習近平關(guān)于土地管理重要論述的生成邏輯、主要內(nèi)容與理論特質(zhì)

宋蔚祺　鄭嘉禹

[摘要]習近平關(guān)于土地管理重要論述，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是新時代我國做好土地管理工作的根本遵循和行動指南。習近平關(guān)于土地管理重要論述是一個系統(tǒng)的理論體系，包括嚴守耕地保護紅線的原則底線、開創(chuàng)國土空間開發(fā)保護新格局的戰(zhàn)略謀劃、全面深化節(jié)約集約用地的發(fā)展動力、全面推進土地產(chǎn)權(quán)制度改革的制度保障、堅持良治與善治“雙輪驅(qū)動”的重要渠道，具有價值取向的人民性、思維方式的戰(zhàn)略性、工作管理的實踐性、文明形態(tài)的時代性的理論特質(zhì)。

[關(guān)鍵詞]習近平；土地管理；中國特色社會主義

[中圖分類號]F301? ? ? ? ? ? ?[文獻標識碼]A? [文章編號]1009—0274（2022）05—0028—08

[作者簡介]宋蔚祺，中國地質(zhì)大學（北京）碩士研究生，研究方向：馬克思主義中國化；鄭嘉禹，陜西省社會科學院中國馬克思主義研究所研究人員，博士，研究方向：馬克思主義社會發(fā)展階段理論、意識形態(tài)問題。

土地是民生之本、發(fā)展之基、生態(tài)之依。土地制度不僅是構(gòu)成生產(chǎn)關(guān)系和一切經(jīng)濟關(guān)系的重要基礎(chǔ)，還是一個國家基礎(chǔ)性、根本性、全局性的制度，始終與國家經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展和人民的生活息息相關(guān)。中國共產(chǎn)黨自建黨伊始就十分重視土地問題，在不同歷史時期，中國共產(chǎn)黨始終以維護人民利益為出發(fā)點及落腳點，并隨著對中國社會發(fā)展規(guī)律認識的不斷深化，因時制宜地調(diào)整土地關(guān)系，開展土地制度改革，完善土地法律和政策。黨的十八以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視土地問題，關(guān)注土地管理改革，形成了一系列關(guān)于土地管理的重要論述。在習近平關(guān)于土地管理重要論述的指導下，新時代土地管理事業(yè)取得了偉大勝利。因此，全面認識習近平關(guān)于土地管理重要論述的生成邏輯、主要內(nèi)容與理論特質(zhì)，對于解決新時代土地問題，助力中華民族偉大復興中國夢的實現(xiàn)，具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、習近平關(guān)于土地管理重要論述的生成邏輯

習近平關(guān)于土地管理重要論述是馬克思主義土地理論中國化的最新成果，既包含對歷史經(jīng)驗的繼承和升華，也是對新時代土地管理實踐經(jīng)驗的科學總結(jié)。

（一）理論邏輯：馬克思主義土地理論的運用與發(fā)展

馬克思主義土地理論是馬克思、恩格斯運用辯證唯物主義和歷史唯物主義原理，深刻剖析了土地作為生產(chǎn)力與資本主義社會生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運動，提出了土地產(chǎn)權(quán)理論、土地國有化理論以及土地生態(tài)理論等一系列理論觀點。馬克思、恩格斯從經(jīng)濟關(guān)系即生產(chǎn)關(guān)系的角度考察了土地產(chǎn)權(quán)問題，認為土地產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)為法律關(guān)系，但從根本上是由經(jīng)濟關(guān)系決定的。土地產(chǎn)權(quán)的核心是土地所有權(quán)，是最基本、最重要的權(quán)利，決定了土地產(chǎn)權(quán)的根本性質(zhì)，由此權(quán)衍生出土地的各項權(quán)能。1馬克思、恩格斯提出，隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，“土地國有化越來越成為一種‘社會必然性”。1并在《共產(chǎn)黨宣言》中指出：“戰(zhàn)勝資本主義的標志是消滅私有制，實行生產(chǎn)資料公有制”，2進而實現(xiàn)土地國有化。馬克思的“物質(zhì)變換裂縫”理論認為，造成人與土地關(guān)系惡劣，土地自然力生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)裂縫，其根本原因在于資本驅(qū)動下對剩余價值的追求。3資本家為了獲得更多的剩余價值，對自然規(guī)律的無視、踐踏，導致土地自然力損壞，生態(tài)環(huán)境越來越惡劣。因此，馬克思提出：“他們應(yīng)當作為好家長把經(jīng)過改良的土地傳給后代”。4列寧基于如何建設(shè)社會主義、發(fā)展社會主義的角度闡釋了土地的重要性，提出了土地國有化理論。列寧認為，只有廢除全部土地，才能在俄國建立起真正自由的農(nóng)場主經(jīng)濟，因此“應(yīng)該支持的不是地主式的資產(chǎn)階級演進，而是農(nóng)民式的資產(chǎn)階級演進”。5要求在廢除土地私有制的基礎(chǔ)上，將全部土地收歸國家所有。同時號召在全國進行土地國有化，借此通過領(lǐng)導農(nóng)民奪取革命勝利，為順利過渡到社會主義創(chuàng)造條件。新時代，基于“生態(tài)文明建設(shè)”和“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”兩個維度，我國土地管理工作堅持人與自然和諧共生，統(tǒng)籌保護和發(fā)展，取得了歷史性成就、發(fā)生了歷史性變革。

（二）歷史邏輯：中國共產(chǎn)黨百年土地管理事業(yè)的偉大實踐

中國共產(chǎn)黨自建黨伊始就十分重視土地問題，回顧中國共產(chǎn)黨百年土地管理事業(yè)的偉大實踐，從踐行耕者有其田理念、探索社會主義土地公有制，到激發(fā)土地生產(chǎn)要素功能以及新時代土地生態(tài)文明建設(shè)，在不同歷史時期，中國共產(chǎn)黨始終以維護人民利益為出發(fā)點及落腳點，并隨著對中國社會發(fā)展規(guī)律認識的不斷深化，因時制宜地調(diào)整土地關(guān)系。中國共產(chǎn)黨的成立，開啟了土地管理事業(yè)的偉大歷史進程。在新民主主義革命時期，毛澤東在《國民革命與農(nóng)民運動》中充分論述了“中國革命的中心問題是農(nóng)民問題”6這一科學論斷，并領(lǐng)導和團結(jié)了廣大人民群眾進行土地革命、減租減息運動和土地改革，實現(xiàn)了“耕者有其田”的理想。在社會主義革命和建設(shè)時期，為鞏固新生的人民政權(quán)，迅速恢復和發(fā)展國民經(jīng)濟，黨中央開啟了社會主義土地公有制的探索之路，實現(xiàn)了土地所有權(quán)由個體所有制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x集體所有制，在這一過程中，毛澤東對土地產(chǎn)權(quán)的認識也逐步成熟，經(jīng)過了土地農(nóng)有到土地國有，再到農(nóng)村土地集體所有、城市土地國有并舉的過程。

在改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期，鄧小平肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制對國民經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的積極性，認為：“現(xiàn)在要恢復農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，看用哪種形式能夠調(diào)動群眾的積極性就采用哪種形式。”71982年《憲法》正式規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”，首次以法律的形式提出城市土地國有化。1987年，深圳敲響了新中國土地使用權(quán)拍賣的“第一槌”，正式揭開了城市國有土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離改革的大幕。由此，形成了農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有以及城市土地為國家所有的城鄉(xiāng)二元土地制度，并在此基礎(chǔ)上不斷激發(fā)土地要素生產(chǎn)力功能，以求推進社會主義經(jīng)濟體制改革。與此同時，許多土地政策開始以法律的形式規(guī)范和穩(wěn)定下來，我國開啟了土地法制化建設(shè)道路。進入21世紀，針對經(jīng)濟社會快速發(fā)展所呈現(xiàn)出來的土地問題，特別是耕地資源快速流失、土地利用粗放浪費等問題，一系列保護耕地、提升土地利用效率的土地制度也相應(yīng)出臺。1986年，我國出臺首部《土地管理法》，明確強調(diào)了耕地保護的重要性。1998年，修訂的《土地管理法》首次以法律形式將用途管制確定為我國土地管理的根本制度，建立了以耕地為保護和用途管制為主要特征的土地資源行政管理體系。江澤民強調(diào)必須嚴格貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地切實保護耕地”這一基本國策，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。胡錦濤則提出實行“兩個最嚴格”，即實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)放在治國理政的突出位置，意味著對土地資源管理和利用提出了更高的要求，土地生態(tài)文明建設(shè)成為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重要途徑。偉大的實踐孕育偉大的思想，共產(chǎn)黨人長期以來進行土地管理事業(yè)的努力為新時代的土地管理提供了深厚的歷史基礎(chǔ)。習近平正是在對中國共產(chǎn)黨百年土地管理事業(yè)探索歷程進行深刻總結(jié)基礎(chǔ)上，集其大成，與時俱進，形成了思想深邃、內(nèi)涵豐富、邏輯嚴密的土地管理重要論述。

（三）現(xiàn)實邏輯：全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的現(xiàn)實需要

我國是一個人多地少、耕地資源稀缺的發(fā)展中大國，土地問題一直具有全局性和戰(zhàn)略性意義，也是推動現(xiàn)代化進程的重要因素。土地自身所擁有的多重屬性，決定了其不可替代的作用。首先，土地作為自然要素，具有資源保障的功能。土地是萬物生存、生活和繁育的基礎(chǔ)，任何行業(yè)的生存與發(fā)展，都離不開土地資源的支撐。其次，土地作為經(jīng)濟要素，具有資本支撐的功能。從我國實行土地有償使用制度開始，土地功能實現(xiàn)了由傳統(tǒng)的生產(chǎn)功能向資本功能的拓展，土地資本化為城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展提供了大量土地收益，在城市基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房建設(shè)等公共基礎(chǔ)服務(wù)方面投入了大量的財政支出，推動了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。與此同時，隨著土地出讓收入的增加和支出范圍的擴大，土地資本投入開始向民生保障和發(fā)展“三農(nóng)”傾斜，為鄉(xiāng)村振興建設(shè)和農(nóng)村現(xiàn)代化提供了發(fā)展資本。最后，土地作為社會要素，具有社會保障的功能。由于我國實行的是公有制，土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離，城市土地國有制與農(nóng)村土地集體所有制并存，這是基于我國國情所創(chuàng)新的一種制度模式。實踐證明，只有堅持社會主義土地公有制，才能維護人民土地權(quán)益，才能體現(xiàn)出社會主義制度的優(yōu)越性。土地作為一種生產(chǎn)資料，在社會保障體系尚未健全的情況下，仍然是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，仍舊承載著農(nóng)民就業(yè)和保障的功能，這是關(guān)系到農(nóng)民生活和穩(wěn)定的重要問題。土地作為社會基層組織建設(shè)的重要載體，土地的制度設(shè)計直接關(guān)系到我國社會結(jié)構(gòu)和社會政權(quán)建設(shè)，為我國社會基本制度和社會管理提供了重要物質(zhì)支撐。因此，我們必須充分認識到，實行嚴格的土地管理，有利于推動經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，是維護改革發(fā)展穩(wěn)定良好局面的重要之舉，是基于全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的現(xiàn)實需要。只有實行最嚴格的土地管理制度，尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，嚴格土地用途管制，落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，才能確保我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，造福子孫后代，實現(xiàn)中華民族偉大復興和永續(xù)發(fā)展。

二、習近平關(guān)于土地管理重要論述的主要內(nèi)容

習近平總書記關(guān)于土地管理重要論述以保障經(jīng)濟社會發(fā)展、維護人民根本利益作為出發(fā)點和落腳點，高度重視土地管理的戰(zhàn)略地位，強調(diào)了黨對土地管理的領(lǐng)導地位，并基于“生態(tài)文明”和“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”兩個維度，圍繞耕地保護、國土空間開發(fā)保護新格局、節(jié)約集約用地、土地產(chǎn)權(quán)以及國土空間治理五個方面進行系統(tǒng)集成改革，政策之新、力度之大令人矚目，給我國土地管理提出了新要求和指明了新方向。

（一）原則底線：嚴守耕地保護紅線

中國作為一個農(nóng)業(yè)大國，歷來重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以全球9%的耕地養(yǎng)活了世界近20%的人口。近年來，盡管我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，糧食產(chǎn)量也不斷增加，但依舊存在耕地“非農(nóng)化”“非糧化”傾向。如果不能實現(xiàn)糧食自給自足，而是過度依賴進口糧食，很容易被別的國家扼制住發(fā)展命脈，這是十分危險的。當前，新冠肺炎疫情給糧食生產(chǎn)帶來一定挑戰(zhàn)，也為我們敲響了警鐘。對此，習近平總書記多次強調(diào)，糧食安全是戰(zhàn)略問題，事關(guān)社會穩(wěn)定、人心安定；明確指出，保障國家糧食安全的根本在耕地，要像保護大熊貓一樣保護耕地。一是實行最嚴格的耕地保護制度，加強耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，規(guī)范耕地占補平衡，實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略。二是強化土地流轉(zhuǎn)用途監(jiān)督，牢牢守住18億畝耕地紅線，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”，防止“非糧化”。三是建立健全適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的耕地保護激勵機制，壓實耕地保護責任，確?！稗r(nóng)地姓農(nóng)”“耕地姓糧”。農(nóng)田就是農(nóng)田，農(nóng)田必須是良田，加強高標準農(nóng)田建設(shè)。四是在耕地問題上，既要做到數(shù)量上不破“紅線”，還要做到質(zhì)量上持續(xù)提高。只有不斷提升耕地質(zhì)量，讓糧食產(chǎn)得出、供得上、供得優(yōu)，飯碗才能越端越穩(wěn)。此外，隨著人們生活水平的日益提高，食物需求日益多元、全面、均衡，習近平總書記從更好滿足人民美好生活需要出發(fā)，要求我們樹立“大食物觀”，“向耕地草原森林海洋、向植物動物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開發(fā)食物資源”。1這意味著，我們既要向耕地要糧食，又要向山水林田湖草沙要食物，推動食物供給由單一生產(chǎn)向多元供給轉(zhuǎn)變，從更廣的維度把握糧食安全。

（二）戰(zhàn)略謀劃：開創(chuàng)國土空間開發(fā)保護新格局

習近平總書記指出：“國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。從大的方面統(tǒng)籌謀劃、搞好頂層設(shè)計，首先要把國土空間開發(fā)格局設(shè)計好?！?并多次強調(diào)要堅持底線思維，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，科學謀劃國土空間開發(fā)保護格局。一是構(gòu)建新時代國土空間規(guī)劃體系。一直以來，我國編制并實施了主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等多種規(guī)劃，形成了類型多樣、編制標準不一、數(shù)據(jù)彼此矛盾、內(nèi)容交叉重復、管理“分割”、銜接不夠等“多規(guī)沖突”問題，削弱了國家的空間治理能力與成效。2019年5月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》印發(fā)，明確要求建立統(tǒng)一的編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標準體系，構(gòu)建統(tǒng)一的基礎(chǔ)信息平臺，形成全國國土空間開發(fā)保護“一張圖”，全面部署了開展國土空間編制和實施工作。既反映了生態(tài)文明建設(shè)的根本要求，也體現(xiàn)了轉(zhuǎn)變國土空間治理方式的現(xiàn)實需要。二是完善國土空間用途管制制度。2017年，黨的十九大報告明確提出要求對全部國土空間實施用途管制，并要求“以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，對所有國土空間分區(qū)分類實施用途管制”。2018年發(fā)布的《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》明確提出，自然資源部的主要職責包括“建立健全國土空間用途管制制度，……負責土地、海域、海島等國土空間用途轉(zhuǎn)用工作”。至此，單一要素、分部門的土地用途管制開始向全域統(tǒng)籌的國土空間用途管制轉(zhuǎn)型，國土空間用途管制的管理機構(gòu)、管制依據(jù)和工具手段等頂層設(shè)計基本完成。新時代實施國土空間用途管制，要構(gòu)建以永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線空間協(xié)同為核心，以國土空間準入為主線，以優(yōu)化國土空間開發(fā)利用許可制度為前提，集成國土空間準入許可、全要素許可、國土空間退出指引等為一體的管控機制，進而助力國土空間高質(zhì)量發(fā)展。三是開展國土空間生態(tài)修復工作。為推動土地生態(tài)文明建設(shè)，黨中央提出生態(tài)保護修復試點，要求在修復過程中，堅持自然恢復為主、人工修復為輔的原則。通過實施系列生態(tài)保護修復重大工程，重點解決影響生態(tài)安全的問題，針對不同區(qū)域的生態(tài)問題進行改善和恢復，構(gòu)建起較為完善的生態(tài)系統(tǒng)保護、修復和管理的體制機制。充分利用治理修復后的廢棄礦山等土地資源進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，通過生態(tài)保護修復幫助農(nóng)民增加新的收入。如今，通過土地修復促使老百姓增加收入的新方法，為推動鄉(xiāng)村振興注入了新能量。因此，建立“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃體系，完善國土空間用途管制制度，開展國土空間生態(tài)修復工作，整體謀劃新時代國土空間開發(fā)保護格局，是推進生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國的關(guān)鍵舉措，是堅持以人民為中心、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要手段，是促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的必然要求。

（三）發(fā)展動力：貫徹節(jié)約集約用地的方針

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入黨的行動綱領(lǐng)中，并將“全面促進資源節(jié)約”作為其主要任務(wù)之一。要求大力推進生態(tài)文明建設(shè)，致力于建設(shè)美麗中國。習近平總書記強調(diào)，“節(jié)約資源是保護生態(tài)環(huán)境的根本之策，要大力節(jié)約集約利用資源，大幅降低能源、水、土地消耗強度”。1基于我國人多地少的國情，土地資源不斷減少和功能不斷衰退，要求我們大力推進節(jié)約和集約利用土地資源。一是盡管我國耕地調(diào)查數(shù)據(jù)有所增加，但是我國人均耕地少、耕地質(zhì)量總體不高、耕地后備資源不足的基本國情并沒有改變，耕地問題仍然十分嚴重，未來必須實行最嚴格的耕地保護制度。二是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，建設(shè)用地供需矛盾十分突出，土地粗放利用和浪費土地的現(xiàn)象也比較嚴重，亟待提高節(jié)約集約利用水平。三是生態(tài)承載問題日益突出，由于對土地進行不合理的開發(fā)利用，導致土地生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，土地承載力日益下降。越來越多的土地由于失去其生產(chǎn)能力導致被拋荒，加劇了人地矛盾。這些造成了我國土地資源不足問題日趨嚴重，進一步加大了土地資源的約束，制約了社會發(fā)展。因此，為保護和合理利用有限的土地資源，構(gòu)建資源節(jié)約型社會，我國通過節(jié)約集約用地的方法保障經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的用地需求。近年來，盡管各地土地節(jié)約集約利用管理取得了積極進展，但是，土地粗放利用狀況沒有根本改變，建設(shè)用地低效閑置現(xiàn)象仍較普遍。加之我國經(jīng)濟已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，對大力推進節(jié)約集約用地提出了新要求?，F(xiàn)階段，為切實解決土地粗放利用和浪費問題，要堅持把節(jié)約集約用地作為土地管理的主攻方向，通過合理確定新增建設(shè)用地規(guī)模、推動形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、強化土地使用標準和節(jié)約集約用地評價、加強節(jié)約用地審查等方式，推進土地資源總量管理、科學配置、全面節(jié)約集約利用。以節(jié)約集約利用土地利用方式轉(zhuǎn)變促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動生態(tài)文明建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化。尤其是站在新的歷史方位下，更要深刻認識到土地節(jié)約集約利用的重要意義，完整準確全面貫徹新發(fā)展理念，實行嚴格的土地管理，大力推進土地節(jié)約集約利用，走一條建設(shè)占地少、利用效率高的土地利用新路子。

（四）制度保障：全面推進土地產(chǎn)權(quán)制度改革

豐富和優(yōu)化土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容與結(jié)構(gòu)是促進土地資源優(yōu)化配置的重要手段，也是土地管理隨社會生產(chǎn)力進化方向而演變的趨勢。全面推進土地產(chǎn)權(quán)制度改革，既是對人民群眾最關(guān)心問題的現(xiàn)實回應(yīng)，也是推動中國現(xiàn)代化發(fā)展的重要舉措。

一是堅持社會主義土地公有制。堅持土地公有制性質(zhì)就是堅持中國特色社會主義。我國是社會主義國家，堅持社會主義土地公有制不動搖，是基于我國國情所做出的正確選擇，也是事關(guān)我國現(xiàn)代化發(fā)展的根本性問題。歷史經(jīng)驗表明，土地私有化在社會穩(wěn)定和農(nóng)民增收方面并未起到積極作用，相反帶來的更多是土地兼并引發(fā)的一系列社會問題。對此，習近平總書記明確指出：“堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有。這是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的‘魂。農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，這是農(nóng)村最大的制度。”2他還極具針對性地指出：“不管怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產(chǎn)量改下去了，不能把農(nóng)民的利益損害了。”3這實際上為我國土地管理和改革劃出了明晰的底線。這個底線，既關(guān)乎國家發(fā)展戰(zhàn)略、確保國家糧食安全，還關(guān)乎農(nóng)民利益的保護、推進共同富裕等等。

二是探索開展自然資源資產(chǎn)管理工作。改革開放以來，我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度逐步建立，在促進自然資源節(jié)約集約利用和有效保護方面發(fā)揮了積極作用，但也存在自然資源資產(chǎn)底數(shù)不清、所有者不到位、權(quán)責不明晰、權(quán)益不落實、監(jiān)管保護制度不健全等問題，導致產(chǎn)權(quán)糾紛多發(fā)、資源保護乏力、開發(fā)利用粗放、生態(tài)退化嚴重。習近平總書記指出，健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的一項重大改革，也是建立系統(tǒng)完備的生態(tài)文明制度體系的內(nèi)在要求；明確要求建立歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，形成以土地要素為載體的自然資源產(chǎn)權(quán)登記及管理制度、以產(chǎn)權(quán)管理為核心的自然資源行政監(jiān)管制度、以市場決定作用為主導的自然資源優(yōu)化配置制度以及以“自然管理法”為統(tǒng)領(lǐng)的自然資源統(tǒng)籌管理制度，構(gòu)建綱維有序的自然資源管理體系。

三是農(nóng)村土地制度改革助推鄉(xiāng)村振興。習近平總書記指出，“新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系”。1當前，我國發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出。農(nóng)村土地作為重要的生產(chǎn)要素，具有巨大的市場價值和發(fā)展?jié)摿Γ浞掷煤桶l(fā)揮好農(nóng)村土地的功能作用，釋放農(nóng)村土地的市場價值，對鄉(xiāng)村振興至關(guān)重要。推動鄉(xiāng)村全面振興，必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，強化制度性供給。建立以充分尊重被征地農(nóng)民意愿為核心價值的新型征地程序，健全程序規(guī)范、補償合理、保障多元的農(nóng)村土地征收制度；健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的同權(quán)同價同等入市；對農(nóng)村宅基地規(guī)劃、審批、有償退出、權(quán)益保障等作出明確規(guī)定，激活宅基地上附著的資產(chǎn)收益、增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，增強鄉(xiāng)村的經(jīng)濟實力與發(fā)展活力；堅持集體所有權(quán)不變，穩(wěn)定承包權(quán)，通過流轉(zhuǎn)放活經(jīng)營權(quán)，解決土地碎片化的難題，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營；保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，確權(quán)登記發(fā)證讓群眾吃下“定心丸”。農(nóng)村土地制度改革為鄉(xiāng)村振興夯實了土地之基，在推進農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置、保護農(nóng)戶土地權(quán)益、激活農(nóng)村資源要素等方面發(fā)揮了重要作用。

四是合理增加住宅用地保障住有所居。習近平總書記多次強調(diào)“房子是用來住的、不是用來炒的”，要采取因地制宜、多策并舉的方式，緩解城市房價偏高問題，促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。此外，十九大報告還提出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”。2一是推動土地供應(yīng)向租賃住房建設(shè)傾斜，加快健全住房保障體系，尤其是保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房。二是發(fā)展政策性租賃住房，特別是人口凈流入的大城市，發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，加快完善土地、財稅、金融等支持政策。要合理調(diào)控租賃住房的租金，規(guī)范租賃市場的秩序，讓每個人住有所居。推進住房供給側(cè)改革，為實現(xiàn)“人人住有所居”的目標提供了現(xiàn)實路徑，為克服發(fā)展不平衡不充分提供了制度保障，使全體人民可以在改革中享受更多的紅利。住房供給側(cè)改革，能夠有效緩解因住房引發(fā)的一系列矛盾，為廣大人民群眾提供更多的便利和服務(wù)。

（五）重要途徑：堅持良治與善治“雙輪驅(qū)動”

習近平總書記指出，只有全面依法治國才能有效保障國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性，強調(diào)要堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。3黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視土地管理立法。完善了土地管理法、土地復墾法等多部法律修訂工作，加快推進耕地保護、土地空間管制和國土空間生態(tài)修復等方面的立法修法進程，出臺了關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革、自然保護地體系、統(tǒng)籌劃定落實三條控制線等重要政策文件?；拘纬梢詰椃榻y(tǒng)領(lǐng)，以民法典等民事基本法律為基礎(chǔ)，以土地管理法等專門法律為主體，以多部行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章為補充的土地管理法律法規(guī)制度體系。4與此同時，充分利用遙感、地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)等先進技術(shù)，開展國土調(diào)查等重大國情國力調(diào)查，推動自然資源調(diào)查監(jiān)測體系的構(gòu)建。積極推動“一碼管空間”，推動國土空間信息管理和自然資源信息管理系統(tǒng)深度融合。進一步完善“黨委領(lǐng)導、政府負責、部門協(xié)同、上下聯(lián)動、公眾參與”的土地綜合執(zhí)法監(jiān)管格局，健全“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的綜合監(jiān)管機制，以最嚴格的制度來預(yù)防和遏制各類違法違規(guī)用地行為。

深入開展了土地例行督察、審核督察、專項督察等多項工作，對發(fā)現(xiàn)的土地違法違規(guī)問題及時督促整改，用最嚴格制度最嚴密法治保護自然資源。新時代，土地管理事業(yè)堅持良治與善治“雙輪驅(qū)動”，確保在法治軌道上推進國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

三、習近平關(guān)于土地管理重要論述的理論特質(zhì)

習近平關(guān)于土地管理重要論述是一個系統(tǒng)的理論體系，具有價值取向的人民性、思維方式的戰(zhàn)略性、工作管理的實踐性、文明形態(tài)的時代性的理論特質(zhì)。

（一）價值取向的人民性

“人民性是馬克思主義最鮮明的品格”，1習近平關(guān)于土地管理的重要論述，無時無刻不在透露著對人民的關(guān)心，對人民的重視。一是維護人民對土地需求的基本權(quán)利。習近平關(guān)于土地管理的重要論述，堅持依法維護農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點和落腳點，重視耕地保護問題，實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，解決14億多人口吃飯的問題；統(tǒng)籌推進“三塊地”改革，深化承包地、宅基地“三權(quán)分置”改革，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，解決人民群眾生產(chǎn)、生活問題；推動土地生態(tài)文明建設(shè)，堅持人與自然和諧共生，其價值旨向在于使人民群眾能夠在天藍、水綠的生態(tài)空間中生產(chǎn)和生活，實現(xiàn)“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”的愿望，2解決人民對于優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的問題。二是凸顯人民在土地改革中的主體地位。我們進行改革的最終目的就是為了讓人民群眾有更多的獲得感，讓人民群眾享受改革發(fā)展的成果。因此，深化土地制度改革，必須充分尊重農(nóng)民的意愿，讓每一個農(nóng)民都積極參與進來，實現(xiàn)民主最大化。唯有這樣才能發(fā)揮人民群眾的創(chuàng)造力，推動社會主義現(xiàn)代化發(fā)展。習近平關(guān)于土地管理的重要論述貫穿了馬克思主義的基本立場和方法，堅持以人民為中心，著力解決發(fā)展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題，朝著實現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進，這是習近平關(guān)于土地管理的重要論述人民性的集中體現(xiàn)。

（二）思維方式的戰(zhàn)略性

習近平關(guān)于土地管理的重要論述，蘊含了許多的思維方式，在應(yīng)對復雜的實際情況時，能夠抓住矛盾的主要方面，以科學的思維方法保證各項改革順利推進，以最小的代價換取最大的勝利。首先，以戰(zhàn)略思維謀全局。善于從全局視角謀劃問題、從長遠眼光思考問題。站在實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，站在對人類文明負責的高度，深刻回答了為什么進行土地管理與治理、怎樣建設(shè)土地生態(tài)文明等重大理論和實踐問題。其次，以底線思維定邊界。明晰劃出政治底線，強調(diào)“堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，這是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的‘魂”；要求堅守價值底線，強調(diào)“不管怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產(chǎn)量改下去了，不能把農(nóng)民的利益損害了”；要求樹立“紅線”意識，強調(diào)堅守18億畝耕地紅線，保障國家糧食安全；提出劃定生態(tài)保護紅線，強化底線約束，為可持續(xù)發(fā)展預(yù)留空間。最后，以法治思維圖善治。黨的十八大以來，黨中央推進了土地管理法、土地復墾法等多部法律修訂工作，加快推進耕地保護、土地空間管制和國土空間生態(tài)修復等方面的立法修法進程，出臺了一系列關(guān)于保護土地資源、提升土地生產(chǎn)力和承載能力等重要政策文件。以法治思維和法治方式推進土地管理事業(yè)，進而通過善法實現(xiàn)善治，既是實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是保障群眾權(quán)益、維護公平正義的必由之路。

（三）工作管理的實踐性

習近平關(guān)于土地管理的重要論述秉承馬克思主義實踐觀點和立場，不僅是科學的理論體系，而且是現(xiàn)實的實踐方法。這一重要論述堅持從中國實際國情和實踐需求出發(fā)，具有清晰而明確的實踐導向。習近平關(guān)于土地的重要論述，為推動深化土地改革提供基本遵循，為新時代土地管理提供了基本理念、圖景和努力方向，并取得了一系列輝煌成就。就助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施方面而言，實行最嚴格的耕地保護制度，大力開展基本農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)田水利建設(shè)，糧食產(chǎn)量不斷增加；土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，人民土地權(quán)益得到維護，推動了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。就助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革而言，過去靠犧牲環(huán)境來發(fā)展經(jīng)濟的傳統(tǒng)模式已經(jīng)行不通了，必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和調(diào)整結(jié)構(gòu)，在提升土地供給能力、推進供給結(jié)構(gòu)調(diào)整和健全管理機制等方面精準發(fā)力。就助力生態(tài)文明戰(zhàn)略實施而言，修訂完善了多部土地管理相關(guān)法律，強化了生態(tài)文明建設(shè)，使得生態(tài)修復工作取得重要成果，生態(tài)扶貧效果顯著，逐步構(gòu)建起國土空間開發(fā)保護的新格局。這一系列的輝煌成就獲得了群眾認可、經(jīng)得起實踐和歷史檢驗，是習近平關(guān)于土地管理的重要論述實踐性的最好證明。

（四）文明形態(tài)的時代性

進入新時代，立足于生態(tài)文明建設(shè)和中國式現(xiàn)代化發(fā)展的時代背景，習近平總書記從戰(zhàn)略全局的高度謀劃我國人與自然和諧共生的現(xiàn)代化新格局，開創(chuàng)了生態(tài)文明新形態(tài)，土地管理事業(yè)也隨之進行不斷地調(diào)整。當前，我國土地問題突出，耕地不斷減少、土地資源利用不合理和土地資源污染嚴重等，如何保障糧食安全、合理利用土地資源和進行土地生態(tài)建設(shè)成為新時代的土地改革和管理的主要任務(wù)。習近平總書記針對上述情況，提出了一系列新理念新舉措，這是基于對新的歷史方位的思考，更是對廣大人民的關(guān)懷，也是致力于解決土地問題的主要舉措。當今世界正處于百年未有之大變局，面對錯綜復雜的國際形勢，要求我們立足全球戰(zhàn)略視野，沉著理智應(yīng)對各種風險和挑戰(zhàn)，在謀求自身發(fā)展的同時為世界做出貢獻。中國致力于推動生態(tài)文明建設(shè)，構(gòu)建地球生命共同體。在重要國際場合及會議上，習近平總書記多次表明了中國進行生態(tài)文明建設(shè)的決心，多次就中國在生態(tài)文明建設(shè)方面取得的成績做公開報告，并向世界分享了諸多生態(tài)文明經(jīng)驗，如綠水青山就是金山銀山等，為推動全球生態(tài)文明建設(shè)提供了中國智慧和中國方案。中國一直積極投身于生態(tài)文明建設(shè)，已然成為推動全球生態(tài)文明建設(shè)進程中的重要力量。這既是一種兼濟天下的情懷，也是一種謀求共贏的大局意識。

四、結(jié)語

習近平關(guān)于土地管理的重要論述是馬克思主義土地理論中國化的最新成果，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，蘊含著深邃的政治意義、現(xiàn)實關(guān)切和人民情懷。習近平關(guān)于土地管理的重要論述是在全面吸收、提煉馬克思主義土地理論，全面總結(jié)中國共產(chǎn)黨百年土地管理事業(yè)的偉大實踐基礎(chǔ)上，深入分析新時代制約社會現(xiàn)代化發(fā)展和人民群眾共同富裕的土地問題，突出土地管理的全面系統(tǒng)、精準實效和可持續(xù)發(fā)展，為新時代土地管理事業(yè)指明了方向，對于實現(xiàn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化有著重要的推動作用。

責任編輯：楊偉民

1洪名勇：《馬克思土地產(chǎn)權(quán)制度理論研究——兼論中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革與創(chuàng)新》，人民出版社2011年版，第65頁。

1《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1995年版，第127頁。

2《馬克思恩格斯文集》第2卷，人民出版社2009年版，第52頁。

3劉靜暖、紀玉山：《氣候變化與低碳經(jīng)濟中國模式——以馬克思的自然力經(jīng)濟理論為視角》，載《馬克思主義經(jīng)濟研究》2010年第8期，第48-60頁。

4《馬克思恩格斯全集》第46卷，人民出版社2003年版，第878頁。

5《列寧全集》第16卷，人民出版社2017年版，第209頁。

6《毛澤東選集》第2卷，人民出版社1991年版，第692頁。

7《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第323頁。

1朱婷：《大食物觀，讓生活更有滋味》，載《人民政協(xié)報》2022年7月26日，第3版。

2習近平：《論堅持人與自然和諧共生》，中央文獻出版社2022年版，第31頁。

1習近平：《論堅持人與自然和諧共生》，中央文獻出版社2022年版，第32-33頁。

2習近平：《論堅持全面深化改革》，中央文獻出版社2018年版，第70-71頁。

3習近平：《論堅持全面深化改革》，中央文獻出版社2018年版，第74頁。

1習近平：《論堅持全面深化改革》，中央文獻出版社2018年版，第258-259頁。

2《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，載《人民日報》2017年10月19日，第2版。

3本報評論員：《在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載《人民日報》2020年11月22日，第1版。

4自然資源部黨史學習教育領(lǐng)導小組辦公室：《黨領(lǐng)導土地管理事業(yè)的歷史經(jīng)驗與啟示》，載《中國自然資源報》2022年1月5日，第1版。

1習近平：《在紀念馬克思主義誕辰200周年大會上的講話》，人民出版社2018年版，第21頁。

2中共中央宣傳部：《習近平總書記系列重要講話讀本》，人民出版社2016年版，第162頁。