機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的深度思考

史鳳林，張志遠(yuǎn)

(山西大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原 030006)

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)要“把全面依法治國(guó)放在黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局中來(lái)謀劃、來(lái)推進(jìn)”[1]194，并提出了一系列關(guān)于堅(jiān)持全面依法治國(guó)的重要論述，形成了具有理論指引、實(shí)踐指向功能的全面系統(tǒng)的法治思想。習(xí)近平法治思想不僅是順應(yīng)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興時(shí)代要求應(yīng)運(yùn)而生的重大理論，也是馬克思主義法治理論中國(guó)化的創(chuàng)新成果。習(xí)近平法治思想的核心要義是“十一個(gè)堅(jiān)持”(1)習(xí)近平法治思想的核心要義[EB/OL].(2020-11-23)[2021-12-20].https:∥www.chinanews.com.cn//11/2020/11-23/9345314.shtml.，這為新時(shí)代我國(guó)不斷提高立法工作的質(zhì)量和效率提供了根本遵循和行動(dòng)指南。2018年2月，黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)了深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定和方案，開(kāi)啟了新時(shí)代深化機(jī)構(gòu)改革新實(shí)踐。這次機(jī)構(gòu)改革不僅是對(duì)黨和國(guó)家組織結(jié)構(gòu)和管理體制的系統(tǒng)重構(gòu)，也為積極探索機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法工作積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。目前，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法已被十三屆全國(guó)人大常委會(huì)列入立法規(guī)劃，明確提出推進(jìn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法工作的具體要求，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法任務(wù)緊迫。基于立法深入貫徹習(xí)近平法治思想的時(shí)代背景與立法保障國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代要求，國(guó)家和地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法工作，這就需要運(yùn)用法治理念和采取法治手段保障機(jī)關(guān)運(yùn)行工作，逐步提升機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作的法治化水平，確保機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作在法治軌道上順利施行。2020年9月30日，《山西省機(jī)關(guān)運(yùn)行保障條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)出臺(tái)，這是我國(guó)第一部機(jī)關(guān)運(yùn)行保障方面的地方性法規(guī)。它的頒布施行，不僅是我國(guó)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法中一件具有里程碑意義的大事，也是新時(shí)代實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障法治化的重要舉措，更是貫徹習(xí)近平法治思想的重要立法實(shí)踐。它為國(guó)家和地方機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法貫徹習(xí)近平法治思想立法理念提供了可借鑒的藍(lán)本、積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。因此，編撰施行機(jī)關(guān)運(yùn)行保障法律是貫徹習(xí)近平法治思想關(guān)于立法工作的創(chuàng)新實(shí)踐。

一、黨的領(lǐng)導(dǎo)是機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的根本原則

習(xí)近平總書(shū)記深刻指出，全面依法治國(guó)最根本的是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)[1]42，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法作為黨政機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作踐行全面依法治國(guó)的立法實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本原則。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)是機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的根本原則。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不僅是機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法所必須遵循的重大政治原則，也是機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法創(chuàng)新發(fā)展的根本政治立場(chǎng)。如，國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局正在起草過(guò)程中的《機(jī)關(guān)運(yùn)行保障法草案(征求意見(jiàn)稿)》第四條就確立了“機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。為此，《條例》在制定過(guò)程中始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本原則。

(一)發(fā)揮黨的地方委員會(huì)在機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用

習(xí)近平總書(shū)記指出，黨應(yīng)切實(shí)發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用[2]，據(jù)此，發(fā)揮黨的地方委員會(huì)在立法工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用是機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的應(yīng)然之舉。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法事關(guān)為我黨地方各級(jí)政府及相關(guān)工作部門(mén)的財(cái)政預(yù)算、公物管理、政府采購(gòu)等一系列機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行提供法治保障，這就要求發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)下的各級(jí)人大及其常委會(huì)的主導(dǎo)組織與安排部署機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法工作的積極作用，可具體體現(xiàn)在地方各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)本級(jí)人大及其常委會(huì)的立法工作上。

2019年3月1日，接到國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局下發(fā)的決定在山西省開(kāi)展機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理專(zhuān)項(xiàng)試點(diǎn)工作的通知后，山西省委高度重視,積極推動(dòng)和大力支持制定機(jī)關(guān)運(yùn)行保障地方性法規(guī)的工作，并對(duì)山西省機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法工作作出具體指示。山西省委在此次的扎實(shí)搞好機(jī)關(guān)運(yùn)行保障專(zhuān)項(xiàng)試點(diǎn)工作和立法工作中發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)核心作用。山西省委為《條例》的制定頒行提供了強(qiáng)有力的政治組織引領(lǐng)，順利地推動(dòng)了機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的各項(xiàng)工作。這不僅形成了地方黨委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)工作的新局面，也推動(dòng)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)提高政治站位且順利實(shí)施工作。事實(shí)上，正是在山西省委的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，《條例》在制定過(guò)程中在地方機(jī)關(guān)部門(mén)之間的人員調(diào)派、事務(wù)調(diào)遣、資源調(diào)動(dòng)等方面才更加便利，這也為國(guó)家在制定機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法工作中發(fā)揮黨的地方委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用起到了良好的示范效果。

(二)推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨融入機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法

機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作涉及行政機(jī)關(guān)必要經(jīng)費(fèi)、固定資產(chǎn)和運(yùn)行服務(wù)等內(nèi)在資源領(lǐng)域，是行政機(jī)關(guān)工作人員廉政建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨的基本要求。因此，從發(fā)揚(yáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)良作風(fēng)的角度而言，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，也應(yīng)把加快推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨的要求融入機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法。這就要求在推進(jìn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法過(guò)程中，對(duì)機(jī)關(guān)運(yùn)行所需的經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、服務(wù)等必要保障提供法律規(guī)范和法治保障，以法律規(guī)范的形式確立機(jī)關(guān)運(yùn)行保障領(lǐng)域的事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制和法律責(zé)任，確保保障內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化、清晰化和責(zé)任化，將“厲行法治、反對(duì)浪費(fèi)”的政治要求規(guī)范化和法治化不斷融入機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法。這樣不僅有利于黨風(fēng)廉政建設(shè)，而且能夠助推全面從嚴(yán)治黨。更進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨融入機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法，不僅能夠?qū)⑽尹h內(nèi)部紀(jì)律和作風(fēng)規(guī)范等政治要求法律化，而且還能在法律層面上進(jìn)一步規(guī)范和保障黨政機(jī)關(guān)運(yùn)行合法化，從而實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化的有機(jī)統(tǒng)一。正如《條例》在第一條開(kāi)宗明義指出，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作應(yīng)“節(jié)約機(jī)關(guān)運(yùn)行成本”，在第八條明確各級(jí)機(jī)關(guān)厲行勤儉節(jié)約、建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)的目標(biāo)，同時(shí)從保障制度、服務(wù)保障事項(xiàng)、保障計(jì)劃、監(jiān)督檢查四個(gè)方面系統(tǒng)規(guī)定機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)合理規(guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作的基本框架，在條文規(guī)定中具體落實(shí)全面從嚴(yán)治黨融入機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法。

二、以人民為中心是機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的核心價(jià)值

堅(jiān)持以人民為中心是習(xí)近平法治思想中立法價(jià)值的核心要義。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，依法治國(guó)必須堅(jiān)持人民主體地位，使法律及其實(shí)施充分體現(xiàn)人民意志[1]107。通過(guò)立法確立和保障人民基本權(quán)利是踐行習(xí)近平法治思想，將堅(jiān)持以人民為中心作為立法核心價(jià)值的主要方式。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法作為新時(shí)代立法工作的重要任務(wù)，為順應(yīng)深入貫徹習(xí)近平法治思想的時(shí)代要求，應(yīng)當(dāng)將堅(jiān)持以人民為中心作為立法核心價(jià)值。這就要求機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法體現(xiàn)民主性與科學(xué)性的特征，充分反映人民的根本利益和共同意志。因此，以人民為中心是機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的核心價(jià)值。

(一)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法蘊(yùn)含全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持執(zhí)政為民，人民對(duì)美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)?！盵3]同時(shí)，他指出，行政機(jī)關(guān)必須把為民造福作為最重要的政績(jī)[4]。這均指明，行政機(jī)關(guān)作為依法治國(guó)主體的重要組成部分，是黨領(lǐng)導(dǎo)下治國(guó)理政的主力軍，應(yīng)當(dāng)時(shí)刻堅(jiān)持為人民服務(wù)的根本宗旨。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法是為行政機(jī)關(guān)能順利實(shí)施行政活動(dòng)從而更好保護(hù)人民合法權(quán)益提供的重要法律保障，同樣應(yīng)當(dāng)遵循全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。正如《條例》第八條、第十九條均表明本法旨在制定服務(wù)于人民群眾的法律?！稐l例》還在總則、服務(wù)保障事項(xiàng)方面深刻體現(xiàn)了為人民服務(wù)的根本宗旨。由此可見(jiàn)，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法應(yīng)當(dāng)秉持服務(wù)為民的立法理念，充分體現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的為人民服務(wù)的根本宗旨(2)參見(jiàn)《山西省機(jī)關(guān)運(yùn)行保障條例》第八條規(guī)定：“各級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行機(jī)關(guān)運(yùn)行保障制度和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范使用經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、服務(wù)、能源、資源等，厲行勤儉節(jié)約，反對(duì)鋪張浪費(fèi)，建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)。”《山西省機(jī)關(guān)運(yùn)行保障條例》第十九條規(guī)定：“縣級(jí)以上機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)商有關(guān)部門(mén)后，可以將閑置辦公用房轉(zhuǎn)為便民服務(wù)、社區(qū)活動(dòng)等公益場(chǎng)所，或者按照有關(guān)規(guī)定置換為其他符合國(guó)家政策和需要的資產(chǎn)。”。

(二)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法落實(shí)人民群眾參與立法

人民群眾參與立法是立法程序的重要組成部分，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)此指出，要“擴(kuò)大公眾有序參與，充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn)”[1]20。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法應(yīng)當(dāng)落實(shí)人民群眾參與立法。原因在于：機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作是一種內(nèi)部行政行為，是為行政機(jī)關(guān)在作出外部行政行為時(shí)提供內(nèi)部必要保障，本質(zhì)上與外部行政行為相區(qū)別，并不是以行政相對(duì)人為行政對(duì)象，但是由于內(nèi)部保障的失位和不充分導(dǎo)致外部行政行為不作為、亂作為等現(xiàn)象頻發(fā)的實(shí)踐表明，只有內(nèi)部保障到位才能有效提高外部行政的效能，確保外部行政行為服務(wù)于人民群眾，從而更好地維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。據(jù)此，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法與人民合法權(quán)益緊密相關(guān)。因此，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法過(guò)程中充分落實(shí)人民群眾參與立法具有重要意義。正如，制定《條例》的立法團(tuán)隊(duì)積極落實(shí)人民群眾參與立法，在機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法中共計(jì)開(kāi)展立法專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研13次、大型立法論證3次、中小型立法論證6次，召開(kāi)立法協(xié)調(diào)會(huì)5次、收集立法修改完善意見(jiàn)238條，采納立法建議16條。

(三)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法規(guī)定主動(dòng)接受人民群眾監(jiān)督

機(jī)關(guān)運(yùn)行涉及行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)此指出，要堅(jiān)持以公開(kāi)促公正、以透明保廉潔，要增強(qiáng)主動(dòng)公開(kāi)、主動(dòng)接受監(jiān)督的意識(shí)。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障活動(dòng)作為對(duì)機(jī)關(guān)運(yùn)行所需經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、服務(wù)、能源、資源等進(jìn)行統(tǒng)籌、配置、管理、監(jiān)督的行政活動(dòng)(3)參見(jiàn)《機(jī)關(guān)運(yùn)行保障法(征求意見(jiàn)稿)》第三條規(guī)定，“本法所稱(chēng)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障，是指對(duì)機(jī)關(guān)運(yùn)行所需經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、服務(wù)、能源等資源要素進(jìn)行統(tǒng)籌配置，為機(jī)關(guān)履行職責(zé)提供保障的行政活動(dòng)。”《山西省機(jī)關(guān)運(yùn)行保障條例》第三條規(guī)定，“本條例所稱(chēng)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障,是指對(duì)機(jī)關(guān)運(yùn)行所需經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、服務(wù)、能源、資源等進(jìn)行統(tǒng)籌、配置、管理、監(jiān)督等行政活動(dòng)。”通過(guò)法條可以得知，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的概念是作為對(duì)機(jī)關(guān)運(yùn)行所需經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、服務(wù)、能源、資源等進(jìn)行統(tǒng)籌、配置、管理、監(jiān)督等的行政活動(dòng)。，涉及對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的管理與處分，應(yīng)當(dāng)接受廣泛的監(jiān)督。其中，人民群眾監(jiān)督是社會(huì)監(jiān)督的重要方面，立法應(yīng)規(guī)定機(jī)關(guān)運(yùn)行保障主管部門(mén)主動(dòng)接受人民群眾的監(jiān)督。原因在于：一方面，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法是通過(guò)制定法律為行政機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行后勤保障提供法律依據(jù)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定主動(dòng)公開(kāi)與主動(dòng)接受監(jiān)督，才能更好地體現(xiàn)以人民為中心和服務(wù)為民的立法理念。另一方面，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障主管部門(mén)是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的直接處分，是為更好地維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全和保障國(guó)有資產(chǎn)的科學(xué)使用、合理配置并防止其流失，因此該部門(mén)的工作更加需要公開(kāi)透明，更有必要加強(qiáng)人民群眾監(jiān)督。據(jù)此，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法應(yīng)確立人民群眾監(jiān)督。

機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法規(guī)定主動(dòng)接受人民群眾監(jiān)督具體應(yīng)包括兩個(gè)方面：主動(dòng)公開(kāi)與事后監(jiān)督。其一，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障主管部門(mén)主動(dòng)公開(kāi)保障事項(xiàng)。正如《條例》第三十七條將公開(kāi)原則規(guī)范化，明確縣級(jí)以上機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)和各級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)有公開(kāi)保障事項(xiàng)的職責(zé)(4)參見(jiàn)《山西省機(jī)關(guān)運(yùn)行保障條例》第三十七條規(guī)定：“縣級(jí)以上機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)和各級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障有關(guān)事項(xiàng)，接受社會(huì)監(jiān)督?！保@個(gè)條文是對(duì)行政機(jī)關(guān)信息公開(kāi)原則的具體貫徹。其二，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障主管部門(mén)建立并完善事后社會(huì)監(jiān)督制度。正如《條例》特設(shè)第五章“監(jiān)督檢查”一章，包含主動(dòng)公開(kāi)、接受監(jiān)督、征求建議、監(jiān)督職責(zé)、調(diào)查處理等(5)參見(jiàn)《山西省機(jī)關(guān)運(yùn)行保障條例》第四十一條規(guī)定：“縣級(jí)以上機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立投訴舉報(bào)制度，受理機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作方面的投訴、舉報(bào)，并依法調(diào)查處理。任何組織或者個(gè)人對(duì)違反本條例的行為，有權(quán)向有關(guān)部門(mén)投訴、舉報(bào)?！薄C(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法規(guī)定接受人民群眾監(jiān)督，不僅拓寬了人民群眾對(duì)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障監(jiān)督的途徑，同時(shí)也為推進(jìn)服務(wù)型、廉潔型黨政機(jī)關(guān)建設(shè)提供法治保障。

三、依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政是機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的基本依據(jù)

“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”不僅是新時(shí)代依法治國(guó)的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作，同時(shí)也是我國(guó)立法工作所必須遵循的基本依據(jù)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“憲法是國(guó)家的根本法，是治國(guó)安邦的總章程”[1]126；“憲法是全面依法治國(guó)的根本依據(jù)”[1]201。因此，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障法作為《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》)的下位法，其制定和完善同樣必須以憲法的基本內(nèi)容、基本精神和基本原則為基本依據(jù)。

(一)我國(guó)現(xiàn)行《憲法》的精簡(jiǎn)高效原則作為機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的基本依據(jù)

我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第二十七條規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡(jiǎn)高效原則(6)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》第二十七條規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡(jiǎn)的原則，實(shí)行工作責(zé)任制，實(shí)行工作人員的培訓(xùn)考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對(duì)官僚主義。”，《條例》中則是通過(guò)規(guī)定原則和規(guī)則相結(jié)合的方法落實(shí)《憲法》的精簡(jiǎn)高效原則。其一，《條例》第四條規(guī)定了機(jī)關(guān)運(yùn)行保障遵循提升效能的重要原則，構(gòu)建了機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作的基本性質(zhì)、價(jià)值取向和運(yùn)行方向，通過(guò)集中統(tǒng)一化管理、標(biāo)準(zhǔn)化操作、規(guī)范化流程，以達(dá)致精簡(jiǎn)。其二，《條例》第二、三、四章明確規(guī)定了機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的保障制度、保障事項(xiàng)、保障計(jì)劃，以此具體指明機(jī)關(guān)運(yùn)行保障落實(shí)精簡(jiǎn)效能原則的具體范圍和具體做法。這些條款作為機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法貫徹落實(shí)現(xiàn)行《憲法》精簡(jiǎn)高效原則的具體方式和手段，其根本目標(biāo)都是提升保障水平、提高保障效率。

(二)我國(guó)現(xiàn)行《憲法》的人民主權(quán)原則作為機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的基本依據(jù)

依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《憲法》的人民主權(quán)原則(7)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！?，各級(jí)政府程序上是由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，實(shí)質(zhì)上是人民選舉的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)接受人民監(jiān)督。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作作為政府機(jī)關(guān)的重要內(nèi)部工作，始終秉持人民至上的理念，因而不僅需要通過(guò)立法的形式規(guī)范和確保機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，更需要確立人民監(jiān)督機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作的規(guī)范，以更好地保障人民的知情權(quán)、建策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在具體貫徹這一憲法原則中，《條例》第三十七條、四十一條均規(guī)定，縣級(jí)以上機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)有關(guān)事項(xiàng)和接受社會(huì)監(jiān)督。因此，我國(guó)將現(xiàn)行《憲法》的人民主權(quán)原則作為機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的基本依據(jù)。

(三)我國(guó)現(xiàn)行《憲法》的厲行節(jié)約精神作為機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的基本依據(jù)

我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第十四條規(guī)定了國(guó)家厲行節(jié)約精神(8)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》第十四條規(guī)定：“國(guó)家厲行節(jié)約，反對(duì)浪費(fèi)?！?。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法從立法基本原則、基本目標(biāo)、具體內(nèi)容、管理監(jiān)督四個(gè)方面深刻貫徹厲行節(jié)約的憲法精神。其一，《條例》第一條規(guī)定了節(jié)約機(jī)關(guān)運(yùn)行成本的基本原則。其二，《條例》第八條規(guī)定了建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)的基本目標(biāo)，并要求從合理使用經(jīng)費(fèi)、均衡配置資產(chǎn)、節(jié)約能源等方面實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)。其三，《條例》第十九條、二十三條規(guī)定機(jī)關(guān)運(yùn)行保障部門(mén)對(duì)閑置資產(chǎn)利用管理的具體內(nèi)容；《條例》第二十七條規(guī)定機(jī)關(guān)運(yùn)行保障部門(mén)加強(qiáng)用餐管理，杜絕餐飲浪費(fèi)。其四，《條例》第二十八條規(guī)定了機(jī)關(guān)運(yùn)行保障部門(mén)對(duì)節(jié)約能源資源的管理監(jiān)督。由此可見(jiàn)，我國(guó)將現(xiàn)行《憲法》的厲行節(jié)約精神作為機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的基本依據(jù)。

四、科學(xué)立法是機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的現(xiàn)實(shí)要求

科學(xué)立法的核心不僅在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，提高立法工作質(zhì)量和效率，還同推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化始終緊密相連。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，重大事項(xiàng)改革應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)[1]73。同時(shí)，他指出：“要圍繞黨的十九大作出的重大戰(zhàn)略部署以及深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革涉及的立法問(wèn)題，完善全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院的立法規(guī)劃，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法?！盵1]233機(jī)關(guān)運(yùn)行保障改革作為深化機(jī)構(gòu)改革和確保國(guó)家發(fā)展的重大制度改革，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的法治化必須做到重大改革于法有據(jù)。目前，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)已明確提出推進(jìn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法工作的具體要求。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法，應(yīng)當(dāng)以科學(xué)立法作為理論支撐和實(shí)踐指向。

(一)科學(xué)立法指導(dǎo)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)變

科學(xué)立法理念指導(dǎo)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法，實(shí)現(xiàn)了機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法相較于傳統(tǒng)機(jī)關(guān)事務(wù)管理立法的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)變。具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：(1)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法整體上形成了包括總則、保障職責(zé)、保障事項(xiàng)、保障機(jī)制、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任的法律框架；(2)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法實(shí)現(xiàn)了從事務(wù)管理向服務(wù)保障的立法理念轉(zhuǎn)變；(3)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法形成了以保障職責(zé)為總體要求，以保障事項(xiàng)為具體內(nèi)容，以保障機(jī)制為實(shí)施機(jī)制，以監(jiān)督檢查為監(jiān)督機(jī)制和以法律責(zé)任為處罰事項(xiàng)的整體布局。因此，應(yīng)堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，將科學(xué)立法作為機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的現(xiàn)實(shí)要求，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)變。

(二)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法體現(xiàn)立法的科學(xué)性、民主性、合法性

機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法從立法方法、立法模式、立法理念體現(xiàn)立法的科學(xué)性、民主性、合法性。其一，在立法方法方面，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法采取先行先試與專(zhuān)項(xiàng)試點(diǎn)同步進(jìn)行的立法方法特色。在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)明確提出推進(jìn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法工作任務(wù)后，國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局決定在山西省先開(kāi)始機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法工作，一方面是為中央和地方制定機(jī)關(guān)運(yùn)行保障法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)等其他法律規(guī)范積累立法經(jīng)驗(yàn)，另一方面是為中央和地方制定機(jī)關(guān)運(yùn)行保障法律提供可借鑒的立法文本。這種立法方法在一定程度上可以避免盲目立法，同時(shí)，立法結(jié)合我國(guó)的國(guó)情和各省的實(shí)際情況，以保證制定科學(xué)的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障法。其二，在立法模式方面，由于機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法適用范圍涵蓋黨政機(jī)關(guān)及參照《公務(wù)員法》管理的事業(yè)單位，立法模式應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)民主性。在山西省機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法中，形成省委領(lǐng)導(dǎo)、省人大主導(dǎo)、省政府依托、司法廳協(xié)助、省直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局牽頭、專(zhuān)家學(xué)者參與研究的立法模式，該立法團(tuán)隊(duì)廣泛征求全省各級(jí)黨政機(jī)關(guān)及相關(guān)事業(yè)單位的意見(jiàn)，深度開(kāi)展13次立法調(diào)研，共計(jì)召開(kāi)14次立法論證會(huì)，收集立法完善意見(jiàn)238條。這種創(chuàng)新的立法模式體現(xiàn)了立法的民主性。其三，在立法理念方面，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法突出服務(wù)保障的立法理念。在該立法理念的指導(dǎo)下，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法從保障目的、保障原則、保障內(nèi)容等方面為機(jī)關(guān)運(yùn)行提供法治化保障，為黨政機(jī)關(guān)有效降低運(yùn)行成本與節(jié)約處置運(yùn)行資產(chǎn)提供法律依據(jù)和法律規(guī)范，這是合法性的必然體現(xiàn)。

(三)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法體現(xiàn)立法的體系性、邏輯性、完備性

機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法從立法制度、立法體例、立法內(nèi)容體現(xiàn)立法的體系性、邏輯性、完備性。其一，在立法制度方面，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法包括宏觀保障原則制度和微觀保障內(nèi)容制度，是立法體系性的深刻體現(xiàn)。這樣不僅突破不同時(shí)期出臺(tái)的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障相關(guān)單行規(guī)定的限制，也可以有效解決過(guò)去有關(guān)機(jī)關(guān)事務(wù)法律的分散性、沖突性和不成體系性等問(wèn)題。其二，在立法體例方面，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法形成了綜合化、全面化、系統(tǒng)化的體例，具有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嬓?。綜合化是指機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法整合過(guò)去單行法對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)的不同規(guī)定，集中規(guī)定機(jī)關(guān)運(yùn)行保障事項(xiàng)，主要包括辦公場(chǎng)所保障、公務(wù)活動(dòng)保障和社會(huì)責(zé)任。全面化是指機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的適用范圍全面，現(xiàn)已擴(kuò)大到人大機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)在內(nèi)的黨政機(jī)關(guān)與參照《公務(wù)員法》管理的事業(yè)單位，實(shí)現(xiàn)一體保障規(guī)范。系統(tǒng)化是指機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法體例完善，從總則、保障職責(zé)、保障事項(xiàng)到具體保障機(jī)制，再到事后監(jiān)督檢查和相關(guān)責(zé)任主體法律責(zé)任等方面做出規(guī)定?？梢哉f(shuō)，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法構(gòu)筑了概念話語(yǔ)、基本原則、適用范圍、運(yùn)行規(guī)則與事后監(jiān)督的邏輯體系。其三，在立法內(nèi)容方面，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法是制定一部綜合性的法律，具有內(nèi)容上的完備性。其通過(guò)吸收現(xiàn)行機(jī)關(guān)運(yùn)行保障方面的全部法律規(guī)范，以綜合的方式覆蓋機(jī)關(guān)運(yùn)行保障制度的全領(lǐng)域和各方位。

五、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的基本目標(biāo)

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，這意味著我們黨對(duì)國(guó)家發(fā)展的充分認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)國(guó)家治理的創(chuàng)新舉措。機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制改革作為國(guó)家治理中深化改革的重要一環(huán)，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要現(xiàn)實(shí)意義。從延安時(shí)期、建國(guó)初期和改革開(kāi)放時(shí)期到新時(shí)代，縱觀機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作的歷史脈絡(luò)可以發(fā)現(xiàn)，在推進(jìn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障體系和保障能力現(xiàn)代化的過(guò)程中，始終離不開(kāi)相關(guān)法律的剛性約束，如《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》《預(yù)算法》《節(jié)約能源法》等等，并且相關(guān)法律的約束力是逐漸遞增的。但同時(shí)也存在缺乏系統(tǒng)的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法、相關(guān)立法不成體系與分散落后等問(wèn)題，這就在一定程度會(huì)給機(jī)關(guān)運(yùn)行保障具體工作造成實(shí)踐困擾。那么，加快推進(jìn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法就必須與黨和國(guó)家的中心任務(wù)、中心理念、中心規(guī)劃步調(diào)一致且相互契合，因此，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的基本目標(biāo)。2020年11月，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“要堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，指明法治對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要性和不可替代性，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是法治的基本目標(biāo)。而機(jī)關(guān)運(yùn)行保障法律作為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，是行政領(lǐng)域的保障性、基礎(chǔ)性法律，是規(guī)范機(jī)關(guān)事務(wù)工作、保障機(jī)關(guān)正常運(yùn)行、降低機(jī)關(guān)運(yùn)行成本與建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)性法律規(guī)范，與國(guó)家改革、社會(huì)治理始終緊密相連。因此，通過(guò)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法，保障機(jī)關(guān)事務(wù)管理改革全面深化，是具體貫徹習(xí)近平法治思想的生動(dòng)實(shí)踐，其基本目標(biāo)在于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2021年6月，國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局編制的《機(jī)關(guān)事務(wù)工作“十四五”規(guī)劃》明確了“堅(jiān)持依法保障”的主要原則，列明機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法作為制度建設(shè)的定性指標(biāo),將“機(jī)關(guān)事務(wù)管理改革全面深化”作為發(fā)展目標(biāo)之一，并指出加快推進(jìn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法以進(jìn)一步深化機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制機(jī)制改革，這些均表明機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法是在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事務(wù)保障體系和保障能力現(xiàn)代化、規(guī)范化、法治化的重要措施和必然選擇。山西省在編撰機(jī)關(guān)運(yùn)行保障地方性法規(guī)的過(guò)程中，始終堅(jiān)持以推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為基本目標(biāo)，大大提升了山西省機(jī)關(guān)運(yùn)行事務(wù)的保障體系和保障能力。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是基本形成機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)服務(wù)保障格局，搭建并完善機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)職責(zé)架構(gòu)；二是基本形成機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)相關(guān)資源統(tǒng)一部署和配置，優(yōu)質(zhì)高效開(kāi)展服務(wù)保障工作；三是基本形成機(jī)關(guān)事務(wù)數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)格局，提升公務(wù)綜合資源利用效率。這些成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)最終以《條例》的形式固定化、規(guī)范化與法律化。由此可見(jiàn)，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法應(yīng)以推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為基本目標(biāo)，這是推進(jìn)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障法治化的重要舉措。