平臺(tái)式購(gòu)買：政府購(gòu)買服務(wù)的一種新型策略
——基于交易成本理論的分析

李 毅

一、導(dǎo) 言

(一)問(wèn)題提出

政府購(gòu)買是政府提供公共服務(wù)的常見(jiàn)形式之一，北京市海淀區(qū)T街道的社區(qū)公共服務(wù)采用了該方式，筆者在調(diào)研過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)其購(gòu)買方式呈現(xiàn)一定的獨(dú)特之處。

在海淀區(qū)社會(huì)工作辦公室、民政局、文化委員會(huì)的支持下，T街道通過(guò)提供年租金500萬(wàn)左右、建筑面積1749平方米的場(chǎng)地，以及約500萬(wàn)的全部裝修、改造資金，建設(shè)并維護(hù)T街道綜合文化服務(wù)中心，并命名為XM學(xué)堂(以下簡(jiǎn)稱學(xué)堂)，旨在為街道、社區(qū)及周邊居民提供多樣化的文化服務(wù)。

但是，該綜合文化服務(wù)中心并非由政府進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，而是以政府購(gòu)買服務(wù)的形式，由T街道于2017年5月與C社會(huì)工作促進(jìn)中心(以下簡(jiǎn)稱C中心)簽訂《運(yùn)營(yíng)管理委托協(xié)議》，將綜合文化服務(wù)中心交由其全權(quán)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，并于2017年11月正式對(duì)外開(kāi)放。C中心為在北京市民政局登記注冊(cè)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。

C中心也并非大包大攬、親力親為地為社區(qū)居民提供其所需的全部公共服務(wù)，而是通過(guò)搭建具有統(tǒng)一品牌、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一模式、對(duì)外開(kāi)放的“公共平臺(tái)”——B平臺(tái)。各類符合其基本要求的企業(yè)、社會(huì)組織、志愿團(tuán)體、非正式組織等均可申請(qǐng)入駐，平臺(tái)則對(duì)申請(qǐng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行篩選、淘汰與日常管理，并與這些機(jī)構(gòu)合作開(kāi)展活動(dòng)，對(duì)社區(qū)居民滿意度、活動(dòng)效果等進(jìn)行測(cè)評(píng)。

經(jīng)過(guò)近三年的互動(dòng)磨合，街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)、平臺(tái)組織、入駐組織、社區(qū)居民等，在日常運(yùn)作過(guò)程中形成了相對(duì)獨(dú)特的、新型的互動(dòng)模式，且初步取得了“多方共贏”之效。在筆者的幾次調(diào)研過(guò)程中，各方代表均對(duì)這種模式表達(dá)出積極的肯定態(tài)度，且此種政府購(gòu)買服務(wù)的新型策略在北京市多個(gè)下轄區(qū)均有所復(fù)制擴(kuò)散。

筆者將此種政府購(gòu)買服務(wù)的新穎方式與政社合作的新型策略總結(jié)、命名為“平臺(tái)式購(gòu)買”，即政府通過(guò)服務(wù)購(gòu)買的方式與C中心簽訂契約，由C中心搭建平臺(tái)、引進(jìn)入駐組織，從而為居民提供多元服務(wù)。針對(duì)該現(xiàn)象，筆者所感興趣的問(wèn)題在于：基層政府為什么會(huì)選擇平臺(tái)式購(gòu)買策略？平臺(tái)式購(gòu)買與一般通行的購(gòu)買策略之間的差異何在？平臺(tái)式購(gòu)買的產(chǎn)生、擴(kuò)散是否具有必然性？如果有，其背后的理論原理與機(jī)制是什么？

針對(duì)上述問(wèn)題，本文擬從交易成本的理論視角切入，搭建理論框架，以描述平臺(tái)式購(gòu)買策略的基本特征、結(jié)構(gòu)安排與運(yùn)作過(guò)程，并解釋其得以形成的學(xué)理原因和機(jī)制。

(二)文獻(xiàn)綜述

1．政府購(gòu)買服務(wù)的模式與策略研究

伴隨著席卷全球的轟轟烈烈的新公共管理思潮及實(shí)踐，政府購(gòu)買服務(wù)已經(jīng)成為公共部門(mén)提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的重要手段(張軍，2020)，關(guān)于此種服務(wù)供給方式的源起、運(yùn)作及其績(jī)效等問(wèn)題，均積累了大量文獻(xiàn)，本文不再贅述。

本文主要關(guān)注政府購(gòu)買服務(wù)的模式與策略。薩瓦斯從安排者與生產(chǎn)者兩個(gè)維度，建構(gòu)了公共服務(wù)提供的制度安排矩陣，識(shí)別了10種服務(wù)提供方式(薩瓦斯，2011)；薩拉蒙等則從補(bǔ)助形式與政府導(dǎo)向程度的高低兩個(gè)維度，識(shí)別了7種可用于社會(huì)組織服務(wù)外包的工具類型(薩拉蒙，2008；王浦劬 等，2010)。句華(2017)沿著上述思路指出，在中國(guó)，政府購(gòu)買服務(wù)的方式主要包括合同承包、政府資助與憑單制。亦有學(xué)者就其中某種具體的購(gòu)買方式進(jìn)行研究(陳建國(guó)，2019)。

聚焦至更為具體的政府購(gòu)買服務(wù)的策略選擇上，中國(guó)主要有項(xiàng)目制(王清，2017)和單位制(管兵 等，2016)兩種典型方式。以廣州為代表的單位制，其基本做法是在街道設(shè)立家庭綜合服務(wù)中心，從而為街道居民提供基礎(chǔ)性服務(wù)。上海則借助一個(gè)又一個(gè)的具體項(xiàng)目，以滿足居民日益多元的需求。相比之下，北京市海淀區(qū)T街道的模式異于上述二者，它既建立了實(shí)體化的綜合文化服務(wù)中心，但與C中心的合作又依托于具體項(xiàng)目的開(kāi)展；同時(shí)，致力于滿足的并非基礎(chǔ)性的需求，而是更為多元異質(zhì)的精神文化需求。

因此，本文所關(guān)注的平臺(tái)式購(gòu)買不僅可以視為一種政府行為策略，還可能成長(zhǎng)為一種新型的政府購(gòu)買服務(wù)的制度安排形式，而此種策略與模式作為近兩年的新嘗試與新現(xiàn)象，尚未得到學(xué)界的關(guān)注。

2．交易成本視角下的政府購(gòu)買策略分析

政府購(gòu)買服務(wù)的策略與制度安排，其實(shí)可視為一種治理結(jié)構(gòu)，而治理結(jié)構(gòu)的選擇則會(huì)受到交易成本的影響，這也是交易成本理論的核心邏輯之一(Coase,1937)。Williamson(1975)認(rèn)為如何在組織和市場(chǎng)兩種治理結(jié)構(gòu)間選擇，關(guān)鍵在于二者交易成本的高低、形式與特點(diǎn)。他還識(shí)別了六種公共部門(mén)的交易類型，分別是購(gòu)買型、再分配型、規(guī)制型、主權(quán)型、司法型、基礎(chǔ)設(shè)施型，并認(rèn)為公共官僚制作為一種治理結(jié)構(gòu)自有其效率所在(Williamson,1999)。

延循該思路，不少學(xué)者將交易成本理論用于政治學(xué)(馬駿，2003)與公共管理和政策領(lǐng)域(Geyskens et al,2006)，對(duì)政府購(gòu)買(Brown et al，2010)、服務(wù)外包(Brown,2003)等議題進(jìn)行研究。黃新華(2013)、李海明(2015)、藍(lán)劍平等(2016)對(duì)公共服務(wù)外包中交易成本的構(gòu)成、成因與治理進(jìn)行了一般性的分析，潘新美等(2016)則從交易成本與激勵(lì)結(jié)構(gòu)的角度，探討公共服務(wù)中“逆向合同外包”現(xiàn)象。上述研究均對(duì)本文有一定的參考價(jià)值。

陳天祥等(2018)的研究細(xì)致區(qū)分了政府—社會(huì)組織合作中的交易成本類型。從政府方面看包括信息搜尋費(fèi)用、談判成本和合同簽訂費(fèi)用、監(jiān)督成本；從社會(huì)組織方面看有公關(guān)營(yíng)銷成本、應(yīng)急處理成本等。該研究對(duì)于筆者將諾斯(2014)的衡量成本與實(shí)施成本，或威廉姆森(2002)的協(xié)調(diào)成本與激勵(lì)成本進(jìn)行細(xì)化，具有直接的借鑒作用。

綜上可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有從交易成本視角切入政府購(gòu)買的研究尚存在兩方面可充實(shí)之處：其一，對(duì)于政府購(gòu)買與服務(wù)外包過(guò)程中，各方參與主體所需支付的交易成本類型的識(shí)別，不夠完全；其二，對(duì)于交易成本的測(cè)量也較為主觀、質(zhì)性，缺乏更為客觀、量化的測(cè)量方式。因此，本文致力于在一個(gè)具體的公共管理案例中充分識(shí)別各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)主體所需支付的交易成本，并嘗試對(duì)其進(jìn)行更為細(xì)致的對(duì)比。政府選擇平臺(tái)式購(gòu)買抑或分散式購(gòu)買，其本質(zhì)是在兩種不同的治理結(jié)構(gòu)間進(jìn)行選擇，此種選擇過(guò)程也必然受到交易成本邏輯的約束。因此，本文在借鑒前述研究的基礎(chǔ)上，搭建基于交易成本理論的分析框架，以分析兩種不同的購(gòu)買策略間的交易費(fèi)用高低，從而揭示平臺(tái)式購(gòu)買的產(chǎn)生機(jī)制。

(三)研究方法

本文主要采取個(gè)案研究法，所選取的典型案例即T街道綜合文化服務(wù)中心。該案例出現(xiàn)時(shí)間較早、發(fā)展比較成熟，在此類現(xiàn)象和模式中具有一定的典型性。筆者曾于2018年、2019年前后三次前往該中心進(jìn)行調(diào)研，對(duì)街道工作人員、居委會(huì)成員、C中心負(fù)責(zé)人、員工、入駐機(jī)構(gòu)代表、志愿者、居民等進(jìn)行了深入訪談，并實(shí)地觀察、參訪、體驗(yàn)了各式活動(dòng)。而且，筆者還獲取了T街道與C中心簽署的《運(yùn)營(yíng)管理委托協(xié)議》，以及中心部分內(nèi)部工作總結(jié)等。此外，筆者也會(huì)使用部分公開(kāi)的二手資料。

本研究的一個(gè)關(guān)鍵性技術(shù)問(wèn)題在于交易成本的比較。與經(jīng)濟(jì)性活動(dòng)交易成本的測(cè)量不同(Wallis,1986；劉朝陽(yáng) 等，2017)，政治性活動(dòng)交易成本更為隱蔽(金玉國(guó) 等，2010)。本文對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)活動(dòng)中的交易成本進(jìn)行細(xì)化、分類，并通過(guò)如下指標(biāo)對(duì)其予以衡量與比較(表1)。

表1 交易成本比較方式

二、平臺(tái)式購(gòu)買與分散式購(gòu)買對(duì)比

本文將“分散式購(gòu)買”與“平臺(tái)式購(gòu)買”分別定義如下:

分散式購(gòu)買是指政府直接與多個(gè)(≥2)社會(huì)組織簽訂合約并進(jìn)行日常監(jiān)管，由其提供多樣化服務(wù)，以滿足居民多元需求的政府購(gòu)買方式與策略。

平臺(tái)式購(gòu)買是指政府與單個(gè)組織(平臺(tái)組織)簽訂合約，由該組織建立平臺(tái)以引入其他組織(入駐組織)，并進(jìn)行日常監(jiān)管協(xié)調(diào)，從而為居民提供多元服務(wù)的政府購(gòu)買方式與策略。

平臺(tái)式購(gòu)買是在與通行的分散式購(gòu)買相比對(duì)的過(guò)程中，呈現(xiàn)其獨(dú)特的結(jié)構(gòu)安排與運(yùn)作機(jī)制的(圖1)。

圖1 分散式購(gòu)買與平臺(tái)式購(gòu)買圖示

由圖1可見(jiàn)，平臺(tái)式購(gòu)買與分散式購(gòu)買，其政策目標(biāo)是一致的，均旨在滿足社區(qū)居民日益多元的需求；參與主體也是相同的，都包括政府、作為服務(wù)提供方的社會(huì)組織與作為服務(wù)需求方的社區(qū)居民。不同之處在于兩種購(gòu)買模式之間的結(jié)構(gòu)安排、主體間關(guān)系、權(quán)力分配與角色差異(表2)。

表2 分散式購(gòu)買與平臺(tái)式購(gòu)買模式對(duì)比

從角色差異來(lái)看，在分散式購(gòu)買中，政府主要扮演購(gòu)買活動(dòng)的安排者、社會(huì)組織間關(guān)系的協(xié)調(diào)者以及監(jiān)督者角色，承擔(dān)相應(yīng)的活動(dòng)安排、關(guān)系協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理職能；社會(huì)組織則主要扮演服務(wù)生產(chǎn)者角色，為社區(qū)居民提供其所需服務(wù)。而在平臺(tái)式購(gòu)買中，政府的角色略有差異，它繼續(xù)扮演安排者與監(jiān)督者角色，但不再承擔(dān)協(xié)調(diào)職能，而是將其部分監(jiān)管功能讓渡給平臺(tái)組織，由平臺(tái)組織進(jìn)行需求歸集及各社會(huì)組織間的關(guān)系維護(hù)。平臺(tái)組織與入駐組織均會(huì)承擔(dān)服務(wù)生產(chǎn)與滿足功能。

相應(yīng)的，從權(quán)力配置的角度看，在分散式購(gòu)買中，政府占據(jù)主導(dǎo)地位，壟斷大部分權(quán)力，包括政府購(gòu)買的發(fā)起、組織、安排、監(jiān)管、驗(yàn)收等權(quán)力，社會(huì)組織則主要負(fù)責(zé)執(zhí)行。而在平臺(tái)式購(gòu)買中，權(quán)力格局并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變，但在具體權(quán)限劃分上則有所差異，政府將部分監(jiān)管、協(xié)調(diào)權(quán)力下放給平臺(tái)組織使用，入駐組織依然負(fù)責(zé)具體執(zhí)行和實(shí)施。

不同的角色界定、職能劃分與權(quán)力分配帶來(lái)了不同的主體間關(guān)系。在分散式購(gòu)買中，主體間關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單清晰，主要包括政府與社會(huì)組織間的契約訂立與執(zhí)行，以及社會(huì)組織與居民間的需求提供與反饋。而在平臺(tái)式購(gòu)買中，主體間關(guān)系則有所復(fù)雜化，除了原有的關(guān)系形態(tài)外，更新增了平臺(tái)組織與入駐組織之間的關(guān)系共建與維護(hù)，并且需求反饋主要發(fā)生在平臺(tái)組織與社區(qū)居民間，服務(wù)提供則主要發(fā)生在入駐組織與居民間。

僅從主體間關(guān)系的數(shù)量看，平臺(tái)式購(gòu)買相對(duì)于分散式購(gòu)買，其所發(fā)生的關(guān)系形態(tài)和數(shù)量均有所增加，處理起來(lái)按理也應(yīng)更為繁瑣、復(fù)雜，從經(jīng)濟(jì)性與效率性的角度看(敬乂嘉 等，2018)，平臺(tái)式購(gòu)買似乎不具有競(jìng)爭(zhēng)性，那么其何以能夠產(chǎn)生、擴(kuò)散，并且取得更好的治理績(jī)效與制度效能呢？這也是本文試圖回答的核心問(wèn)題。

三、平臺(tái)式購(gòu)買的交易成本原理

交易成本理論的核心邏輯在于，資產(chǎn)專用性、不確定性、交易頻率、交易連續(xù)性等因素會(huì)決定交易成本的高低，進(jìn)而左右治理結(jié)構(gòu)的選擇，并最終影響治理績(jī)效的差異。本文討論的政府購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中，政府、社會(huì)組織、社區(qū)居民等不同參與主體之間所發(fā)生的關(guān)系，諸如契約的訂立與執(zhí)行、需求的滿足與反饋、關(guān)系的共建與維護(hù)，其實(shí)質(zhì)是一系列的“交易”集合。

交易需要成本，成本由主體支付，不同主體所需支付的交易成本類型與大小存在顯著差異。在政府購(gòu)買服務(wù)活動(dòng)中，政府需要承擔(dān)的交易成本包括衡量搜尋合適的社會(huì)組織的成本、與社會(huì)組織進(jìn)行談判并締結(jié)合約的成本、在契約執(zhí)行過(guò)程中對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督和激勵(lì)的成本、協(xié)調(diào)不同社會(huì)組織間行動(dòng)的成本等。社會(huì)組織需要支付的成本包括進(jìn)行推廣和營(yíng)銷的成本、與政府談判締約的成本、執(zhí)行合約并應(yīng)對(duì)處理日常事務(wù)的成本、與不同社會(huì)組織開(kāi)展協(xié)調(diào)合作的成本等。社區(qū)居民需要支付的成本則主要是反饋需求的成本。

上述種種成本，在資產(chǎn)專用性、不確定性、交易頻率等變量的影響下，會(huì)在不同主體之間呈現(xiàn)出成本高低的差異。為更經(jīng)濟(jì)、有效地提供公共服務(wù)，各方主體尤其是政府主體出于降低交易成本的理性動(dòng)機(jī)，及不同治理結(jié)構(gòu)下總交易成本的高低，促成了平臺(tái)式購(gòu)買的出現(xiàn)與擴(kuò)散(圖2)。

圖2 基于交易成本理論的分析框架

在上述理論框架指導(dǎo)下，本文接下來(lái)將具體測(cè)量、比較兩種不同購(gòu)買策略之間的交易成本差異，回答平臺(tái)式購(gòu)買作為一種新型購(gòu)買策略出現(xiàn)的內(nèi)在機(jī)理。

(一)根本動(dòng)力：居民需求類型轉(zhuǎn)換

在T街道與C中心簽署的《XM學(xué)堂運(yùn)營(yíng)管理委托協(xié)議》中，開(kāi)宗明義地表達(dá)了政府選擇平臺(tái)式購(gòu)買的目的，是“為完善社區(qū)文化建設(shè)及創(chuàng)新社區(qū)治理模式，不斷適應(yīng)和滿足周邊社區(qū)居民的文化服務(wù)需求”，“不斷適應(yīng)和滿足”及“文化服務(wù)需求”這兩點(diǎn)表述，點(diǎn)明了促使平臺(tái)式購(gòu)買出現(xiàn)的原因。居民需求類型的轉(zhuǎn)換，是平臺(tái)式購(gòu)買出現(xiàn)的根本動(dòng)力。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，居民的需求已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從生存性需求到發(fā)展性需求的轉(zhuǎn)換。兩種需求類型間存在顯著差異，生存性需求具有整體性、長(zhǎng)期性、固定性、統(tǒng)一性的特征，而發(fā)展性需求則相對(duì)地表現(xiàn)出局部性、短期性、易變性、異質(zhì)性的特征。

不同的需求類型，相應(yīng)地具有不同的理想供給模式。越是生存性需求，其同質(zhì)性越強(qiáng)、越穩(wěn)定、越持久，相應(yīng)地，滿足此類需求的行動(dòng)，具有穩(wěn)定、剛性、普遍、持續(xù)的特征，理想供給模式是由政府實(shí)施。反之，越是發(fā)展性需求，就越多樣化、小眾化、個(gè)性化、富有彈性、隨時(shí)變化，相應(yīng)地，滿足此類需求的行動(dòng)，具有多樣、靈活、小規(guī)模、情感化、變動(dòng)不居的特征，適合于由非政府主體實(shí)施。這種需求層次的提升，也為從分散式購(gòu)買到平臺(tái)式購(gòu)買的發(fā)展提供了動(dòng)力。

本案例中，社區(qū)居民的發(fā)展性需求包括審美文娛需求，自我實(shí)現(xiàn)、陪伴、社交等價(jià)值和情感需求等，這反映在該中心的空間安排、活動(dòng)內(nèi)容、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、集體活動(dòng)等方方面面。對(duì)于這種新型需求，各方主體均已捕捉到，其中政府的認(rèn)識(shí)尤為深刻。

T街道副主任表示，社會(huì)治理要避免過(guò)度行政化之弊，政府必須想方設(shè)法“通過(guò)一個(gè)個(gè)小的項(xiàng)目，把不同的人吸附到他喜歡的項(xiàng)目上”，“社會(huì)治理一定得精細(xì)化，不可能是一刀切式的……一定是多元化的”(1)對(duì)街道王副主任的訪談，2019年5月18日。。為此，需要依靠社會(huì)組織來(lái)實(shí)現(xiàn)。政府對(duì)居民需求變化、現(xiàn)行需求滿足方式的滯后性等問(wèn)題與時(shí)俱進(jìn)的認(rèn)識(shí)，也是服務(wù)方式變革的關(guān)鍵。

(二)形成機(jī)制：交易成本優(yōu)勢(shì)催生平臺(tái)式購(gòu)買

在居民需求轉(zhuǎn)換的驅(qū)使下，服務(wù)供給模式從政府提供轉(zhuǎn)向政府購(gòu)買、社會(huì)組織提供；而同是政府購(gòu)買，從分散式購(gòu)買向平臺(tái)式購(gòu)買的發(fā)展則受到交易成本規(guī)律的推動(dòng)。

政府購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程，便是政府、社會(huì)組織、社區(qū)居民間一連串的交易過(guò)程。交易是需要成本的。對(duì)于政府而言，從搜尋、比對(duì)、衡量，直至確定合適的社會(huì)組織，到談判、締結(jié)條約，再到對(duì)合約進(jìn)行落實(shí)、監(jiān)管、激勵(lì)；對(duì)于社會(huì)組織而言，前期的營(yíng)銷和公關(guān)，與政府談判、締約，與不同組織協(xié)調(diào)、合作，應(yīng)付政府的檢查、報(bào)告，以及與社區(qū)居民溝通、反饋等，每一個(gè)環(huán)節(jié)都在產(chǎn)生交易費(fèi)用。

1．街道與社會(huì)組織

街道與社會(huì)組織間發(fā)生的主要交易類型，是契約的訂立與執(zhí)行。在締約前、締約中、締約后，雙方主體均需支付一定的交易成本(表3)。

表3 合約訂立與執(zhí)行的交易成本

在合約訂立前，無(wú)論是政府的搜尋，抑或社會(huì)組織的自我營(yíng)銷，都可能是極為漫長(zhǎng)甚至徒勞的。事實(shí)上，在B平臺(tái)進(jìn)入前，現(xiàn)有場(chǎng)地已空置了長(zhǎng)達(dá)兩年之久，街道出于謹(jǐn)慎一直未引入第三方。在街道看來(lái)，“很多第三方實(shí)際上并沒(méi)有真正扎下根來(lái)踏踏實(shí)實(shí)做事，只是為了政府的補(bǔ)貼”(2)對(duì)街道王副主任的訪談，2019年5月18日。。本案例中，XM學(xué)堂實(shí)際上已經(jīng)是街道進(jìn)行社區(qū)治理探索的第二個(gè)試驗(yàn)點(diǎn)。即便如此，在選擇C中心前，街道也是多方考察、篩選，“經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)時(shí)間的論證，社會(huì)組織的選擇是經(jīng)過(guò)慎重考慮的，大概前前后后得談了十多家”(3)對(duì)街道王副主任的訪談，2019年5月18日。。同樣，社會(huì)組織要讓政府從不知曉到知曉、從不認(rèn)可到認(rèn)可，也是極為繁瑣艱巨的工程。C中心在落地T街道之前的兩年里，長(zhǎng)期以“打游擊”的方式運(yùn)作，即通過(guò)租借地方來(lái)開(kāi)展活動(dòng)。

事實(shí)上，最后街道辦事處與C中心的相遇，也是經(jīng)由熟人牽線搭橋，其間的社會(huì)網(wǎng)與人際關(guān)系鏈為：C中心主任—(朋友)—中科院某專家—(夫妻)—海淀區(qū)民政科科長(zhǎng)—(同事)—T街道居民科科長(zhǎng)。這種經(jīng)由各種“強(qiáng)關(guān)系”“弱關(guān)系”而形成的連接，實(shí)質(zhì)上是為降低交易成本而催生出的合理選擇。因?yàn)榻灰椎牟淮_定性是交易成本高昂的重要原因，而經(jīng)由“關(guān)系”“熟人”“社會(huì)資本”可以增加信任，降低不確定性，從而減少交易成本，更易促成合作(Butter et al,2003)。這一過(guò)程和規(guī)律，在平臺(tái)式購(gòu)買模式的推廣、傳播過(guò)程中，也一再重現(xiàn)。不過(guò)，即使經(jīng)由“關(guān)系”聯(lián)結(jié)，也只是為契約提供了可能性而已。這種可能性能否落地為現(xiàn)實(shí)，還需經(jīng)由漫長(zhǎng)的談判締約過(guò)程。本案例中，街道辦事處與C中心在2016年底接觸并初步確定合作意向，正式簽署《委托協(xié)議》則是在2017年5月，歷時(shí)約半年。

如果將平臺(tái)式購(gòu)買與分散式購(gòu)買在契約訂立環(huán)節(jié)的交易成本做一對(duì)比，會(huì)發(fā)現(xiàn)差距極大，甚至以數(shù)倍計(jì)。對(duì)于街道辦事處與平臺(tái)組織而言，在尋找到現(xiàn)有的合作對(duì)象前，都經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)兩年多的尋找、嘗試。所幸的是，平臺(tái)式購(gòu)買模式下，該過(guò)程對(duì)于政府而言是一次性的，入駐組織不再需要與政府直接發(fā)生關(guān)系，而是與平臺(tái)組織簽訂非正式協(xié)定即可。因此，雙方所需支付的交易費(fèi)用大為減少。

對(duì)于平臺(tái)組織而言，雖然額外多負(fù)擔(dān)了與入駐組織進(jìn)行談判締約的成本，但是，該平臺(tái)本身便致力于打造、推廣此種模式，因此，該過(guò)程中所積累的組織資源與社會(huì)資本，完全符合其利益。此外，平臺(tái)組織承擔(dān)的此部分交易費(fèi)用，也會(huì)隨著交易頻率的增加與資產(chǎn)專用性程度的下降，而呈現(xiàn)降低趨勢(shì)。即當(dāng)平臺(tái)式購(gòu)買模式不斷被復(fù)制擴(kuò)散時(shí)，C中心在搜尋、篩選、確定合作機(jī)構(gòu)這一交易過(guò)程上所需支付的費(fèi)用，會(huì)越來(lái)越少。同樣，其所積累的經(jīng)驗(yàn)、組織資源具有較低的資產(chǎn)專用性，也就是說(shuō)，這部分成本可以不專門(mén)用于現(xiàn)時(shí)現(xiàn)地，而是具有較長(zhǎng)的保質(zhì)期與較廣的適用性，其交易成本也會(huì)隨之減少。

但在分散式購(gòu)買中，這個(gè)過(guò)程則將會(huì)被重復(fù)多次，這個(gè)“多”的具體數(shù)值便是社區(qū)綜合文化服務(wù)中心內(nèi)的入駐組織數(shù)量。當(dāng)然，隨著交易頻率和次數(shù)的增加，政府辨識(shí)能力的增強(qiáng)等，該過(guò)程的交易成本勢(shì)必會(huì)呈現(xiàn)出遞減趨勢(shì)，但是，其總成本無(wú)疑還是會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于平臺(tái)式購(gòu)買模式下所需支付的，無(wú)論對(duì)街道還是社會(huì)組織均是如此。一家蒙學(xué)教育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人便表示，他們是經(jīng)過(guò)了平臺(tái)方的嚴(yán)格考察篩選后，才得以入駐。平臺(tái)方對(duì)其進(jìn)行了為期一個(gè)月、極為嚴(yán)格詳細(xì)的調(diào)查了解，該過(guò)程需要耗費(fèi)大量時(shí)間、精力、金錢成本。

合約生效后，新的交易成本隨之出現(xiàn)。政府需要通過(guò)諸如檢查、暗訪、報(bào)告等形式，監(jiān)督并激勵(lì)社會(huì)組織按照符合政府利益或者合約規(guī)定的方式辦事。社會(huì)組織在服務(wù)社區(qū)居民的同時(shí)，還需應(yīng)付處理此類行政事務(wù)。與合約訂立階段的邏輯類似，合約執(zhí)行階段，相較于分散式購(gòu)買，政府在平臺(tái)式購(gòu)買中，所需支付的監(jiān)督、管理、激勵(lì)成本也大幅降低。而入駐機(jī)構(gòu)幾乎不需支付此種類型的成本，因?yàn)樗麄儤O少與政府直接打交道，而是由平臺(tái)組織在二者之間發(fā)揮橋接作用即可。應(yīng)對(duì)繁瑣的行政事務(wù)，需要由專門(mén)甚至專業(yè)的人員負(fù)責(zé)，而這對(duì)于許多小型社會(huì)組織而言，是難以承擔(dān)的高額成本。但在平臺(tái)式購(gòu)買下，這些成本均由平臺(tái)組織承擔(dān)，入駐機(jī)構(gòu)得以輕裝上陣，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)、做好服務(wù)居民的工作即可。

這種邏輯典型體現(xiàn)在黨建活動(dòng)上。2015年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)組織黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)(試行)》提出，要“推進(jìn)社會(huì)組織黨的組織和黨的工作有效覆蓋，按單位、按行業(yè)、按區(qū)域建立黨組織，實(shí)現(xiàn)全領(lǐng)域覆蓋”(4)中共中央辦公廳：《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)組織黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)(試行)》，http://www.gov.cn/xinwen/2015-09/28/content_2939936.htm.。在社區(qū)，如果由街道辦事處負(fù)責(zé)與每一家入駐組織進(jìn)行對(duì)接，組織、監(jiān)督黨建活動(dòng)，其成本勢(shì)必極為高昂。而在T街道，黨建活動(dòng)由平臺(tái)方組織開(kāi)展每月一次的黨建學(xué)習(xí)，并將學(xué)習(xí)內(nèi)容上報(bào)給社區(qū)與街道社工協(xié)。而各入駐組織的黨小組所屬的歸口管理組織包括社工協(xié)、民政、街道等五個(gè)不同層級(jí)、不同類型的部門(mén)?！斑@五個(gè)歸口有不同的要求。我們按照每月一次的學(xué)習(xí)要求，組織內(nèi)部黨建、開(kāi)展社會(huì)活動(dòng)，如實(shí)做好圖文記錄，抄報(bào)給五家?！?5)對(duì)入駐組織A負(fù)責(zé)人的訪談，2018年5月12日。此類黨建活動(dòng)，均是以平臺(tái)為單位開(kāi)展的，試想，如果每一個(gè)組織均需重復(fù)該過(guò)程，那無(wú)論對(duì)于街道、社工協(xié)、民政等政府部門(mén)，還是社會(huì)組織，均是“不可承受之重”。而對(duì)于平臺(tái)組織來(lái)說(shuō)，在這個(gè)階段雖然需要承擔(dān)起所有的報(bào)告、檢查以及黨建等事務(wù)工作，但是這種增加純粹是數(shù)量層面的，交易成本類型與性質(zhì)并沒(méi)有更為復(fù)雜。對(duì)于C中心這種中型社會(huì)組織而言，完全可以通過(guò)專人專事來(lái)完成。且此類交易成本會(huì)隨著交易頻率的增加而逐漸降低，這與平臺(tái)式購(gòu)買這種治理結(jié)構(gòu)息息相關(guān)的。在該結(jié)構(gòu)下，平臺(tái)組織得以與街道政府不斷發(fā)生交集、接觸與互動(dòng)，熟悉和信賴自然而然隨之產(chǎn)生。但是，在分散式購(gòu)買下，政府的注意力是相對(duì)恒量而有限的，因此難以深入了解每一家社會(huì)組織并給予信任，只好選取“一刀切”式的規(guī)則對(duì)所有社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)管，而這也會(huì)影響合作的靈活性與適應(yīng)性，繼而提升雙方的交易成本，并對(duì)治理績(jī)效造成負(fù)面影響。

2．平臺(tái)與入駐組織

無(wú)論是平臺(tái)式購(gòu)買抑或分散式購(gòu)買，都必然涉及不同組織間的關(guān)系協(xié)調(diào)，諸如場(chǎng)地的使用、物資的配置、活動(dòng)的安排等。在分散式購(gòu)買下，這種協(xié)調(diào)可以由不同組織自發(fā)完成，也可以由政府完成。但是，前者容易陷入低效，而后者可能由于部門(mén)性質(zhì)的差異，造成各方均不滿意的局面，且這種事務(wù)本身也是政府所不愿意接攬的。因此，《委托協(xié)議》特地針對(duì)運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)模式，規(guī)定“乙方負(fù)責(zé)……合作機(jī)構(gòu)的管理”，將合作機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限劃給了平臺(tái)組織，政府則只需對(duì)入駐機(jī)構(gòu)、活動(dòng)類型、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行原則性和方向性的把控。

平臺(tái)式購(gòu)買下，由于平臺(tái)組織與入駐機(jī)構(gòu)均屬于民間性質(zhì)，且有著前期的關(guān)系積累，往往志同道合，因此其關(guān)系協(xié)調(diào)易于進(jìn)行，尤其是在輔之以特定的民主、公開(kāi)、共識(shí)性的規(guī)則的前提下。本案例中，平臺(tái)組織會(huì)設(shè)置基本的標(biāo)準(zhǔn)與條款，以對(duì)入駐組織進(jìn)行篩選，典型表現(xiàn)如不可涉足宗教、設(shè)定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。此外，平臺(tái)組織與入駐組織間還會(huì)通過(guò)建立議事委員會(huì)，對(duì)涉及各方的事務(wù)進(jìn)行民主協(xié)商與共同治理，制定規(guī)定、進(jìn)行決策、監(jiān)督實(shí)施，形成一個(gè)“共治共管共議的局面”(6)對(duì)入駐組織A負(fù)責(zé)人的訪談，2018年12月6日。。平臺(tái)與入駐組織還實(shí)行小組工作制，將人員進(jìn)行重組，從而實(shí)現(xiàn)了組織間的深度合作。

當(dāng)論及自家組織和平臺(tái)方的關(guān)系時(shí)，入駐機(jī)構(gòu)不約而同地將這種關(guān)系定位為平等的相互合作、“聯(lián)合運(yùn)營(yíng)”關(guān)系，并對(duì)這種關(guān)系進(jìn)行了生動(dòng)的闡述：“打一個(gè)比方，我這里做發(fā)電廠，平臺(tái)就在做輸電網(wǎng)，我們倆現(xiàn)在做的工作是電廠與電網(wǎng)的融合，做的是聯(lián)合布局的工作?！?7)對(duì)入駐組織A負(fù)責(zé)人的訪談，2018年12月6日。

受益于前期關(guān)系的積累、共同的志向與事業(yè)聯(lián)結(jié)、相似的機(jī)構(gòu)屬性等，在日常管理中，平臺(tái)組織與入駐組織、入駐組織與入駐組織之間也因此可以更實(shí)際、靈活、非正式地相處，“對(duì)我們來(lái)講，是不用開(kāi)會(huì)的，大家即時(shí)解決問(wèn)題的能力特別強(qiáng)。隨時(shí)有活動(dòng)、有需要協(xié)調(diào)的事兒，就隨時(shí)處理了”(8)對(duì)入駐組織C負(fù)責(zé)人的訪談，2018年12月6日。，而非采用政府與社會(huì)組織間的正式接洽模式。

公開(kāi)透明的規(guī)則、集體民主的治理方式、靈活柔性的日常管理、避開(kāi)與政府打交道，潛在的同類合作機(jī)構(gòu)，以及場(chǎng)地、宣傳、經(jīng)費(fèi)方面的支持等，凡此種種，對(duì)于各類小型而專業(yè)的社會(huì)組織，十分具有吸引力?！皩W(xué)堂對(duì)我們比較寬松，沒(méi)有那些嚴(yán)格的條件，以支持為主。借助平臺(tái)，我們可以和其他機(jī)構(gòu)有一些合作互動(dòng)?！?9)對(duì)入駐組織D代表的訪談，2018年12月6日。

總之，平臺(tái)式購(gòu)買下的關(guān)系協(xié)調(diào)，具有非正式性、即時(shí)性、靈活性、實(shí)用主義導(dǎo)向，少卻了許多繁文縟節(jié)、文牘主義，效率也高得多。在平臺(tái)組織統(tǒng)籌、入駐機(jī)構(gòu)共治下，不同機(jī)構(gòu)得以深度融合，實(shí)現(xiàn)了“1+1>2”的效果。其交易成本也遠(yuǎn)低于分散式購(gòu)買的自發(fā)協(xié)調(diào)，或者經(jīng)由政府組織進(jìn)行的中介協(xié)調(diào)。

3．社會(huì)組織與居民

社區(qū)居民、社區(qū)其他機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織間發(fā)生的主要交易過(guò)程是“需求的滿足與反饋”。在分散式購(gòu)買下，居民可以直接向社會(huì)組織提出訴求，但能否得到回應(yīng)，還有賴于社會(huì)組織在政府要求與居民需求間的權(quán)衡；居民也可以向政府反饋訴求，但其最終落實(shí)，則有待于政府對(duì)社會(huì)組織的指示。

在平臺(tái)式購(gòu)買下，居民可以直接向平臺(tái)組織進(jìn)行反饋，既更加方便，也避免了直接向入駐機(jī)構(gòu)提意見(jiàn)的“不好意思”。獲得政府信任和授權(quán)的平臺(tái)組織，可以更積極地行動(dòng)，通過(guò)匯總居民所需，并與入駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行及時(shí)、高效的溝通，從而便捷地完成服務(wù)的更新。同時(shí)，平臺(tái)還得以從整體考慮如何更好地吸引、動(dòng)員居民。本案例中，平臺(tái)對(duì)居民實(shí)行積分制，志愿者可以增加積分，積分可以兌換禮物，從而鼓勵(lì)居民參與并服務(wù)社區(qū)，增強(qiáng)與社區(qū)居民的黏性和緊密度。

此外，前述隨著交易次數(shù)增加，政府與平臺(tái)組織間關(guān)系演變的過(guò)程，也同樣適用于平臺(tái)組織和社區(qū)居民之間，都是從陌生到熟悉、從質(zhì)疑到信任，交易成本在這個(gè)過(guò)程中逐漸降低。

(三)治理績(jī)效：平臺(tái)式購(gòu)買的多方共贏

由以上全面對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，在平臺(tái)式購(gòu)買中，無(wú)論是政府、平臺(tái)組織還是入駐組織、居民，所需支付的交易成本整體都相對(duì)降低，且其中最大的受益者為政府部門(mén)。因此，在效率機(jī)制的作用下，政府有充分的動(dòng)力選擇平臺(tái)式購(gòu)買，它的出現(xiàn)、擴(kuò)散也是必然結(jié)果。作為一種更為經(jīng)濟(jì)、劃算、有效的模式，平臺(tái)式購(gòu)買也初步實(shí)現(xiàn)了政府、社會(huì)組織，以及社區(qū)居民、社區(qū)機(jī)構(gòu)的多方共贏。

社區(qū)居民得以享受更為多元化、精細(xì)化服務(wù)的同時(shí)，可以更為便利、快捷地表達(dá)訴求、反饋問(wèn)題。通過(guò)社區(qū)志愿者隊(duì)伍等的設(shè)置，社區(qū)居民還得以參與到社區(qū)建設(shè)、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)治理中，并從中獲得價(jià)值上的滿足與實(shí)現(xiàn)。平臺(tái)組織則得以在具體的服務(wù)職能之外，專注于平臺(tái)搭建、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、入駐組織的吸引以及政府關(guān)系的維護(hù)，并且進(jìn)行模式的提煉、推廣，從而在這個(gè)過(guò)程中贏得規(guī)模效益。入駐機(jī)構(gòu)得以從與街道、社區(qū)的具體對(duì)接中事務(wù)解脫出來(lái)，專注于自身本行，做好產(chǎn)品與服務(wù)提供。此外，借助于這種平臺(tái)所創(chuàng)造的機(jī)會(huì)，許多小型組織也得以擺脫束縛、輕裝上陣地進(jìn)入社區(qū)，實(shí)踐其使命。街道內(nèi)各種企業(yè)、醫(yī)院、學(xué)校、事業(yè)單位乃至政府部門(mén)等機(jī)構(gòu)則擁有了更多可供選擇的服務(wù)與合作對(duì)象，可以借助綜合文化服務(wù)中心這個(gè)平臺(tái)，開(kāi)展團(tuán)建、黨建活動(dòng)等。

最后，對(duì)于街道來(lái)說(shuō)，既可卸下大量的監(jiān)管事務(wù)，也能夠以更低的成本、更高的效率，提供更好的公共服務(wù)，收獲社區(qū)居民更高的滿意度。同時(shí)，政府的許多工作、職能，也借助社區(qū)綜合文化服務(wù)中心得以展開(kāi)，該中心事實(shí)上在某種程度上成為政府“臂力”的延伸。典型如T街道黨群活動(dòng)服務(wù)中心、海淀區(qū)委黨校T街道分校、T街道文創(chuàng)中心都設(shè)置在社區(qū)綜合文化服務(wù)中心內(nèi)，與入駐組織共用同一個(gè)空間開(kāi)展活動(dòng)，并且均委托C中心進(jìn)行第三方運(yùn)營(yíng)。這實(shí)質(zhì)上是政府與社會(huì)組織在空間、活動(dòng)、組織與功能方面的一種互嵌。

四、結(jié) 語(yǔ)

本文關(guān)注了政府購(gòu)買服務(wù)中的一種新型策略與模式，筆者將其命名為“平臺(tái)式購(gòu)買”，以區(qū)別于通行的“分散式購(gòu)買”。文章的創(chuàng)新之處在于對(duì)這兩種購(gòu)買模式進(jìn)行了定義，并從政策目標(biāo)、參與主體、結(jié)構(gòu)安排、主體關(guān)系、權(quán)力分配與角色差異等維度，分析了兩種不同購(gòu)買策略的異同。文章基于交易成本理論搭建分析框架，并在一個(gè)具體案例中，比較了不同治理結(jié)構(gòu)安排、不同交易類型和階段，以及不同交易主體所需支付的交易費(fèi)用的高低，由此切入去解釋平臺(tái)式購(gòu)買產(chǎn)生的根本動(dòng)力與內(nèi)在機(jī)制。

正因?yàn)榫用裥枨箢愋偷霓D(zhuǎn)變，配合以服務(wù)型政府建設(shè)的背景，使得政府需要想法設(shè)法去回應(yīng)日益發(fā)展的社會(huì)需求。政府能力、行為方式的特征，促使其選擇通過(guò)政府購(gòu)買來(lái)滿足上述需求。眾多社會(huì)組織的進(jìn)入，眾多契約的簽訂、維系、監(jiān)督、激勵(lì)，進(jìn)一步使政府有動(dòng)力在交易成本規(guī)律的驅(qū)動(dòng)下，選擇平臺(tái)式購(gòu)買這種更為精致、高明的購(gòu)買策略。

根據(jù)筆者現(xiàn)階段的觀察，平臺(tái)式購(gòu)買對(duì)于政府、社會(huì)組織、居民等參與各方，均帶來(lái)了績(jī)效的改進(jìn)，但此種改進(jìn)也依賴于一系列條件。在需求方面，居民需求從生存性需求到發(fā)展性需求的轉(zhuǎn)變，是政府購(gòu)買策略從分散式轉(zhuǎn)向平臺(tái)式的根本動(dòng)力。而居民需求的變化，實(shí)質(zhì)是基本需求的有效滿足、收入水平的提高、可支配收入的增加等促成的。在供給方面，平臺(tái)式購(gòu)買的出現(xiàn)，既要求政府擁有為居民需求提供針對(duì)性服務(wù)購(gòu)買的意愿和能力，也有賴于數(shù)量眾多、類型豐富的社會(huì)組織的存在，以滿足日益精細(xì)、多元的社會(huì)需求。而無(wú)論是需求側(cè)還是供給側(cè)的動(dòng)力，都建立在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、政府服務(wù)意識(shí)和能力增強(qiáng)、專業(yè)社會(huì)組織充分發(fā)展等基礎(chǔ)之上。這也是“平臺(tái)式”購(gòu)買首先在北京市出現(xiàn)并不斷擴(kuò)散的原因。而前述基礎(chǔ)條件體現(xiàn)出顯著的區(qū)域、城鄉(xiāng)間差異，因此，平臺(tái)式購(gòu)買模式擴(kuò)散的可能性和條件，既受制于政府間學(xué)習(xí)和政策擴(kuò)散規(guī)律，更取決于上述基礎(chǔ)條件的不斷改善。

由于本文所觀察、描述、解釋的現(xiàn)象，尚屬新生事物，因此對(duì)其運(yùn)作效果、模式演變與發(fā)展趨勢(shì)，還需要進(jìn)行持續(xù)的追蹤考察，為其進(jìn)一步的完善、推廣提供學(xué)理建議。這是作為研究者的題中應(yīng)有之義，也正是在這種對(duì)于具體案例的“知”“行”互促過(guò)程中，我們方得以推進(jìn)公共管理理論與實(shí)踐的不斷進(jìn)步。