論全過程人民民主的制度化法律化

李 忠

(中國社會科學院 法學研究所,北京 100720)

2021年7月1日,習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上提出“發(fā)展全過程人民民主”[1]。這是對我國社會主義民主的全新概括。2021年10月13日,習近平總書記在中央人大工作會議上強調,必須堅持用制度體系保障人民當家作主[2]。在新時代,推進全過程人民民主制度化法律化,健全人民當家作主制度體系,對于堅持和完善人民代表大會制度,發(fā)展社會主義民主政治,充分發(fā)揮中國特色社會主義制度和國家治理體系優(yōu)越性,全面建成社會主義現(xiàn)代化強國,實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢,具有十分重要的意義。

一、全過程人民民主是我國社會主義民主政治發(fā)展的新階段

中國共產(chǎn)黨從成立之日起,就以實現(xiàn)中國人民當家作主和中華民族偉大復興為己任,帶領中國人民經(jīng)過28年浴血奮戰(zhàn),奪取了新民主主義革命勝利。

中國革命勝利后建立什么樣的政治制度,以毛澤東同志為代表的中國共產(chǎn)黨人進行了艱辛探索。早在1940年,毛澤東就在《新民主主義論》中指出：“中國現(xiàn)在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區(qū)人民代表大會直到鄉(xiāng)人民代表大會的系統(tǒng),并由各級代表大會選舉政府?！盵3]67毛澤東創(chuàng)造性地提出了人民當家作主的人民民主思想,這在延續(xù)了兩千多年封建專制主義制度的中國歷史上具有劃時代意義。1949年9月29日,中國人民政治協(xié)商會議第一次全體會議通過共同綱領,全面貫徹人民民主思想,規(guī)定我國實行人民代表大會制度。1954年憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主國家?！薄爸腥A人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！币詰椃ǖ男问秸酱_立了人民民主原則。

改革開放后,我們黨總結發(fā)展社會主義民主正反兩方面經(jīng)驗教訓,把民主法制建設擺上前所未有的地位。黨的十一屆三中全會強調,為了保障人民民主,必須加強社會主義法制。黨的十二大提出,社會主義民主要擴展到政治生活、經(jīng)濟生活、文化生活和社會生活的各個方面,發(fā)展各個企業(yè)事業(yè)單位的民主管理,發(fā)展基層社會生活的群眾自治。黨的十五大提出,要進一步擴大社會主義民主,健全社會主義法制,依法治國,建設社會主義法治國家。黨的十六大強調,堅持以人為本,執(zhí)政為民,構建社會主義和諧社會。黨的十七大提出,要堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路,堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一,不斷推進社會主義政治制度自我完善和發(fā)展。與此同時,社會主義民主法制建設取得了重大進展。以1982年憲法為起點和基礎,我國逐步建立了一套人民當家作主的制度體系,國家民主制度不斷完善,城鄉(xiāng)基層民主不斷擴大,公民的基本權利得到尊重和保障。

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一,發(fā)展社會主義民主政治,為黨和國家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革提供了重要政治保障。黨的十八大提出,要把制度建設擺在突出位置,更加注重健全民主制度、豐富民主形式,保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。黨的十九大強調,加強人民當家作主制度保障。2019年11月2日,習近平總書記在上海虹橋街道考察全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點時,首次提出全過程民主的重大理念。2021年7月1日,習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上進一步提出,發(fā)展全過程人民民主[1]。2021年10月13日,習近平總書記在中央人大工作會議上對發(fā)展全過程人民民主進行了全面闡釋[2]。

(一)全過程人民民主的內涵

如何理解全過程人民民主這一新提法?結合習近平總書記重要論述和我國民主政治實踐,筆者認為,全過程人民民主的內涵主要包括以下三方面:

第一，黨的領導。這是發(fā)展全過程人民民主的基本條件和根本保證,也是人民民主同西方民主的根本區(qū)別。黨的領導與人民民主在本質上是一致的,都是實現(xiàn)人民當家作主。在我國政治生活中,黨始終居于領導地位。沒有黨的領導,就不可能把廣大人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性調動起來,就不可能形成統(tǒng)一意志,也就不可能發(fā)展社會主義民主政治。發(fā)展全過程人民民主,必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一。正是在這種意義上,習近平總書記提出：“要在黨的領導下,不斷擴大人民有序政治參與,加強人權法治保障,保證人民依法享有廣泛權利和自由。”[2]

第二，全程性。這是全過程人民民主的典型特征。一是全鏈條。全過程人民民主既保證人民依法實行民主選舉,也保證人民依法實行民主決策、民主協(xié)商、民主管理、民主監(jiān)督,確保人民的主體地位貫穿公共決策的事前、事中、事后全過程。民主選舉、民主決策、民主協(xié)商、民主管理、民主監(jiān)督“五大民主鏈條”環(huán)環(huán)相扣、彼此貫通,充分保障人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權,形成全過程人民民主的完整鏈條[4]。其中,協(xié)商民主通過協(xié)商、談判、對話達成社會意愿和需求的最大公約數(shù),不受選舉和換屆周期影響,是我國人民民主的獨特形式和顯著優(yōu)勢。就此而言,全過程人民民主是對西方“一次性消費”式選舉民主的超越,在很大程度上彌補了西方這種間歇性、階段性民主的缺陷。而從民主選舉這個環(huán)節(jié)看,作為實現(xiàn)全過程人民民主的主渠道,人民代表大會在立項、起草、審議、論證、評估、監(jiān)督等立法全過程各環(huán)節(jié)廣泛聽取吸納各方面意見,全鏈條體現(xiàn)全過程人民民主[5]。

二是全方位。上至中央國家機關,下至基層組織,都把全過程人民民主的理念、原則和要求貫徹到工作各方面各環(huán)節(jié)。而上至國家事務,下至民生瑣事,人民都有權參與管理。在立法活動中,我們經(jīng)常能見到黨委、政府、社會、公眾、專家、代表委員的身影。在基層治理中,許多社區(qū)建立黨政群協(xié)商共治平臺,社區(qū)、家庭、企業(yè)等不同治理主體各展其長,共唱“一臺戲”。

三是全覆蓋。人民民主適用于全體人民。根據(jù)《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第34條的規(guī)定,除依照法律被剝奪政治權利的人之外,凡“年滿十八周歲的公民,不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限,都有選舉權和被選舉權”?！稇椃ā愤€規(guī)定,在全國人民代表大會中,“各少數(shù)民族都應當有適當名額的代表”?！吨腥A人民共和國選舉法》(以下簡稱《選舉法》)第7條規(guī)定:“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表應當具有廣泛的代表性,應當有適當數(shù)量的基層代表,特別是工人、農(nóng)民和知識分子代表;應當有適當數(shù)量的婦女代表,并逐步提高婦女代表的比例。”人民民主不僅存在于政治領域,而且廣泛存在于經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等領域。在現(xiàn)代國家,公共事務的范圍日益擴大,選舉早已不能涵蓋政治生活、更不用說社會生活的全部。我國公民對公共事務、公共決策的多渠道、全領域參與,與西方主要關注政治領域的狹隘民主相比,高下立判。

第三，真實性。西方民主建立在資產(chǎn)階級私有制基礎之上,是被資本控制、維護資本利益的民主,具有極大的形式性和虛偽性。只有在實行生產(chǎn)資料公有制的社會主義國家,反映全體人民的共同利益,表達全體人民的政治訴求,不受利益集團和金錢左右,才能真正實現(xiàn)廣泛的實質民主。全過程人民民主以治理績效為導向,以解決自身問題為目標,這在很大程度上決定了民主運作的真實有效。新中國成立以來，特別是改革開放以來,我們黨堅持發(fā)展全過程人民民主,動員全體人民以主人翁的姿態(tài)投身社會主義建設,保證了國家機關協(xié)調高效運轉,維護了國家統(tǒng)一和民族團結,創(chuàng)造了經(jīng)濟快速發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡,彰顯了中國式民主的巨大成效。習近平總書記指出：“民主不是裝飾品,不是用來做擺設的,而是要用來解決人民需要解決的問題的?！薄叭^程人民民主是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主?！盵2]

(二)全過程人民民主的歷史方位

從上述分析可以看出,習近平總書記提出的全過程人民民主重大理念,凝煉了我國民主制度的本質和特色,深化了對民主政治發(fā)展規(guī)律的認識,其本質是人民民主,與毛澤東的人民民主思想、鄧小平的民主法制理論一脈相承。它根植于中國獨特的國家性質、政治體制、發(fā)展階段和歷史文化傳統(tǒng),以實現(xiàn)人民根本利益為出發(fā)點和落腳點,最大限度反映人民群眾的意志和利益,最大限度凝聚人民群眾的智慧和力量,最大限度激發(fā)人民群眾的活力和動力,是符合中國國情和實際、富有效率和生命力的好制度,是新時代發(fā)展社會主義民主政治的行動指南。

第一，全過程人民民主超越西方民主。全過程人民民主內含的黨的領導、協(xié)商民主、以人民為中心和堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一等內容,與西方民主截然不同，它既重視程序民主,更重視實質民主；既重視民主選舉,更重視全過程參與；既重視少數(shù)人利益,更重視多數(shù)人利益和整體利益,能夠有效防止出現(xiàn)西方民主群龍無首、一盤散沙,黨爭不斷、相互傾軋,選舉時漫天許諾、選舉后無人問津,人民形式上有權、實際上無權,不同國家機關相互掣肘、內耗嚴重等弊端[6],全過程人民民主是超越西方形式民主、程序民主的實質民主、高質量民主,實現(xiàn)了鄧小平提出的社會主義現(xiàn)代化建設要“在政治上創(chuàng)造比資本主義國家的民主更高更切實的民主”[7]322的目標。

第二，全過程人民民主也是對社會主義民主政治理論的繼承和創(chuàng)新。一方面,它對我國民主制度的本質內涵作出全新概括:實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一,是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主[2]。另一方面,它對發(fā)展社會主義民主提出新要求,強調人民民主的全程性,即民主主體的廣泛性、民主生活的全域性、民主過程的持續(xù)性、民主流程的閉合性,并要求把人民當家作主具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨治國理政的政策措施上來,具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨和國家機關各個方面各個層級工作上來,具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到實現(xiàn)人民對美好生活向往的工作上來[2],為進一步完善社會主義民主政治和人民代表大會制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了方向性指引,標志著我國社會主義民主政治建設邁入了新階段。

二、全過程人民民主制度化法律化的成績及主要問題

用法律制度保障人民民主,是社會主義民主政治發(fā)展的一條基本規(guī)律。法律具有確認、規(guī)范、促進、保障特定社會關系的功能。各國取得民主革命勝利后,多以國家制度和法律的形式,確認民主事實,賦予公民民主權利,保障本國民主政治發(fā)展。歷史經(jīng)驗反復證明:沒有民主的法制,可能淪為人治的手段;沒有法制的民主,可能陷入極端民主和無政府主義的泥淖。正是在這個意義上,鄧小平在1978年12月中央工作會議上強調:“為了保障人民民主,必須加強法制。必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！盵7]146

(一)形成比較完善的全過程人民民主制度體系

改革開放以來,我們黨始終堅持發(fā)揚社會主義民主,健全社會主義法制,經(jīng)過多年努力,形成了比較完善的全過程人民民主制度體系。

第一，現(xiàn)行憲法搭建了全過程人民民主制度體系的基本框架?！稇椃ā返?條規(guī)定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經(jīng)濟和文化事業(yè),管理社會事務?！钡?條規(guī)定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生,對人民負責,受人民監(jiān)督。國家行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生,對它負責,受它監(jiān)督?！鄙鲜鲆?guī)定明確了人民與國家機構的關系,保證了人民不僅在選舉時有投票的權利,而且在日常政治生活中也有持續(xù)參與的權利。憲法在序言和總綱中還確立了中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等不同層次的民主形式,為維護最廣大人民根本利益奠定了堅實制度基礎。

第二，民主政治立法逐步完善。民主政治立法是調整國家政治關系、直接保障憲法實施和國家政權運作等方面的法律規(guī)范,主要包括國家機構的產(chǎn)生、組織、職權和基本工作原則方面的法律,民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度方面的法律,維護國家主權、領土完整、國家安全、國家標志象征方面的法律,以及保障公民基本政治權利方面的法律[8]70?！哆x舉法》規(guī)定,實行普遍、平等、直接選舉和間接選舉相結合以及差額選舉、秘密投票的選舉原則。實踐中超過99%的年滿18周歲的中國公民享有民主選舉權利[9],這就從根本上保證了絕大多數(shù)人民享有當家作主的民主權利。1984年5月31日,六屆全國人大二次會議通過民族區(qū)域自治法,規(guī)定在各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治,發(fā)揮各族人民當家作主的積極性。1987年11月24日、1989年12月26日,六屆全國人大常委會二十三次會議、七屆全國人大常委會十一次會議分別通過《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》,規(guī)定由村(居)民群眾依法辦理群眾自己的事情,促進了農(nóng)村(城市)基層社會主義民主建設。2006年8月27日,十屆全國人大常委會二十三次會議通過《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》,保障全國人大常委會和縣級以上地方各級人大常委會依法行使監(jiān)督職權。2015年3月,十二屆全國人大三次會議通過了修改后的《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》),將實踐中行之有效地推進科學立法、民主立法、依法立法的經(jīng)驗做法上升為法律規(guī)范,涵蓋了“全過程”的各環(huán)節(jié)要素,體現(xiàn)了“全過程”的原則要求?！读⒎ǚā奉C布后,行政法規(guī)制定程序條例、規(guī)章制定程序條例作了相應調整,完善了立法項目征集和論證制度,建立了公開征求意見、委托第三方起草和重大利益調整論證咨詢等制度。2021年3月,十三屆全國人大四次會議對《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》和《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則》作出修改,第一次在法律中將堅持全過程民主和代表充分發(fā)揮在全過程民主中的作用寫進法律。改革開放以來,我國還制定了一系列保障和發(fā)展公民政治、經(jīng)濟、社會、文化等各方面權利的法律法規(guī),保障人民民主,增進人民福祉。

第三，促進和保障全過程人民民主的制度機制不斷健全。為貫徹黨的十八屆四中全會關于深入推進科學立法、民主立法的決策部署和2015年修訂后的《立法法》,全國人大常委會制定出臺《立法項目征集和論證工作規(guī)范》《建立健全全國人大專門委員會、常委會工作機構組織起草重要法律草案的實施意見》《全國人大常委會法制工作委員會基層立法聯(lián)系點工作規(guī)則》《向社會公布法律草案征求意見工作規(guī)范》《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》等一系列實施性文件,在立法各環(huán)節(jié)落實全過程人民民主的要求[5]。值得指出的是基層立法聯(lián)系點制度。近年來,全國人大常委會在基層設立立法聯(lián)系點,直接聽取基層一線群眾對法律草案的意見建議,打通了代表聯(lián)系群眾的“最后一公里”。此外,全國人大常委會還創(chuàng)設民生實事人大代表票決、立法協(xié)商、人民建議等微觀制度,強化全過程人民民主理念依托的制度載體。改革開放以來,適應我國利益格局多元多樣、意見訴求紛繁復雜的需要,我們黨印發(fā)《關于進一步加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》《關于加強人民政協(xié)工作的意見》《關于鞏固和壯大新世紀新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的意見》《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》《關于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設的實施意見》《關于加強政黨協(xié)商的實施意見》《關于新時代加強和改進人民政協(xié)工作的意見》《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》等重要法規(guī)文件,明確了多黨合作和政治協(xié)商的原則、內容、方式、程序等,中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度進一步規(guī)范化程序化。

第四，黨內民主制度建設成效顯著。中國共產(chǎn)黨是我國唯一的執(zhí)政黨,對國家事務和社會事務具有巨大影響力。只有不斷健全黨內民主制度,發(fā)揮黨內民主對人民民主的導向作用,才能發(fā)展和完善社會主義民主政治。改革開放以來,我們黨積極發(fā)展黨內民主,堅持以健全民主集中制為重點，加強制度建設,制定出臺了《關于黨內政治生活的若干準則》《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》《縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會若干規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例》等一系列法規(guī),激發(fā)了各級黨組織和廣大黨員的積極性、主動性、創(chuàng)造性,增強了黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力,對人民民主發(fā)展起到了重要示范和推動作用。

(二)全過程人民民主制度化法律化存在的主要問題

雖然我國社會主義民主法治建設取得了巨大成績,但同時要清醒看到,與中國特色社會主義事業(yè)的需要相比,與全過程人民民主重大理念的新要求相比,全過程人民民主制度化法律化還存在一些突出問題。主要表現(xiàn)在以下幾方面：

第一，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。全過程人民民主這一重大理念提出后,哪些法律制度需要充實完善發(fā)展全過程人民民主的要求和措施,哪些可以不寫入,如果需要寫入,寫到什么程度,不寫入的又如何體現(xiàn)；哪些法律制度需要制定相關配套制度措施,等等,尚未形成共識。目前,全國人大常委會注意在立法中體現(xiàn)全過程人民民主(1)2021年3月,十三屆全國人大四次會議將全過程民主寫入修訂后的全國人大組織法和全國人大議事規(guī)則。目前,全國人大常委會也將全過程人民民主寫入正在審議中的地方組織法。張維煒:《筑牢全過程人民民主的法治根基》,https:∥baijiahao.baidu.com/s?id=1714760681937670435&wfr=spider&for=pc，最新訪問2021年11月2日.,但如何通過制定和完善相關法律制度,把人民當家作主具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨治國理政的政策措施上來,具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨和國家機關各個方面各個層級工作上來,具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到實現(xiàn)人民對美好生活向往的工作上來[2],還缺乏統(tǒng)一規(guī)劃部署。

第二，民主政治立法有待完善。民主政治立法是國家政權運作、人民行使當家作主民主權利的法律基礎,與全過程人民民主息息相關,應當充分直接體現(xiàn)全過程人民民主的理念、原則和要求。改革開放以來,我國民主政治立法成就斐然,出臺了數(shù)十部法律,充分體現(xiàn)了人民民主原則[8]74-91。但不可否認的是,大部分民主政治立法沒有直接體現(xiàn)全過程人民民主。一些法律,比如村民委員會組織法、城市居民委員會組織法,制定年代久遠,許多規(guī)定已嚴重不適應現(xiàn)實需要。民主權利立法仍存在立法空白,有的還只是行政法規(guī)和政府規(guī)章,法律位階不高,不利于公民民主權利的維護和保障。

第三，全過程人民民主有關制度機制有待健全。一是人民代表大會制度。近年來,全國人大常委會在立法工作中,注重把全過程人民民主的理念、原則和要求貫徹到立法工作全過程各方面。但如何從制度機制上體現(xiàn)全過程人民民主全鏈條、全方位、全覆蓋的要求,仍需要深入研究。以基層立法聯(lián)系點為例,實踐中各地設立層級不同、做法不一,有的聯(lián)系點存在覆蓋范圍有限、代表性不足等問題,有必要完善基層立法聯(lián)系點制度,進一步暢通基層群眾參與法律法規(guī)制定的渠道,讓基層群眾的聲音更便捷地直達立法機關。二是協(xié)商民主制度。目前我國主要通過黨內法規(guī)和規(guī)范性文件來調整協(xié)商民主,缺乏一部規(guī)范協(xié)商民主的專門立法。一些制度機制過于籠統(tǒng)寬泛,有關參加范圍、討論原則、協(xié)商程序、交流方式等的規(guī)定不明確、不具體,影響了協(xié)商效果。實踐中,統(tǒng)籌政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商的機制不健全,難以形成整體效能。三是合憲性審查制度以及備案審查、清理、立法后評估和執(zhí)法檢查等法律實施機制。上述制度機制是保證有關法律法規(guī)合憲合法的校準器。由于全過程人民民主提出時間不長,上述制度機制都沒有將其作為審查或判斷標準,不利于這一重大理念的貫徹落實。

第四，黨內民主制度建設有待加強。由于各方面原因,黨內民主制度建設方面還存在一些問題,突出表現(xiàn)為黨的民主集中制制度還不夠完善。比如密切聯(lián)系群眾制度。密切聯(lián)系群眾是黨的三大優(yōu)良作風之一,是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和最大政治優(yōu)勢?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》、1980年《關于黨內政治生活的若干準則》、1990年《中共中央關于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》、2012年《十八屆中央政治局關于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》、2016年《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》等法規(guī)文件,對黨員干部密切聯(lián)系群眾作出了規(guī)定、提出了要求,但有關規(guī)定比較分散,不夠集中,一些規(guī)定不夠具體,操作性不強。又如黨內選舉制度。當前還沒有一部適用于全黨的選舉工作條例,出臺的一些條例和措施也不盡完善,直接選舉僅限于基層,范圍很小,層次很低;差額選舉的范圍小、層次低,差額比例不大;候選人提名制度單一,介紹制度不到位,選民無法充分了解候選人,黨員的主體作用發(fā)揮不夠理想[10]。再如地方黨委決策制度。由于各級黨委在同級各種組織中居于領導核心地位,黨委正確決策是黨和國家事業(yè)健康發(fā)展最有效的保證。改革開放以來,我們黨制定了《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》等法規(guī),對地方黨委議事和決策程序作了規(guī)定,但許多規(guī)定比較原則,決策的主體、權限、程序、方式、責任等規(guī)定不夠具體明確,不利于地方黨委科學民主決策。

三、推進全過程人民民主制度化法律化的若干建議

高度民主和完備法制是現(xiàn)代國家治理不可分割的一體兩面。推進全過程人民民主,關鍵在于用制度體系保證人民當家作主。當務之急是按照全過程人民民主的理念、原則和要求,用法律制度把全過程人民民主固定下來,加快構建以憲法為核心、民主政治立法為主干、部門法及相關制度為支撐的全過程人民民主制度體系,為全過程人民民主實踐提供全方位制度保障。

(一)加強頂層設計

推進全過程人民民主制度化法律化,涉及面廣，內容復雜,既涉及選舉民主,又涉及協(xié)商民主；既涉及直接民主，又涉及間接民主；既涉及黨內民主,又涉及人民民主；既涉及政治、經(jīng)濟領域,又涉及文化、社會、生態(tài)領域；既涉及法律法規(guī),又涉及制度機制,必須統(tǒng)籌規(guī)劃,有序推進。建議全面梳理現(xiàn)行法律法規(guī)和制度機制,根據(jù)有關法律制度是否體現(xiàn)全過程人民民主以及體現(xiàn)得是否充分,提出立改廢釋纂建議。在此基礎上,建議黨中央出臺《關于推進全過程人民民主制度化法律化的意見》,對推進這項工作的重要意義、指導思想、基本原則、主要任務和組織保障等作出規(guī)定,為推進全過程人民民主制度化法律化提供總遵循、總依據(jù)。有關部門根據(jù)黨中央決策部署,確定推進全過程人民民主制度化法律化的時間表、路線圖、任務書,明確責任主體和時限要求,確保各項任務如期完成。

推進全過程人民民主制度化法律化,應當遵循以下原則:

第一，堅持黨的領導。黨的領導是實行全過程人民民主的根本政治保證。中國共產(chǎn)黨的領導,就是支持和保證人民當家作主,推動有關部門從制度上、法律上保障全過程人民民主在國家生活和社會生活中落到實處。

第二，立足中國實際。民主作為一種制度模式,必須根植于一國國情才具有活力、生命力和穩(wěn)定性。推進全過程人民民主制度化法律化,必須同我國社會主義民主政治發(fā)展水平相適應,不得脫離我國的政治制度、發(fā)展階段和歷史文化傳統(tǒng),不得機械照搬西方國家的民主制度。

第三，尊重社會主義民主發(fā)展規(guī)律。比如,不同類型的法律對寫入全過程人民民主的要求是不同的。一般說來,對于與社會主義民主政治建設密切相關的民主政治立法,要充分直接體現(xiàn)全過程人民民主的理念、原則和要求;對于其他法律,則無需在正文中寫入,但其制定過程應當充分體現(xiàn)。不同國家機構體現(xiàn)全過程人民民主的要求也是不同的,盡管多數(shù)國家機構都冠以“人民”二字(2)在我國國家機構中,僅國家主席、中央軍事委員會和監(jiān)察委員會沒有冠以“人民”二字。,都要將全過程人民民主貫徹到各自工作的全過程和各方面。各級人大由人民選舉產(chǎn)生,職權由人民賦予,因而人大工作必須全流程、全鏈條、全方位貫徹全過程人民民主,充分反映人民的意愿和要求;各級人民政府是執(zhí)法機關,必須堅持依法行政,加快政府職能轉變,實行科學民主決策,建設人民滿意的服務型政府;司法機關以維護社會公平正義為天職,專業(yè)性技術性較強,依法獨立行使權力,不受行政機關、社會團體和個人的干涉,主要通過公開審判制度、人民陪審員制度、人民監(jiān)督員制度、律師制度、人民調解制度、法律援助制度等,保障人民的民主權利和公民的合法權益。

第四，堅持問題導向。推進全過程人民民主制度化法律化,必須緊扣人民群眾的新要求新期待,回應人民群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益訴求,用法律制度維護最廣大人民的根本利益。

第五，堅持突出重點。民主政治立法是全過程人民民主制度體系的核心內容,相關制度機制是貫徹全過程人民民主的重要保證。推進全過程人民民主制度化法律化,必須以民主政治立法和制度機制完善為重點,按照輕重緩急,有計劃、有步驟地推進。

第六，積極穩(wěn)妥。民主法律制度涉及國家政治體制,敏感復雜。推進全過程人民民主制度化法律化,必須堅持循序漸進、積極穩(wěn)妥的原則,是否出臺某項法律制度、什么時間出臺,主要取決于社會政治條件和社會主義民主政治的發(fā)展需要。

(二)加快民主政治立法

第一，適時對憲法作出解釋。全過程人民民主重大理念帶來的一個重要變化是重塑了憲法確立的人民民主原則的內涵和要求,擴大了國家法律體系的民主基礎。鑒于憲法的穩(wěn)定性,不宜就此啟動憲法修改。建議適時解釋憲法,將全過程人民民主的理念、原則和要求融入憲法有關條款,為推進有關立法提供憲法依據(jù)。

第二，修改地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則。目前這兩部法律修改已列入2021年全國人大常委會立法計劃。建議將習近平總書記關于堅持全過程人民民主的重要論述和發(fā)展全過程人民民主的制度措施寫入這兩部法律。

第三，修改全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法。近年來,全國人大常委會重視發(fā)揮人大代表作用,創(chuàng)立了一系列制度機制,比如人大代表直接參與行使國家立法權,統(tǒng)籌人大代表議案建議辦理與立法規(guī)劃計劃編制,常委會會議期間與列席代表座談交流,常委會組成人員聯(lián)系代表,促進人大代表在法律案起草、論證、調研等各環(huán)節(jié)發(fā)揮作用等[5]。建議將上述經(jīng)驗做法寫入代表法。

第四，修改監(jiān)督法。監(jiān)督法修改已列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃。建議按照發(fā)展全過程人民民主的要求,在總結人大監(jiān)督實踐經(jīng)驗的基礎上,完善監(jiān)督工作體制機制、程序方式和制度措施,在法治軌道上推進監(jiān)督工作。

第五，修改村民委員會組織法、城市居民委員會組織法。目前這兩部法律正在修改過程中。建議按照充分體現(xiàn)黨的全面領導、村(居)民委員會政治屬性、全過程人民民主的原則,總結吸收基層民主實踐中的經(jīng)驗做法,持續(xù)推進這兩部法律的修改工作。

第六，加強民主權利立法。針對一些民主權利立法位階偏低的問題,建議研究制定出版法、新聞法,加強民主權利法治保障。

第七，修改立法法、行政法規(guī)制定程序條例和規(guī)章制定程序條例。這三個立法是規(guī)范立法活動的專門法,對于推進開門立法、民主立法,發(fā)揮立法的引領和推動作用,完善全過程人民民主制度體系,具有重要意義。建議在這三個立法中寫入全過程人民民主,并將其貫穿到立法的立項、起草、論證、評估、審議、通過等程序規(guī)定中。

(三)健全全過程人民民主制度機制

第一，人民代表大會制度。要適應發(fā)展全過程人民民主、全面依法治國的需要,不斷健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道。建議進一步完善立法論證、評估、評議、聽證制度,健全代表參與立法、代表聯(lián)系、代表聯(lián)絡、代表述職等制度機制,擴大人民有序政治參與[11]33-34。完善人大的民主民意表達平臺和載體,推進人大協(xié)商、立法協(xié)商,把各方面社情民意統(tǒng)一于最廣大人民根本利益之中[2]。當前,要重點完善基層立法聯(lián)系點制度。實踐中,一些基層立法聯(lián)系點積極探索直接民主新形式,不斷豐富參與立法的內涵。比如,上海市將聯(lián)系點的功能從法規(guī)征詢環(huán)節(jié),延伸到立法前組織征求立法規(guī)劃計劃的意見、協(xié)助開展立法調研,立法后協(xié)助開展法律法規(guī)實施情況調研、法律法規(guī)宣傳普及工作,把代表之家、代表聯(lián)絡站、代表聯(lián)系點設在代表單位或家中,讓人民群眾隨時找得到人、說得上話、辦得了事[12]。建議全國人大常委會適時開展基層立法聯(lián)系點評估,總結聯(lián)系點經(jīng)驗做法，并結合實踐中出現(xiàn)的共性問題，完善聯(lián)系點工作規(guī)則。

第二，協(xié)商民主制度。針對協(xié)商民主制度建設中的問題,建議完善協(xié)商議政的內容、形式和程序,統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商,構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系,保證人民廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c日常政治生活。將協(xié)商民主制度同黨委、人大、政府辦文辦事規(guī)則銜接協(xié)調,從制度上把協(xié)商民主融入黨政決策程序,固化運作機制,確保協(xié)商民主規(guī)范有序發(fā)展。條件成熟時,可考慮在協(xié)商民主制度規(guī)則基礎上,制定協(xié)商民主法。

第三， 基層直接民主制度。 建議建立健全公開、 公正、 公平的選人用人制度機制, 保證村(居)民群眾的選人用人權; 建立健全議事協(xié)商決策制度機制, 保證村(居)民群眾對村(居)重大事務的討論決定權;建立健全村(居)務公開、 民主評議、 問責制度機制, 夯實人民群眾在基層群眾自治中的主體地位[11]236。

第四，完善合憲性審查制度。合憲性審查是保證有關法律法規(guī)同憲法的規(guī)定、原則和精神相符合的重要制度。近期全國人大常委會法工委負責人提出,有關方面擬出臺的法規(guī)規(guī)章和制度政策,凡涉及憲法有關規(guī)定如何理解、如何實施、如何適用的,都應當事先經(jīng)過全國人大常委會合憲性審查[11]254。建議在推進合憲性審查工作中,將全過程人民民主作為重要審查標準,從根本上維護國家法制統(tǒng)一、保障公民民主權利。

第五，完善備案審查、清理、立法后評估和執(zhí)法檢查等法律實施機制。建議按照全過程人民民主的要求,重置備案審查、清理、立法后評估和執(zhí)法檢查工作等“校準器”的“準星”,促進全過程人民民主融入有關法律法規(guī)。

(四)深入推進黨內民主制度化

以黨內民主帶動人民民主,最關鍵、最核心的工作是推進黨內民主制度化。建議進一步落實民主集中制各項制度,重點做好以下三項黨內法規(guī)的制定工作。

第一，制定《中國共產(chǎn)黨密切聯(lián)系群眾準則》。2018年中共中央印發(fā)的《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018—2022年)》,將研究制定密切聯(lián)系群眾準則確定為重點制定項目。當前,我們黨正處于實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，能不能始終做到密切聯(lián)系群眾,與群眾心心相印、命運相連,關系到黨的生死存亡和國家的興衰榮辱。建議適應新時代黨的建設新形勢新要求,在吸收以往規(guī)定和經(jīng)驗做法的基礎上,制定《中國共產(chǎn)黨密切聯(lián)系群眾準則》,為走實群眾路線,始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系,建立良好黨群干群關系,進一步開創(chuàng)新時代發(fā)展新局面提供可靠制度保證。

第二，制定《中國共產(chǎn)黨選舉工作條例》。針對我們黨缺乏一部全黨適用的選舉工作條例問題,建議整合地方組織、基層組織選舉規(guī)范,制定《中國共產(chǎn)黨選舉工作條例》,對黨內選舉的原則、類型、程序、方式、監(jiān)督保障等作出統(tǒng)一規(guī)定,進一步完善選舉程序,嚴格選舉紀律,改進候選人提名方式,適當擴大直接選舉范圍,擴大差額選舉的范圍和比例,擴大黨員參與推薦候選人的途徑,更好體現(xiàn)黨員意志。

第三，制定地方黨委決策程序。建議按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則,研究制定地方黨委決策程序規(guī)定,把調查研究、征求意見、法律咨詢、集體討論決定確定為必經(jīng)程序,完善地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制,健全黨委決策問責制度,提高黨委科學決策、民主決策、依法決策水平(3)上述兩項建議是2013年11月5日中共中央印發(fā)的《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》提出的制定項目。參見中共中央辦公廳法規(guī)局編:《中央黨內法規(guī)和規(guī)范性文件匯編(1949年10月—2016年12月)》(下冊),法律出版社2017年版,第1378頁。。

四、結 語

民主和法制須臾不可分離。民主發(fā)展到哪里,法律制度就應跟進到哪里。全過程人民民主重大理念提出后,當前我國社會主義民主政治建設的首要任務就是推進全過程人民民主制度化法律化。

全過程人民民主制度化法律化是一個復雜問題,本文僅提出一些初步思路和設想。許多問題,比如全過程人民民主的精準內涵和實踐要求是什么,全過程人民民主對人民民主有哪些實質性發(fā)展,如何用法律制度更好地將全過程人民民主貫徹到黨和國家各項工作全過程和各方面,等等,仍有待于將來深入研究。