發(fā)揮行政復(fù)議在化解行政爭議主渠道上的比較優(yōu)勢

程 琥（北京市第一中級人民法院副院長）

一、充分認(rèn)識發(fā)揮行政復(fù)議比較優(yōu)勢的重要意義

在我國，行政復(fù)議與行政訴訟、行政裁決、行政調(diào)解、信訪等共同構(gòu)成多元化解決行政爭議的制度設(shè)計，其中每一項制度都有其特定的調(diào)整對象、適用范圍、特色優(yōu)勢。相較而言，行政復(fù)議制度的比較優(yōu)勢在于其行政性，而非司法性。堅持行政復(fù)議比較優(yōu)勢，對于發(fā)揮化解行政爭議主渠道作用意義重大。

（一）發(fā)揮行政復(fù)議比較優(yōu)勢是堅持中國特色社會主義法治道路、建設(shè)社會主義法治國家的必然要求

習(xí)近平總書記指出：“實(shí)踐證明，我國政治制度和法治體系是適合我國國情和實(shí)際的制度，具有顯著的優(yōu)越性。在這個問題上，我們要有自信、有底氣、有定力?！雹倭?xí)近平：《以科學(xué)理論為指導(dǎo)，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《習(xí)近平談治國理政》（第4卷），外文出版社2022年版，第290頁。行政權(quán)是憲法和法律賦予行政機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)、文化、社會事務(wù)的權(quán)力，是國家權(quán)力的重要組成部分。在我國，80%以上的法律、90%以上的法規(guī)和100%的規(guī)章由行政機(jī)關(guān)實(shí)施。行政機(jī)關(guān)是實(shí)施法律法規(guī)的重要主體。習(xí)近平總書記指出：“行政執(zhí)法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關(guān)系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心?！雹诹?xí)近平：《以科學(xué)理論為指導(dǎo)，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《習(xí)近平談治國理政》（第4卷），外文出版社2022年版，第294頁。依法行政、依法用權(quán)、依法辦事是對行政機(jī)關(guān)的基本要求，行政機(jī)關(guān)能否做到這些，關(guān)鍵在于監(jiān)督。行政復(fù)議制度是中國特色社會主義法律制度，是適合我國國情和實(shí)際的。行政復(fù)議是基于申請人申請啟動的，由上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，這也是其最大優(yōu)勢和突出特點(diǎn)，上級行政機(jī)關(guān)通過審查下級行政機(jī)關(guān)的行政行為，依法糾正違法行政行為，監(jiān)督和支持下級行政機(jī)關(guān)依法行政，保障群眾合法權(quán)益，促進(jìn)法治政府建設(shè)。

（二）發(fā)揮行政復(fù)議比較優(yōu)勢是堅持以人民為中心的發(fā)展思想、維護(hù)社會公平正義的必然要求

習(xí)近平總書記指出：“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不是一句空洞口號，必須落實(shí)到各項決策部署和實(shí)際工作之中?！雹哿?xí)近平：《堅持人民至上》，《習(xí)近平談治國理政》（第4卷），外文出版社2022年版，第53頁。公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求。在我國，公民從出生到死亡的全過程都離不開政府提供的服務(wù)。由于行政權(quán)力具有管理事務(wù)廣、自由裁量權(quán)大、以國家強(qiáng)制力保證實(shí)施等特點(diǎn)，行政權(quán)力一旦被濫用，就會對人民群眾合法權(quán)益和推進(jìn)全面依法治國帶來損害。有權(quán)利就必須有救濟(jì)，行政復(fù)議是保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益的一項重要救濟(jì)制度，發(fā)揮行政復(fù)議比較優(yōu)勢是落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想、維護(hù)社會公平正義的重要舉措。堅持和深化行政復(fù)議比較優(yōu)勢，推動行政復(fù)議體制機(jī)制改革，有助于發(fā)揮行政復(fù)議救濟(jì)權(quán)利、定分止?fàn)?、制約公權(quán)、維護(hù)公正等基本功能，讓人民群眾在每一個行政復(fù)議案件中感受到公平正義。

（三）發(fā)揮行政復(fù)議比較優(yōu)勢是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要使各方面制度更加成熟更加定型。行政復(fù)議制度是國家治理體系的組成部分，行政復(fù)議機(jī)關(guān)化解行政爭議能力是國家治理能力的重要體現(xiàn)。《行政復(fù)議法》是一部良法，自行政復(fù)議制度確立以來，其在化解行政爭議，保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)等方面發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前我國已開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，中國式法治現(xiàn)代化新道路對行政復(fù)議提出新的更高要求，迫切需要適時修訂《行政復(fù)議法》，推動行政復(fù)議制度更加完善，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議良法善治。

二、準(zhǔn)確理解和把握行政復(fù)議比較優(yōu)勢的主要內(nèi)容

總體而言，行政復(fù)議制度在化解行政爭議上的比較優(yōu)勢集中體現(xiàn)在行政復(fù)議的范圍廣泛、高效快捷、專業(yè)全面、方式靈活、程序經(jīng)濟(jì)等制度優(yōu)勢。這些比較優(yōu)勢既是行政復(fù)議有別于行政訴訟、信訪等的突出特色，又是行政復(fù)議發(fā)揮化解行政爭議主渠道作用的重要基礎(chǔ)。

（一）范圍廣泛

《行政訴訟法》對行政訴訟受案范圍作出明確限定，并且采取肯定式列舉和否定式列舉方式進(jìn)行規(guī)定。所謂肯定式列舉方式是《行政訴訟法》第12條對屬于行政訴訟受案范圍的案件類型進(jìn)行列舉，主要包括12個方面；否定式列舉是《行政訴訟法》第13條對應(yīng)當(dāng)排除在行政訴訟受案范圍的案件類型進(jìn)行列舉，主要包括4個方面。從其他國家和地區(qū)的行政訴訟立法來看，一般對受案范圍采取概括式肯定和否定式列舉方式，最大限度地擴(kuò)大受案范圍。我國行政訴訟受案范圍相對較窄，行政復(fù)議受理范圍比行政訴訟受案范圍更為廣泛，實(shí)踐中大量不屬于行政訴訟受案范圍的行政爭議，可以納入行政復(fù)議受理范圍解決。

（二）高效快捷

高效快捷是行政復(fù)議的優(yōu)勢和特色。行政訴訟制度對于立案、管轄、審理、裁判、執(zhí)行等方面有嚴(yán)格的程序規(guī)定，這些程序是對法官行為的嚴(yán)格規(guī)范，也是對當(dāng)事人的明確要求，程序必須遵循，否則就可能構(gòu)成程序違法。行政復(fù)議制度同樣有明確的程序規(guī)定，但對于申請人、被申請人、復(fù)議機(jī)關(guān)而言，從申請、受理、審理到?jīng)Q定等行政復(fù)議程序都更為高效快捷。并且，相較行政訴訟一審6個月、二審3個月的審理期限規(guī)定，行政復(fù)議辦理期限規(guī)定為60日，即便延長最多不超過30日，行政復(fù)議案件辦結(jié)效率有顯著優(yōu)勢。同時，在互聯(lián)網(wǎng)時代，行政復(fù)議可以依托現(xiàn)代信息技術(shù)，為當(dāng)事人提供更加方便快捷的行政復(fù)議服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿”。

（三）專業(yè)全面

行政復(fù)議的專業(yè)性源于行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部層級監(jiān)督，行政復(fù)議人員既掌握法律專業(yè)知識，又擁有豐富的行政理論和實(shí)踐經(jīng)驗，在審查下級行政機(jī)關(guān)的行政行為時，往往比行政法官更加專業(yè)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)的監(jiān)督更加精準(zhǔn)，糾錯力度更大。行政復(fù)議的全面性主要體現(xiàn)在行政復(fù)議可以對行政行為的合法性和合理性進(jìn)行審查，也可以對具體行政行為和抽象行政行為進(jìn)行審查。盡管《行政訴訟法》修訂后把明顯不當(dāng)作為合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，加大對行政行為合理性、適當(dāng)性的審查力度，但在行政訴訟中對行政自由裁量權(quán)進(jìn)行審查時需要保持克制。對于抽象行政行為，法院僅能對規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查。行政訴訟的功能是有限的，對于法度之外、情理之中的矛盾糾紛，行政訴訟只能“望而卻步”，行政復(fù)議可以解決大量行政訴訟渠道無法解決的問題。

（四）方式靈活

行政訴訟的裁判方式是法定的，類型相對固定，法官在辦理案件中不能自行突破。裁判方式相對固定，在保證穩(wěn)定性和規(guī)范性的同時，也會在一定程度上限制法院選擇更多有針對性的方式解決爭議。相較行政訴訟而言，行政復(fù)議處理方式更加靈活多樣。對于行政行為實(shí)體和程序違法的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以依法糾正違法行政行為，包括撤銷行政行為、確認(rèn)行政行為違法或無效等；對于行政行為合法，但是存在合理性問題的，可以作出調(diào)整；對于行政處罰款額等顯失公正的，可以行使變更權(quán)，作出變更決定；對于行政爭議存在調(diào)解可能的，可以組織協(xié)調(diào)和解，推動行政爭議實(shí)質(zhì)性解決；對于需要問責(zé)的，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)提出處理建議；對于行政復(fù)議過程中反映出的制度不完善、工作不規(guī)范、理解不到位等問題，可以制發(fā)行政復(fù)議意見書和建議書，督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行整改完善，從源頭上避免或者減少行政爭議發(fā)生；對于行政執(zhí)法普遍性問題，可以發(fā)揮信息通報作用，實(shí)現(xiàn)“辦理一案、規(guī)范一片”的良好效果，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政水平的提升?？傊姓?fù)議機(jī)關(guān)可以調(diào)用整個系統(tǒng)資源力量解決行政爭議，這種優(yōu)勢是行政訴訟欠缺的。

（五）程序經(jīng)濟(jì)

從解決糾紛的投入成本和收益上看，行政復(fù)議的程序經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢明顯。當(dāng)事人到法院提起行政訴訟，需要交納訴訟費(fèi)，聘請律師支付律師服務(wù)費(fèi)。當(dāng)事人參加訴訟，往往還要承擔(dān)交通費(fèi)、誤工費(fèi)，如果住宿的，還要支付住宿費(fèi)。盡管其中的訴訟費(fèi)并不高，但綜合起來各種投入仍然較大。相比較而言，行政復(fù)議不收費(fèi)。行政復(fù)議通常采取書面審理方式，即便采取聽證方式，大多申請人也不會聘請律師參與行政復(fù)議。行政復(fù)議程序可以最大限度地免除或者減少申請人路途上的往返奔波，可以在相當(dāng)程度上減輕申請人進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，免除訟累。

三、以《行政復(fù)議法》修訂為契機(jī)深化行政復(fù)議比較優(yōu)勢

（一）擴(kuò)大行政復(fù)議受理范圍，最大限度地發(fā)揮行政復(fù)議救濟(jì)功能

行政訴訟受案范圍和行政復(fù)議受理范圍比較理想的規(guī)定模式，是采取概括式肯定和否定式列舉方式。概括式肯定方式是公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益，可以向法院提起行政訴訟或者向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請復(fù)議。否定式列舉方式是法律對不應(yīng)納入行政訴訟受案范圍或者行政復(fù)議受理范圍的案件進(jìn)行列舉性規(guī)定。這兩種方式的結(jié)合有助于將大量行政爭議納入行政訴訟和行政復(fù)議渠道。從立法規(guī)定方式看，無論是《行政訴訟法》還是《行政復(fù)議法》，都采取肯定式列舉和否定式列舉相結(jié)合的方式，事實(shí)上收窄了行政訴訟受案范圍和行政復(fù)議受理范圍，容易將大量行政爭議排除在行政訴訟和行政復(fù)議渠道之外。發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用，有一定規(guī)模的案件數(shù)量是衡量標(biāo)準(zhǔn)，也是必要基礎(chǔ)。行政復(fù)議受理范圍應(yīng)當(dāng)有別于行政訴訟受案范圍，并應(yīng)比行政訴訟受案范圍更加廣泛，要由當(dāng)前肯定式列舉和否定式列舉方式轉(zhuǎn)變?yōu)楦爬ㄊ娇隙ê头穸ㄊ搅信e方式。行政復(fù)議機(jī)關(guān)對于申請人申請復(fù)議的行政行為，只要屬于明確排除在行政復(fù)議列舉受理范圍之外的，原則上都可以受理。行政復(fù)議受理范圍的調(diào)整，可以讓行政復(fù)議發(fā)揮主渠道作用有更加堅實(shí)的案件基礎(chǔ)。

從信訪、行政復(fù)議、行政訴訟三種渠道吸納化解行政爭議的數(shù)量比來看，理想模式應(yīng)當(dāng)是“橄欖型”（信訪和行政訴訟案件數(shù)量為兩頭小，行政復(fù)議案件數(shù)量為中間大）而非“啞鈴型”（信訪和行政訴訟案件數(shù)量為兩頭大，行政復(fù)議案件數(shù)量為中間?。Ｈ绻蟛糠值男姓幾h能夠在行政復(fù)議程序化解，較少案件進(jìn)入行政訴訟程序解決，僅極少量案件進(jìn)入信訪渠道，那么行政復(fù)議主渠道目標(biāo)就真正實(shí)現(xiàn)。

（二）完善行政復(fù)議程序，讓申請人更容易接近和利用行政復(fù)議渠道

在修法中，應(yīng)當(dāng)突出行政復(fù)議的行政性，而非司法特色，這樣才能彰顯行政復(fù)議的比較優(yōu)勢。在具體設(shè)計行政復(fù)議程序時，應(yīng)當(dāng)突出方便快捷。例如，申請人的申請方式可以多樣，包括當(dāng)場提交、郵寄、互聯(lián)網(wǎng)方式等，可以提交書面申請，也可以口頭申請等。對于行政復(fù)議申請書，行政復(fù)議機(jī)關(guān)有必要以登記制取代審查制，最大限度地暢通行政復(fù)議案件受理渠道，確保行政爭議能應(yīng)收盡收。實(shí)踐中，有的行政復(fù)議機(jī)關(guān)設(shè)置嚴(yán)格審查條件，特別是受到地方“土政策”影響，讓大量原本可以納入行政復(fù)議渠道的行政爭議，被人為地排除在行政復(fù)議渠道之外。再如，行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件的期限，是自受理申請之日起60日內(nèi)作出行政復(fù)議決定。事實(shí)上，有大量行政復(fù)議案件在60日內(nèi)無法辦結(jié)。因此，有的行政復(fù)議人員為了確保不超期，倉促作出復(fù)議決定，有的原本可以進(jìn)行協(xié)調(diào)和解的案件，也因為擔(dān)心超期而匆忙駁回申請人復(fù)議請求。因此，在規(guī)定行政復(fù)議辦理期限時，既要有一般規(guī)定也要有特殊規(guī)定，只要有助于化解行政爭議，并且有內(nèi)部嚴(yán)格監(jiān)督程序，可以適當(dāng)延長辦理期限。復(fù)議程序是為辦理復(fù)議案件服務(wù)的，可以設(shè)計較為靈活的復(fù)議程序，避免復(fù)議程序因機(jī)械難落實(shí)。

此外，應(yīng)避免行政復(fù)議與行政訴訟的同質(zhì)化，否則不利于行政復(fù)議制度的創(chuàng)新發(fā)展。目前，行政復(fù)議程序“移植”行政訴訟程序的痕跡比較明顯，這應(yīng)當(dāng)引起重視。從域外經(jīng)驗看，無論是隸屬于行政系統(tǒng)的行政法院，還是行政裁判所，只要與司法程序同質(zhì)化，最終都難逃脫被納入司法體系的可能。行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用，離不開方便快捷的行政復(fù)議程序。行政復(fù)議程序設(shè)計，在保證規(guī)范性的同時要避免過于繁瑣，否則不僅會束縛復(fù)議機(jī)關(guān)和復(fù)議人員化解行政爭議的手腳，也會限制申請人參與到復(fù)議程序中，從根本上不利于化解行政爭議。

（三）以探索構(gòu)建行政復(fù)議責(zé)任制為抓手，建設(shè)公正高效權(quán)威的行政復(fù)議制度

行政復(fù)議責(zé)任制是賦予行政復(fù)議人員對復(fù)議案件的主導(dǎo)權(quán)和決定權(quán)，同時強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議人員對復(fù)議結(jié)果負(fù)責(zé)。行政復(fù)議責(zé)任制重在解決行政復(fù)議案件辦理層層報批、責(zé)任劃分不清等問題，構(gòu)建“讓復(fù)議人員決定、由決定人員負(fù)責(zé)”與“誰辦案誰負(fù)責(zé)，誰決定誰負(fù)責(zé)”的辦案責(zé)任制。按照《行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定，目前，行政復(fù)議案件辦案流程，是由行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)對被申請人作出的具體行政行為進(jìn)行審查，提出意見，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人同意或者集體討論通過后，作出行政復(fù)議決定。實(shí)踐中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出一個復(fù)議決定，往往需要履行層層報批手續(xù)，公文報批占用大量時間。行政復(fù)議人員為了避免辦理復(fù)議案件超期，只能大幅壓縮辦理時間，這既不利于保證辦案質(zhì)量，也不利于實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。從責(zé)任追究角度看，作出一個復(fù)議決定，往往有多方主體參與其中，即便違法，也難以分清責(zé)任和追究責(zé)任。目前層層審批復(fù)議決定的做法，只會使得行政復(fù)議的行政優(yōu)勢遞減在層級繁瑣的公文旅行中。④應(yīng)松年主編：《行政訴訟法與行政復(fù)議法的修改和完善》，中國政法大學(xué)出版社2013年版，第225頁。因此，修法時有必要建立行政復(fù)議責(zé)任制，給行政復(fù)議人員充分賦權(quán)，讓行政復(fù)議人員能夠依法獨(dú)立辦理案件、決定案件并對案件結(jié)果負(fù)責(zé)。

為落實(shí)行政復(fù)議責(zé)任制，有必要把行政復(fù)議人員專門隊伍建設(shè)好，提供充分履職保障。習(xí)近平總書記指出：“全面推進(jìn)依法治國，首先要把專門隊伍建設(shè)好。”⑤習(xí)近平：《以科學(xué)理論為指導(dǎo)，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《習(xí)近平談治國理政》（第4卷），外文出版社2022年版，第297頁。“要深化執(zhí)法司法人員管理體制改革，加強(qiáng)法治專門隊伍管理教育和培養(yǎng)?！雹蘖?xí)近平：《全面推進(jìn)中國特色社會主義法治體系建設(shè)》，《習(xí)近平談治國理政》（第4卷），外文出版社2022年版，第303頁?，F(xiàn)行《行政復(fù)議法》第3條第2款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)中初次從事行政復(fù)議的人員，應(yīng)當(dāng)通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格。”這是對行政復(fù)議人員任職資格的基本要求，有助于打造革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的行政復(fù)議專門隊伍。在此基礎(chǔ)上，當(dāng)前有必要采取切實(shí)措施吸引高素質(zhì)專業(yè)法律人才加入行政復(fù)議隊伍，探索建立行政復(fù)議人員單獨(dú)職務(wù)序列和晉升通道，增強(qiáng)行政復(fù)議人員的職業(yè)尊榮感。在修法時可以考慮建立行政復(fù)議官制度，并對行政復(fù)議官的條件、任免、管理、獎懲、職業(yè)保障等方面作出規(guī)定。

行政復(fù)議機(jī)關(guān)設(shè)立行政復(fù)議委員會，行政復(fù)議委員會是行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)審理組織，主要負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)重大疑難復(fù)雜案件的討論和決定。行政復(fù)議委員會由行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人擔(dān)任主任。行政復(fù)議委員會主任、副主任、委員由同級人大常委會任免，行政復(fù)議官按照管理權(quán)限和規(guī)定程序任免。行政復(fù)議人員辦理復(fù)議案件應(yīng)當(dāng)組成審理組，案情簡單、爭議不大的，可以由一名行政復(fù)議人員單獨(dú)辦理，并獨(dú)自署名。在行政復(fù)議決定書中，由審理組的行政復(fù)議人員共同署名，并加蓋行政復(fù)議機(jī)關(guān)公章。對重大案件和新類型疑難復(fù)雜案件，可以由行政復(fù)議委員會討論決定。行政復(fù)議委員會作出的決定，行政復(fù)議人員必須執(zhí)行。行政復(fù)議人員在辦理案件中，遇到重大疑難復(fù)雜情況或者審理組難以形成一致意見的，經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人同意，可以將案件提交行政復(fù)議委員會討論決定。行政復(fù)議委員會討論決定案件，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則執(zhí)行。行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以設(shè)立行政復(fù)議咨詢委員會，組建行政復(fù)議專家?guī)?，為重大疑難復(fù)雜案件提供咨詢，增強(qiáng)行政復(fù)議案件的公正性、透明度和公信力。行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)復(fù)議工作需要，依照法律和國家相關(guān)規(guī)定在從事與復(fù)議機(jī)關(guān)職能職責(zé)相關(guān)的職業(yè)或者教學(xué)、研究的人員中選拔或者聘任符合任職條件的人員擔(dān)任行政復(fù)議官，探索打通行政復(fù)議官與行政法官的任職通道，經(jīng)過公開遴選程序，將符合條件的行政復(fù)議官遴選到法院擔(dān)任行政法官。

（四）避免行政復(fù)議地方化，防范行政復(fù)議出現(xiàn)“主客場”現(xiàn)象

隨著行政復(fù)議體制改革深入推進(jìn)，除實(shí)行中央垂直領(lǐng)導(dǎo)或者以中央為主與地方人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的海關(guān)、金融、外匯、稅務(wù)等行政機(jī)關(guān)和國家安全機(jī)關(guān)繼續(xù)保留行政復(fù)議職責(zé)外，縣級以上各級人民政府只保留一個行政復(fù)議機(jī)關(guān)，由縣級以上各級人民政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議職責(zé)，各級政府部門不再行使行政復(fù)議職責(zé)。行政復(fù)議體制由改革前當(dāng)事人選擇的“塊塊”和“條條”兩種案件管轄模式，到改革后以“塊塊”為主、以“條條”為輔的案件管轄模式，這對行政復(fù)議工作將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

行政復(fù)議體制改革有助于促進(jìn)地方政府及其部門落實(shí)好化解行政爭議的屬地職責(zé)，推動行政爭議及時化解在當(dāng)?shù)?，減少行政爭議向上流動或跨區(qū)域流動，將上級政府部門從大量行政復(fù)議案件辦理中抽離出來，更好地履行上級政府部門監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)。

在看到改革預(yù)期成效的同時，也要注意采取有效措施防范行政復(fù)議地方化和出現(xiàn)“主客場”現(xiàn)象，重點(diǎn)可做好以下幾個方面：一是落實(shí)行政復(fù)議責(zé)任制，賦予行政復(fù)議人員依法獨(dú)立辦案權(quán)，除重大敏感疑難復(fù)雜案件由行政復(fù)議委員會決定外，建立讓復(fù)議人員決定、由決定人員負(fù)責(zé)的行政復(fù)議責(zé)任體系。二是賦予申請人向上級行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請復(fù)議的選擇權(quán)，申請人有證據(jù)證明下級行政復(fù)議機(jī)關(guān)不能公正審理復(fù)議案件或者拒不受理復(fù)議申請的，上級行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以自行受理復(fù)議申請并審理作出復(fù)議決定，或者受理后移送下級復(fù)議機(jī)關(guān)審理。三是加強(qiáng)對行政復(fù)議權(quán)的制約監(jiān)督，把黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等有機(jī)結(jié)合起來，建立行政復(fù)議監(jiān)督體系。四是建立行政復(fù)議糾錯問責(zé)機(jī)制，對于行政復(fù)議機(jī)關(guān)不作為、亂作為的，加大問責(zé)力度，增強(qiáng)問責(zé)的針對性、操作性和時效性。

（五）加強(qiáng)行政復(fù)議與行政訴訟的程序銜接，形成化解行政爭議的合力

總體來講，“行政復(fù)議和行政訴訟是解決行政爭議的兩大重要途徑，兩者相互獨(dú)立、各成體系，又前后銜接、相互配合?！雹咴S安標(biāo)：《行政復(fù)議法實(shí)施二十周年回顧與展望》，《中國法律評論》，2019年第5期。在修法時應(yīng)當(dāng)避免行政復(fù)議和行政訴訟的同質(zhì)化，充分發(fā)揮兩大制度的合力，建立行政爭議多元化解機(jī)制，實(shí)現(xiàn)訴訟內(nèi)外各類解決機(jī)制的功能互補(bǔ)、有機(jī)銜接與整合，進(jìn)一步完善訴調(diào)對接、裁審協(xié)調(diào)、復(fù)議訴訟銜接機(jī)制，確保不同解決機(jī)制在各自領(lǐng)域和環(huán)節(jié)中有效發(fā)揮作用，同時又能實(shí)現(xiàn)銜接順暢、相互配合、相互支持，強(qiáng)化糾紛解決效果。⑧程琥：《在法治軌道上推進(jìn)行政爭議多元化解決》，《中國法律評論》，2015年第2期。

行政復(fù)議作為多元糾紛解決機(jī)制的重要方面，發(fā)揮主渠道作用離不開有效的司法監(jiān)督。2014年修訂的《行政訴訟法》確立了行政復(fù)議雙被告制度。據(jù)統(tǒng)計，行政復(fù)議雙被告制度的實(shí)施對于督促行政復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督作用呈現(xiàn)出比較好的效果。行政復(fù)議決定維持率大幅下降，行政復(fù)議決定改變率大幅上升，恰恰反映了行政復(fù)議雙被告制度在解決行政爭議中的推動作用。⑨程琥：《解決行政爭議的制度邏輯與理性構(gòu)建——從大數(shù)據(jù)看行政訴訟解決行政爭議的制度創(chuàng)新》，《法律適用》，2017年第23期。目前對行政復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度有反對意見，例如，有觀點(diǎn)認(rèn)為行政復(fù)議雙被告制度目前取得了一定的成效，但從成本收益分析的角度來看，該制度存在成本過高等問題，如行政成本的增加、行政復(fù)議公信力危機(jī)加劇、原告勝訴難度增加等。⑩王青斌：《反思行政復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度》，《政治與法律》，2019年第7期。對該制度持肯定態(tài)度的專家認(rèn)為，與功能目標(biāo)相似但復(fù)議機(jī)關(guān)不作共同被告的其他方案相比，該制度總體成本更低，相對更符合我國當(dāng)前的國情。11俞祺：《行政復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度實(shí)效考》，《中國法學(xué)》，2018年第6期。綜合利弊分析，在修法時有必要在保留行政復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告的基礎(chǔ)上，對行政復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度作適當(dāng)調(diào)整。一是行政復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為的，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告。二是對于行政復(fù)議決定維持原行政行為的，要摒棄把行政復(fù)議決定與原行政行為視為一體的模糊認(rèn)識，賦予申請人選擇權(quán)，如果申請人以行政復(fù)議機(jī)關(guān)為被告向法院提起訴訟的，法院可以通知或者依法追加被申請人作為第三人參加訴訟；如果申請人以被申請人為被告向法院提起訴訟的，法院可以通知或者依法追加行政復(fù)議機(jī)關(guān)為第三人參加訴訟。

此外，還應(yīng)當(dāng)重視解決行政復(fù)議決定得不到執(zhí)行的問題。實(shí)踐中，一些行政復(fù)議決定作出后，因被申請人不執(zhí)行生效行政復(fù)議決定，導(dǎo)致申請人反復(fù)多次向法院提起訴訟，要求被申請人執(zhí)行生效行政復(fù)議決定，陷入循環(huán)復(fù)議訴訟“怪圈”，這嚴(yán)重影響行政復(fù)議的公信力、執(zhí)行力和權(quán)威性。對此，在修法時不僅要考慮政務(wù)處分，還要考慮法律上的防范措施。