān)控的事前授權(quán)，歐洲人權(quán)法院認(rèn)為，雖然司法授權(quán)是防止權(quán)力恣意的重要保障，但不是必要條件。鑒于大規(guī)模監(jiān)控的政治性和保密性，由獨(dú)立于行政部門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行事前授權(quán)即可滿足最低要求。此外，為防止大規(guī)模監(jiān)控被濫用，政府部門應(yīng)將監(jiān)控的目的和可能被監(jiān)控的通信路線通知獨(dú)立的授權(quán)機(jī)構(gòu)，從而使其能夠評估大規(guī)模監(jiān)控的必要性和相稱性。使用搜索關(guān)鍵詞對已經(jīng)過濾國內(nèi)通信之后的數(shù)據(jù)進(jìn)行搜索，是大規(guī)模監(jiān)控過程最重要的步驟之一。鑒于搜索關(guān)鍵詞的選擇決定了哪些通信將會(huì)被分析師進(jìn)行人工檢查，因此，大規(guī)模監(jiān)控的授權(quán)至少應(yīng)確定使用搜索關(guān)鍵詞的類別。

第三，大規(guī)模監(jiān)控?zé)o須事后通知。在有目標(biāo)監(jiān)控的判例中，歐洲人權(quán)法院曾一再強(qiáng)調(diào)通信攔截的事后通知是評估救濟(jì)措施是否有效、是否存在防止權(quán)力濫用保障措施的重要因素。但對大規(guī)模監(jiān)控而言，事后通知的可能性很小或沒有實(shí)際效果。因?yàn)榇笠?guī)模監(jiān)控的主要目的在于收集外國情報(bào)，且主要針對國家領(lǐng)土管轄范圍以外之人的通信，即使知道攔截目標(biāo)的身份，情報(bào)部門也可能不知道其所處的位置。更為重要的是，如果內(nèi)國救濟(jì)制度允許任何懷疑其通信正在被攔截或已被攔截的人均有權(quán)向法院申請救濟(jì)，那么，攔截后的通知實(shí)際上就沒有意義了。

據(jù)此，歐洲人權(quán)法院將審查內(nèi)國大規(guī)模監(jiān)控的最低程序保障明確為：（1）授權(quán)大規(guī)模攔截的理由；（2）攔截個(gè)人通信的條件；（3）授權(quán)應(yīng)遵循的程序；（4）選擇、檢查和使用攔截材料的程序；（5）將材料傳遞給其他主體時(shí)所采取的預(yù)防措施；（6）攔截時(shí)間的限制、攔截材料的存儲(chǔ)以及這些材料必須被清除或銷毀的條件；（7）獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督的程序和方式以及處置違法情形的權(quán)力；（8）獨(dú)立事后審查的程序以及處置違法情形的權(quán)力[7]。

4 結(jié) 語

Big Brother Watch 案作出判決后，在國際社會(huì)引起不小的爭論。公民自由的支持者對歐洲人權(quán)法院再次確認(rèn)大規(guī)模監(jiān)控的合法性感到失望。理性的觀察者則認(rèn)為，在大規(guī)模監(jiān)控成為歐洲理事會(huì)各成員國應(yīng)對國家安全威脅常規(guī)手段的背景下，歐洲人權(quán)法院再次確認(rèn)大規(guī)模監(jiān)控的合法性實(shí)在預(yù)料之中。而且，在有目標(biāo)的監(jiān)控最低程序保障的基礎(chǔ)上，歐洲人權(quán)法院建立了一套全新的大規(guī)模監(jiān)控審查標(biāo)準(zhǔn)，這對于規(guī)范歐洲理事會(huì)各成員國大規(guī)模監(jiān)控立法，防止權(quán)力濫用，保障公民基本權(quán)利有著重要的價(jià)值。未來歐洲大規(guī)模監(jiān)控制度將如何演繹發(fā)展，我們靜觀其變。