中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)有金融資本管理的改革進(jìn)路

黃亦炫,趙全厚

(中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院，北京 100142)

一、引言

國(guó)有金融資本管理是提高國(guó)有金融運(yùn)行效率和穩(wěn)增長(zhǎng)的重要抓手，是遏制金融亂象防風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督手段，也是發(fā)展普惠金融惠民生的現(xiàn)實(shí)需要。在實(shí)際工作中，由于出資人職責(zé)邊界不明確，金融機(jī)構(gòu)“三會(huì)一層”相互制約不足，國(guó)家股東“越位”與“缺位”問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。2018年6月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》(中發(fā)〔2018〕25號(hào)，下簡(jiǎn)稱“25號(hào)文”)第一次明確授權(quán)財(cái)政部門履行出資人職責(zé)，聚焦制約國(guó)有金融資本管理的問(wèn)題和障礙。這是繼2015年《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2015〕63號(hào))后金融領(lǐng)域國(guó)有資本管理體制改革的進(jìn)一步深化。國(guó)有金融資本管理的特殊性在于金融機(jī)構(gòu)的高負(fù)債，對(duì)股權(quán)管理和公司治理提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。黨的二十大報(bào)告提出，加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障體系，依法將各類金融活動(dòng)全部納入監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線(1)習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》，2022年10月26日第3版。。完善國(guó)有金融資本管理工作，有效發(fā)揮股權(quán)董事的決策監(jiān)督作用，可以及時(shí)掌握國(guó)有金融企業(yè)對(duì)于各項(xiàng)規(guī)章制度的落實(shí)情況和執(zhí)行效果，督促國(guó)有金融企業(yè)提高制度執(zhí)行力的同時(shí)，進(jìn)一步健全金融監(jiān)管制度體系。

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于2020年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》，截至2020年末，全國(guó)國(guó)有金融企業(yè)資產(chǎn)總額323.2萬(wàn)億元、負(fù)債總額288.6萬(wàn)億元，形成國(guó)有資本及應(yīng)享有的權(quán)益22.7萬(wàn)億元，均占全國(guó)金融行業(yè)的80%以上。可以說(shuō)，管好國(guó)有金融資本是帶動(dòng)全國(guó)金融行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)有金融資本保值增值的基礎(chǔ)。因此，探討中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)有金融資本管理的理論基礎(chǔ)和功能定位，總結(jié)新中國(guó)成立以來(lái)國(guó)有金融資本管理曲折中前進(jìn)的發(fā)展脈絡(luò)，明確其核心要素，推進(jìn)新發(fā)展階段國(guó)有金融資本布局優(yōu)化、制度健全，是事關(guān)國(guó)家金融安全、經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的重要議題。

二、中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)有金融資本管理的理論基礎(chǔ)

(一)以鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)彰顯社會(huì)主義性質(zhì)

我國(guó)國(guó)有金融資本管理是建立在公有制經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)上的。堅(jiān)持公有制經(jīng)濟(jì)的主體地位，既是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求，也意味著國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占主體地位的國(guó)有資本牢牢掌握在黨和國(guó)家手中。國(guó)有企業(yè)在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中一直處于主導(dǎo)地位，承擔(dān)了一系列國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目，推動(dòng)了生產(chǎn)力布局和國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要比例關(guān)系的調(diào)整，引導(dǎo)了重要的社會(huì)資源流向規(guī)劃所確定的方向和行業(yè)。國(guó)有銀行為國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程提供了重要的融資支持，確保了中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定，成為黨和國(guó)家最可信賴的依靠力量。

從歷史上看，巴黎公社失敗的教訓(xùn)表明沒(méi)有掌握經(jīng)濟(jì)命脈的革命政權(quán)是脆弱的。1871年5月馬克思發(fā)表了總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)的重要文章《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》，恩格斯在1891年版的導(dǎo)言中評(píng)論“公社把法蘭西銀行視為神圣，而在其大門外畢恭畢敬地佇立不前。這也是一個(gè)嚴(yán)重的政治錯(cuò)誤。銀行掌握在公社手中，這會(huì)比扣留一萬(wàn)個(gè)人質(zhì)更有價(jià)值”(2)[德]卡爾·馬克思：《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》，中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯，北京：人民出版社，2016年，第12頁(yè)。。此后，國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)的一個(gè)重要支點(diǎn)就是秉承金融主導(dǎo)權(quán)一定要掌握在代表大多數(shù)人利益的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨手中的原則。俄國(guó)十月革命如此，中國(guó)共產(chǎn)黨自蘇維埃共和國(guó)到后來(lái)取得革命成功后建立全國(guó)性政權(quán)亦是如此。

改革開(kāi)放后，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人探索推進(jìn)馬克思主義理論與中國(guó)實(shí)際結(jié)合，鄧小平提出 “只要我國(guó)經(jīng)濟(jì)中公有制占主體地位，就可以避免兩極分化”(3)《鄧小平文選》(第3卷)，北京：人民出版社，1993年，第149、373頁(yè)?！坝?jì)劃和市場(chǎng)都是經(jīng)濟(jì)手段”(4)《鄧小平文選》(第3卷)，北京：人民出版社，1993年，第149、373頁(yè)。，使社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在我國(guó)得以確立，從而建立起 “以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展”的社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，也決定了金融體系要以公有制為主。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”(5)習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》，2022年10月26日第3版。，賦予了國(guó)有金融資本管理新的時(shí)代特征。只有繼續(xù)保持國(guó)家對(duì)重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)的控制力，“做到管住人、看住錢、扎牢制度防火墻”(6)中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編：《習(xí)近平關(guān)于防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020年，第63頁(yè)。，才能更好地為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)。

(二)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的企業(yè)公司制改革

國(guó)有企業(yè)改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，公司制改革從法律和制度上確立國(guó)有企業(yè)的獨(dú)立市場(chǎng)主體地位。為提升國(guó)有企業(yè)的公司治理能力，改革過(guò)程中充分汲取了西方企業(yè)管理理論經(jīng)驗(yàn)，如量化企業(yè)決策及其資源配置的全面預(yù)算理論；研究企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的戰(zhàn)略管理理論；分析企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理、財(cái)務(wù)管理、戰(zhàn)略管理、人力資源管理之間互相影響的系統(tǒng)管理理論；優(yōu)化企業(yè)經(jīng)營(yíng)者薪酬待遇的激勵(lì)約束理論；關(guān)注企業(yè)員工的心理和行為的組織行為理論；致力于企業(yè)委托人和代理人之間信息不對(duì)稱問(wèn)題的委托代理理論等。深化國(guó)資國(guó)企改革是構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要任務(wù)，黨的二十大報(bào)告要求“推動(dòng)國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，提升企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力”(7)習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》，2022年10月26日第3版。。

金融機(jī)構(gòu)作為經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)，完善的公司法人治理結(jié)構(gòu)和嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)控制體系是治理風(fēng)險(xiǎn)的第一道關(guān)口。以國(guó)家股東身份向國(guó)有金融機(jī)構(gòu)派出股權(quán)董事，依托公司法人治理結(jié)構(gòu)行使出資人權(quán)力，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政部門履行出資人職責(zé)的有效方式。大量的研究和公司實(shí)踐也表明，定期對(duì)董事會(huì)評(píng)估可顯著優(yōu)化董事會(huì)的溝通交流、信息獲取等日常工作程序，強(qiáng)化董事會(huì)和專門委員會(huì)的履職能力和專業(yè)能力，優(yōu)化董事會(huì)的成員構(gòu)成，進(jìn)而顯著提升金融機(jī)構(gòu)的公司治理水平和科學(xué)決策能力。(8)王運(yùn)通、楊婧：《金融機(jī)構(gòu)董事會(huì)治理有效性評(píng)估研究——國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)政策》，《金融監(jiān)管研究》2019年第4期，第77-94頁(yè)。

自2002年中共中央、國(guó)務(wù)院召開(kāi)第二次全國(guó)金融工作會(huì)議提出“必須把銀行辦成現(xiàn)代金融企業(yè)”開(kāi)始，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)相繼深入推進(jìn)公司制改革，根據(jù)《公司法》要求建立了“三會(huì)一層”的公司治理架構(gòu)。國(guó)有商業(yè)銀行通過(guò)國(guó)家注資、剝離處置不良資產(chǎn)、設(shè)立股份公司、引進(jìn)境內(nèi)外戰(zhàn)略投資者，按照“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度要求“一行一策”進(jìn)行股份制改革。2019年底，工行、中行、交行、建行、農(nóng)行、郵儲(chǔ)銀行先后在境內(nèi)外上市，標(biāo)志著國(guó)有金融企業(yè)進(jìn)入混合所有制改革的“深水區(qū)”。中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)進(jìn)一步深化，把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來(lái)，發(fā)揮黨委在公司治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，形成了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)有企業(yè)公司治理特色機(jī)制。(9)郝鵬：《新時(shí)代國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展和黨的建設(shè)的科學(xué)指南》，《國(guó)有資產(chǎn)管理》2022年第8期，第4-8頁(yè)。

(三)中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)有金融資本的特殊功能

國(guó)有金融資本是中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的重要支撐。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列促進(jìn)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的政策，主要包括支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、普惠金融政策、科技創(chuàng)新政策、綠色金融政策、脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興政策等。這些措施主要是克服金融“脫實(shí)向虛”以及為優(yōu)化實(shí)體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)而進(jìn)行的“補(bǔ)短板”。為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)是金融的天職，黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的著力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上”“加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整”(10)習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》，2022年10月26日第3版。。從促進(jìn)政策落實(shí)的角度來(lái)看，完善國(guó)有金融資本管理，優(yōu)化國(guó)有金融資本布局，提高全社會(huì)金融資源的配置效率，不斷提高財(cái)政支持政策的科學(xué)性、精準(zhǔn)性和實(shí)效性，有助于提高財(cái)政金融政策效能，為全面推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化(11)習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》，2022年10月26日第3版。提供有力支持。

國(guó)有金融資本是我國(guó)金融行業(yè)的重要組成部分，對(duì)于整個(gè)金融行業(yè)資金流向具有帶動(dòng)作用。提高國(guó)有金融資本的配置效率，能夠有效發(fā)揮國(guó)有金融資本“增信”作用，促進(jìn)微觀市場(chǎng)主體更好開(kāi)展市場(chǎng)化融資，如政策性銀行創(chuàng)新開(kāi)發(fā)性金融工具支持地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目建設(shè)、政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)為小微企業(yè)和“三農(nóng)”主體提供擔(dān)保服務(wù)、金融資產(chǎn)管理公司參與困境企業(yè)資產(chǎn)重組。為進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)有金融資本的商譽(yù)品牌管理，切實(shí)提升金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的質(zhì)效，2020年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于國(guó)有金融機(jī)構(gòu)聚焦主業(yè)、壓縮層級(jí)等相關(guān)事項(xiàng)的通知》(財(cái)金〔2020〕111號(hào))引導(dǎo)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)突出主業(yè)，回歸本業(yè)。

國(guó)有金融資本是維護(hù)金融行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的基石，在金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)衰退中扮演著安全網(wǎng)的作用。金融風(fēng)險(xiǎn)外溢性強(qiáng)、傳導(dǎo)性快、波及面廣，一旦累積成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，往往會(huì)引發(fā)金融市場(chǎng)瞬間崩塌，嚴(yán)重的會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會(huì)危機(jī)，甚至危及政權(quán)(12)張雁云：《中國(guó)特色金融發(fā)展之路的五大特征》，《中國(guó)金融》2021年第23期，第34-36頁(yè)。。尤其2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，國(guó)有控股對(duì)防范金融危機(jī)和危機(jī)后的金融恢復(fù)具有重要作用，通過(guò)注入國(guó)有金融資本，能夠應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈，實(shí)現(xiàn)逆周期調(diào)控?！?5號(hào)文”要求對(duì)于涉及國(guó)家金融安全、外溢性強(qiáng)的金融基礎(chǔ)設(shè)施類機(jī)構(gòu)，保持國(guó)家絕對(duì)控制力；對(duì)于行業(yè)中具有重要影響的國(guó)有金融機(jī)構(gòu)，保持國(guó)有金融資本的控制力和主導(dǎo)作用，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線。

三、我國(guó)國(guó)有金融資本管理的歷史沿革

(一)1949—1977年：“大統(tǒng)一”的國(guó)有金融管理體制

改革開(kāi)放前，中國(guó)人民銀行隸屬于財(cái)政部，肩負(fù)中央銀行和專業(yè)銀行的部分功能。1949年出臺(tái)的《中央人民政府組織法》規(guī)定中國(guó)人民銀行納入政務(wù)院的直屬單位。金融業(yè)實(shí)行信用集中原則，形成了“大一統(tǒng)”的國(guó)有金融體制。1956年至1965年，經(jīng)歷了“大躍進(jìn)”和三年嚴(yán)重自然災(zāi)害，銀行業(yè)務(wù)制度和原則被破壞，在“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的方針指導(dǎo)下金融業(yè)務(wù)得以恢復(fù)發(fā)展?！拔幕蟾锩睍r(shí)期，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)遭到重創(chuàng)，中國(guó)人民銀行并入財(cái)政部。直到1976年末，國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)銀行工作會(huì)議，決定恢復(fù)銀行業(yè)務(wù)獨(dú)立的組織系統(tǒng)。

(二)1978—1992年：國(guó)有金融資本分類布局，向?qū)I(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)型

1978年黨的十一屆三中全會(huì)作出把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)的戰(zhàn)略決策，揭開(kāi)了改革開(kāi)放的序幕?！按笠唤y(tǒng)”的金融管理體制逐步向?qū)I(yè)化、商業(yè)化、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，形成以中國(guó)人民銀行為核心、國(guó)有商業(yè)銀行為主體、多種類型銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展的金融體系。該階段以人民銀行從財(cái)政部分離為標(biāo)志，人民銀行承擔(dān)中央銀行職能，成為“銀行的銀行”，工、農(nóng)、中、建作為專業(yè)銀行，面向企業(yè)和居民提供商業(yè)性金融服務(wù)，招商、興業(yè)、廣發(fā)、華夏、光大、浦發(fā)等股份制銀行相繼組建，與保險(xiǎn)公司、信托公司、城市信用社共同構(gòu)成改革開(kāi)放后金融機(jī)構(gòu)主體結(jié)構(gòu)，國(guó)有金融資本布局結(jié)構(gòu)逐步清晰。

(三)1993—2003年：?jiǎn)?dòng)國(guó)有金融體制改革，確立分業(yè)監(jiān)管機(jī)制

1993年宏觀經(jīng)濟(jì)體制改革翻開(kāi)新篇章，國(guó)有金融體制改革是其中的重要方面。按照決策部署，金融機(jī)構(gòu)與實(shí)體企業(yè)分離，實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)；國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行相繼成立，負(fù)責(zé)政策性金融業(yè)務(wù)；工、農(nóng)、中、建轉(zhuǎn)型為國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行，并發(fā)行2700億元特別國(guó)債為其補(bǔ)充資本金；為幫助國(guó)有銀行剝離不良貸款，成立信達(dá)、華融、東方、長(zhǎng)城四家金融資產(chǎn)管理公司。為加強(qiáng)對(duì)金融行業(yè)監(jiān)管，2003年第十屆全國(guó)人大批準(zhǔn)成立了銀監(jiān)會(huì)(后于2018年3月撤銷，并與保監(jiān)會(huì)合并為中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì))，與證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)共同構(gòu)成“一行三會(huì)”的金融分業(yè)監(jiān)管格局。

(四)2003—2017年：深入推進(jìn)公司制改革，國(guó)有金融資本“多頭”管理

2003年9月，黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行股份制改革的總體方案，并設(shè)股份制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。同年12月成立中央?yún)R金公司，公司董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員均由國(guó)務(wù)院任命，根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)代表國(guó)家依法行使對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的出資人職責(zé)。2004年國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)國(guó)有銀行股份制改革，推進(jìn)建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度。2007年9月依照《公司法》設(shè)立中投公司，承擔(dān)外匯資金的投資管理業(yè)務(wù)，并根據(jù)國(guó)務(wù)院要求持有中央?yún)R金公司股權(quán)。2010年7月，工行、中行、交行、建行、農(nóng)行完成股份制改革。但隨著國(guó)有銀行股份制改革不斷深入，我國(guó)國(guó)有金融資本存在多個(gè)管理主體現(xiàn)象，央行、財(cái)政、國(guó)資、監(jiān)管等部門都在不同程度地參與國(guó)有金融資本管理工作，地方金融辦(或地方金融監(jiān)督管理局)、地方投資運(yùn)營(yíng)公司等相關(guān)單位和部門也參與本地國(guó)有金融資本管理工作。對(duì)商業(yè)銀行資本管理缺乏有效約束導(dǎo)致相關(guān)金融機(jī)構(gòu)亂象頻發(fā)，出現(xiàn)脫實(shí)向虛、資金空轉(zhuǎn)等問(wèn)題，嚴(yán)重影響地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展。2017年7月，中共中央政治局會(huì)議要求深入扎實(shí)整治金融亂象，加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，提高金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的效率和水平，就此拉開(kāi)了完善國(guó)有金融資本管理的大幕。

(五)2018年至今：明確國(guó)有金融資本管理職責(zé)，管理制度體系不斷完善

2018年6月30日，“25號(hào)文”首次以黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)文明確國(guó)有金融資本的授權(quán)管理體制，由財(cái)政部門履行出資人職責(zé)。以此為標(biāo)志，《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》(財(cái)金〔2018〕87號(hào))指出，各級(jí)財(cái)政部門要落實(shí)分級(jí)管理責(zé)任，按照穿透原則，對(duì)中央和地方各級(jí)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)國(guó)有金融資本投向等宏觀政策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。2019年2月，習(xí)近平在中央政治局第十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)再次強(qiáng)調(diào)，“要加快推進(jìn)國(guó)有金融資本集中統(tǒng)一管理，強(qiáng)化國(guó)有產(chǎn)權(quán)全流程監(jiān)管”。《國(guó)有金融資本出資人職責(zé)暫行規(guī)定》(國(guó)辦發(fā)〔2019〕49號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“49號(hào)文”)第十四條指出，財(cái)政部門應(yīng)對(duì)國(guó)有產(chǎn)權(quán)變動(dòng)實(shí)行全流程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，并對(duì)所出資國(guó)有及國(guó)有控股金融機(jī)構(gòu)實(shí)施資本穿透管理。在此基礎(chǔ)上，財(cái)政部門逐步構(gòu)建起以部門規(guī)章為龍頭、規(guī)范性文件為輔的國(guó)有金融資本管理制度體系，為解決管理過(guò)程中職責(zé)分散、權(quán)責(zé)不明、授權(quán)不清、布局不優(yōu)、法治建設(shè)不到位等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題發(fā)揮指導(dǎo)作用，相關(guān)文件如表1所示。

表1 國(guó)有金融資本管理的相關(guān)文件梳理

四、我國(guó)國(guó)有金融資本管理的現(xiàn)狀分析

(一)中央與地方金融企業(yè)管理情況

當(dāng)前我國(guó)中央金融企業(yè)在全國(guó)國(guó)有金融體系中占主導(dǎo)地位。截至2020年末，中央金融企業(yè)資產(chǎn)總額219.0萬(wàn)億元、負(fù)債總額196.2萬(wàn)億元，形成國(guó)有資本及應(yīng)享有的權(quán)益16.5萬(wàn)億元，地方金融企業(yè)資產(chǎn)總額104.2萬(wàn)億元、負(fù)債總額92.4萬(wàn)億元，形成國(guó)有資本及應(yīng)享有的權(quán)益6.2萬(wàn)億元。(13)國(guó)務(wù)院:《國(guó)務(wù)院關(guān)于2020年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》,2021年10月21日,http:∥www.npc.gov.cn/npc/c30834/202110/c63f586559e84bc0ae85fa752d358f0c.shtml，2022年9月30日。

1.中央金融企業(yè)管理情況

中央金融企業(yè)指由國(guó)務(wù)院及其授權(quán)機(jī)構(gòu)代表國(guó)家履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)的國(guó)有獨(dú)資、國(guó)有控股以及國(guó)家實(shí)際控制的金融企業(yè)。根據(jù)財(cái)政部2021年2月發(fā)布的《中央金融企業(yè)名錄》和《中央金融企業(yè)名錄管理暫行規(guī)定》，中央金融企業(yè)必須符合以下兩個(gè)條件：一是中央管理領(lǐng)導(dǎo)人員的金融企業(yè)，二是執(zhí)行國(guó)有金融資本管理相關(guān)制度，由財(cái)政部代表國(guó)務(wù)院履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)，納入國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理、負(fù)責(zé)組織實(shí)施年度績(jī)效評(píng)價(jià)等工作。截至2021年2月，符合條件的中央金融企業(yè)共有27家，如表2所示。在管理形式上，由財(cái)政部門直接派出股權(quán)董事參與治理，或委托中央?yún)R金公司參與治理。

表2 中央金融企業(yè)按行業(yè)分類梳理

除了27家中央金融企業(yè)外，在中央層面，國(guó)有金融資本管理還涉及上百家央企系國(guó)有金融機(jī)構(gòu)，如中信集團(tuán)下屬中信銀行、國(guó)家電網(wǎng)集團(tuán)下屬英大人壽等。對(duì)于中央企業(yè)控股的二級(jí)金融機(jī)構(gòu)，財(cái)政部委托其國(guó)有股東履行公司治理程序。一些央企集團(tuán)通過(guò)設(shè)立金融控股公司對(duì)旗下金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中管控，如中石油集團(tuán)成立的中油資本公司、中航集團(tuán)成立的中航資本等。

2.地方金融企業(yè)管理情況

由于歷史體制、政策把握和地方實(shí)情等原因，地方國(guó)有金融資本管理模式與中央差異較大。同時(shí)，地方國(guó)有金融企業(yè)數(shù)量多、種類廣，不同地區(qū)的管理體制也大不相同(14)戴靜：《新時(shí)期地方國(guó)有金融資本管理體制構(gòu)建探析》，《商業(yè)文化》2022年第4期，第46-47頁(yè)。。一般情況下，由省財(cái)政廳對(duì)省管金融企業(yè)履行出資人職責(zé)，一些地方還組建了省級(jí)金融投資控股集團(tuán)，履行國(guó)有金融資本受托管理人職權(quán)。當(dāng)前我國(guó)地方國(guó)有金融資本管理在制度建設(shè)、基礎(chǔ)管理、人事管理等方面已初見(jiàn)成效，全國(guó)已有35個(gè)地方出臺(tái)了完善國(guó)有金融資本管理的實(shí)施意見(jiàn)，8個(gè)地方建立了聯(lián)席工作機(jī)制，4個(gè)地方基本實(shí)現(xiàn)了財(cái)政部門集中統(tǒng)一管理國(guó)有金融資本，17個(gè)地方由財(cái)政出資設(shè)立了金控公司，集中管理省屬金融機(jī)構(gòu)股權(quán)(15)財(cái)政部金融司：《大力促進(jìn)金融支持經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展——黨的十八大以來(lái)財(cái)政金融工作綜述》，《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》，2022年10月1日第5版。。

以湖南和內(nèi)蒙古為例，湖南國(guó)有金融資本管理采用兩級(jí)出資人管理體制，省財(cái)政廳代表省政府對(duì)湖南財(cái)信金融控股集團(tuán)履行出資人職責(zé)，湖南財(cái)信金融控股集團(tuán)對(duì)持有的證券、壽險(xiǎn)、信托、銀行等金融機(jī)構(gòu)全面履行資本配置、領(lǐng)導(dǎo)班子選派任命、公司治理等職責(zé)權(quán)利。(16)馮若凡：《國(guó)有金融資本管理體制研究報(bào)告》，《營(yíng)銷界》2022年第11期，第128-130頁(yè)。內(nèi)蒙古將清產(chǎn)核資、財(cái)務(wù)季報(bào)決算、產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、派出股權(quán)董事等基礎(chǔ)管理內(nèi)容進(jìn)一步程序化、規(guī)范化，并明確了參與重大事項(xiàng)管理、金融企業(yè)負(fù)責(zé)人選擇與績(jī)效考核、薪酬管理等事項(xiàng)的管理規(guī)程，建立了國(guó)有金融資本全口徑報(bào)告制度。

(二)國(guó)有金融資本管理核心要素在于“要管誰(shuí)、誰(shuí)來(lái)管、管什么”

1.國(guó)有金融資本管理是“要管”國(guó)有金融機(jī)構(gòu)

根據(jù)“49號(hào)文”第二條，國(guó)有金融資本是指國(guó)家及其授權(quán)投資主體直接或間接對(duì)金融機(jī)構(gòu)出資所形成的資本和應(yīng)享有的權(quán)益。憑借國(guó)家權(quán)力和信用支持的金融機(jī)構(gòu)所形成的資本和應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)益，納入國(guó)有金融資本管理，法律另有規(guī)定的除外。這里的金融機(jī)構(gòu)既包括依法設(shè)立的獲得金融業(yè)務(wù)許可證的各類金融企業(yè)，也包括主權(quán)財(cái)富基金、金融控股公司、金融投資運(yùn)營(yíng)公司以及金融基礎(chǔ)設(shè)施等實(shí)質(zhì)性開(kāi)展金融業(yè)務(wù)的其他企業(yè)或機(jī)構(gòu)。在《國(guó)有金融資本管理?xiàng)l例》(征求意見(jiàn)稿)中提出了國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的定義，指國(guó)家通過(guò)出資或者投資關(guān)系、協(xié)議、其他安排，能夠?qū)嶋H支配的金融機(jī)構(gòu)，包括國(guó)有獨(dú)資、國(guó)有全資、國(guó)有控股、實(shí)際控制等金融機(jī)構(gòu)。也就是說(shuō)，由金融管理部門投資或國(guó)家雖無(wú)出資，但是設(shè)立、運(yùn)行和經(jīng)營(yíng)主要依靠國(guó)家信用和憑借國(guó)家權(quán)力支持的金融機(jī)構(gòu)所形成的資本和應(yīng)享有的權(quán)益，在符合法律規(guī)定的前提下，一并納入國(guó)有金融資本管理(17)財(cái)政部：《全面提升國(guó)有金融資本管理的科學(xué)化規(guī)范化制度化水平——財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就學(xué)習(xí)貫徹〈國(guó)有金融資本出資人職責(zé)暫行規(guī)定〉答記者問(wèn)》，2020年3月9日，http:∥jrs.mof.gov.cn/gongzuodongtai/202003/t20200309-3479967.htm，2022年9月30日。。

2.國(guó)務(wù)院和地方政府授權(quán)財(cái)政部門“來(lái)管”國(guó)有金融資本

國(guó)有金融資本屬于國(guó)家所有即全民所有，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有金融資本所有權(quán)，國(guó)務(wù)院和地方人民政府依照法律法規(guī)，分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，各級(jí)財(cái)政部門根據(jù)本級(jí)人民政府授權(quán)，集中統(tǒng)一履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)。根據(jù)“49號(hào)文”第七條，財(cái)政部門根據(jù)需要可以分級(jí)分類委托其他部門、機(jī)構(gòu)管理國(guó)有金融資本，發(fā)揮國(guó)有金融資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的作用。由財(cái)政部門統(tǒng)一集中履行國(guó)有股東的監(jiān)督管理職能，這既不同于對(duì)企業(yè)項(xiàng)目資金的績(jī)效評(píng)價(jià)，也不同于對(duì)金融企業(yè)的審計(jì)與檢查，而是對(duì)國(guó)有金融資本行使的出資人職權(quán)和承擔(dān)保值增值等責(zé)任，發(fā)揮派駐股權(quán)董事的決策監(jiān)督作用，改善國(guó)有金融資本長(zhǎng)期存在的多頭管理、職責(zé)分散等問(wèn)題(18)湯倩、蘇琪琪、朱煒：《新時(shí)期國(guó)有金融資本管理體制構(gòu)建探析》，《財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)》 2020年第4期，第51-53頁(yè)。。

3.國(guó)有金融資本管理以“管資本”為主，加強(qiáng)國(guó)有金融資產(chǎn)監(jiān)管

財(cái)政部門履行的國(guó)有金融資本出資人職責(zé)與金融監(jiān)管部門的市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)在出發(fā)點(diǎn)、最終目的和作用機(jī)制等方面各有側(cè)重。金融監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)對(duì)各類所有制金融機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)管，“管風(fēng)險(xiǎn)、管法人、管準(zhǔn)入”，而出資人職責(zé)主要是從產(chǎn)權(quán)管理、財(cái)務(wù)管理、公司治理等方面建立常態(tài)化的管理機(jī)制，構(gòu)建有效的國(guó)有金融評(píng)價(jià)體系，且不得干預(yù)金融監(jiān)管部門依法監(jiān)管(19)財(cái)政部：《全面提升國(guó)有金融資本管理的科學(xué)化規(guī)范化制度化水平——財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就學(xué)習(xí)貫徹〈國(guó)有金融資本出資人職責(zé)暫行規(guī)定〉答記者問(wèn)》，2020年3月9日，http:∥jrs.mof.gov.cn/gongzuodongtai/202003/t20200309-3479967.htm，2022年9月30日。。因此，對(duì)于國(guó)有金融資本的“全流程穿透式”管理聚焦于國(guó)有金融資本的登記與變動(dòng)環(huán)節(jié)(20)王懷勇、王鶴翔：《國(guó)有金融機(jī)構(gòu)穿透式管理之見(jiàn)疑》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2022年第3期，第115-123頁(yè)。，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)、金融企業(yè)在完善公司治理中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)(21)習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》，2022年10月26日第3版。，在保護(hù)國(guó)有金融資本安全的同時(shí)，給予國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。管理事項(xiàng)主要包括四個(gè)方面：一是優(yōu)化國(guó)有金融資本布局；二是組織實(shí)施產(chǎn)權(quán)登記、評(píng)估、轉(zhuǎn)讓等基礎(chǔ)管理；三是參與國(guó)有金融機(jī)構(gòu)重大事項(xiàng)管理；四是通過(guò)法定程序參與“董監(jiān)高”任免，并負(fù)責(zé)薪酬監(jiān)管。

五、新發(fā)展階段中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)有金融資本管理的深化改革

當(dāng)前國(guó)家作為企業(yè)所有者的角色與其政府職能已經(jīng)能夠區(qū)分開(kāi)來(lái)，國(guó)有金融資本管理取得了階段性成績(jī)。在新發(fā)展階段，黨和國(guó)家將進(jìn)一步完善國(guó)有金融資本管理體制機(jī)制，處理好國(guó)有金融資本保值增值目標(biāo)與落實(shí)中央和地方重大政策目標(biāo)的兼顧問(wèn)題，解決地方國(guó)有金融機(jī)構(gòu)董監(jiān)高團(tuán)隊(duì)和黨組織在公司治理中的協(xié)作機(jī)制問(wèn)題，優(yōu)化國(guó)有金融資本布局、落實(shí)監(jiān)督管理職責(zé)、強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)工作、健全地方國(guó)有金融資本風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制。

(一)推進(jìn)國(guó)有金融資本布局實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性、安全性、效益性統(tǒng)一

一是強(qiáng)化布局政策性金融機(jī)構(gòu)，提高服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略能力。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，面臨新一輪科技革命、產(chǎn)業(yè)深入變革、全球氣候變化等復(fù)雜環(huán)境，黨的二十大報(bào)告要求“加大多元化科技投入”“完善支持綠色發(fā)展的財(cái)稅、金融、投資、價(jià)格政策和標(biāo)準(zhǔn)體系”(22)習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》，2022年10月26日第3、4版。，未來(lái)國(guó)有金融資本的調(diào)整方向?qū)⑹浅掷m(xù)精準(zhǔn)提高政策性金融機(jī)構(gòu)數(shù)量及其資本在國(guó)有金融資本占比，如籌建國(guó)家級(jí)“雙碳”基金或綠色銀行，支持能源綠色低碳轉(zhuǎn)型；建立國(guó)家融資擔(dān)?；鸬膭?dòng)態(tài)注資機(jī)制，提高國(guó)家融擔(dān)基金的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例；提高科技創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)化相關(guān)基金的國(guó)有資本金比例，考慮成立政策性科技創(chuàng)新銀行，進(jìn)一步加強(qiáng)科技創(chuàng)新領(lǐng)域的投入；探討成立國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，為交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)提供長(zhǎng)期信貸資金支持。

二是持續(xù)動(dòng)態(tài)優(yōu)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)有金融資本布局，提高資本配置效率。在保持國(guó)家必要控制權(quán)和國(guó)有金融資本主導(dǎo)的前提下，依據(jù)科學(xué)的國(guó)有金融績(jī)效考核機(jī)制，動(dòng)態(tài)優(yōu)化競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)有金融資本布局，實(shí)行國(guó)有金融資本的“有進(jìn)有退”。對(duì)于大型國(guó)有商業(yè)銀行，在符合戰(zhàn)略規(guī)劃方向上，按市場(chǎng)化原則，繼續(xù)積極引入民間資本和國(guó)際金融資本，穩(wěn)妥推進(jìn)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)混合所有制改革，改善公司治理結(jié)構(gòu)。對(duì)于保險(xiǎn)業(yè)，加快對(duì)外開(kāi)放進(jìn)程，繼續(xù)提高市場(chǎng)化程度和專業(yè)化水平，保持對(duì)國(guó)內(nèi)核心保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)地位。

三是研究探討國(guó)有金融資本入股螞蟻金服等系統(tǒng)重要性或準(zhǔn)金融基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)網(wǎng)金融科技平臺(tái)，加強(qiáng)金融安全監(jiān)管能力。隨著近年來(lái)我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，支付寶、微信支付、京東金融等互聯(lián)網(wǎng)科技金融平臺(tái)公司出現(xiàn)，不僅大范圍替代了傳統(tǒng)的現(xiàn)金支付方式，而且涉足信貸、擔(dān)保、征信、基金、保險(xiǎn)等多個(gè)金融領(lǐng)域。在金融網(wǎng)絡(luò)中，螞蟻金服等互聯(lián)網(wǎng)科技金融平臺(tái)公司正在逐步成為“太大而不能倒”和“太關(guān)聯(lián)而不能倒”的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)。另外，這些公司從事的很多金融業(yè)務(wù)屬于支付性基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)其金融數(shù)據(jù)治理是金融安全的重要內(nèi)容之一。

四是適當(dāng)降低國(guó)有金融資本在證券業(yè)的總體比重，可考慮對(duì)部分證券公司變控股為參股，支持國(guó)內(nèi)企業(yè)海外融資的證券公司。絕大部分證券業(yè)務(wù)都是在市場(chǎng)化的框架下完成的，證券公司在投資銀行業(yè)務(wù)中能夠獲取高額收益，與國(guó)有金融資本戰(zhàn)略作用不完全匹配。盡管有少部分國(guó)有證券公司在服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)“走出去”、投身“一帶一路”建設(shè)、提供海外并購(gòu)和項(xiàng)目融資方面仍需承擔(dān)相應(yīng)的重要工作，但從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在大部分國(guó)家證券公司的國(guó)有股權(quán)占比極低。在金融危機(jī)爆發(fā)的特殊情況下，一些國(guó)家才會(huì)選擇財(cái)政注資或央行提供兜底貸款等手段，以保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。

五是適度增加農(nóng)商行、農(nóng)村信用社等機(jī)構(gòu)的國(guó)有金融資本占比，著力提高服務(wù)小微、“三農(nóng)”金融服務(wù)能力。健全農(nóng)村金融服務(wù)體系(23)習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》，2022年10月26日第3版。是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要保障。相比大型國(guó)有商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行，農(nóng)商行、農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)數(shù)量多，對(duì)縣域及農(nóng)村地區(qū)的覆蓋程度高，是服務(wù)小微、“三農(nóng)”企業(yè)的重要經(jīng)濟(jì)主體。農(nóng)商行、農(nóng)村信用社的國(guó)有金融資本占比相對(duì)較低，這不僅使得這些金融機(jī)構(gòu)缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督，內(nèi)部人控制和不良貸款風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚，也使得其受市場(chǎng)利潤(rùn)最大化的驅(qū)動(dòng)偏離服務(wù)小微、“三農(nóng)”的主業(yè)。

(二)進(jìn)一步完善地方國(guó)有金融資本基礎(chǔ)管理體系

一是完善優(yōu)化國(guó)有金融資產(chǎn)登記系統(tǒng)。進(jìn)一步完善產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)管理辦法，開(kāi)展產(chǎn)權(quán)登記專項(xiàng)行動(dòng)，加強(qiáng)全流程、全覆蓋的基礎(chǔ)管理體系建設(shè)，提高對(duì)地方國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)信息分析能力；加快信息系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有金融資本穿透管理和運(yùn)營(yíng)監(jiān)測(cè)分析；整合優(yōu)化國(guó)有金融機(jī)構(gòu)相關(guān)信息上報(bào)系統(tǒng)。

二是厘清財(cái)政作為金融機(jī)構(gòu)出資人職責(zé)和政策性業(yè)務(wù)獎(jiǎng)補(bǔ)的界限。作為出資人，財(cái)政部門會(huì)出于穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)、防范風(fēng)險(xiǎn)等目標(biāo)進(jìn)行注資。作為宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門，出于促進(jìn)普惠金融發(fā)展、科技創(chuàng)新等政策性動(dòng)機(jī)，財(cái)政部門也會(huì)對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展政策性業(yè)務(wù)進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)或風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，甚至階段性輸注資金解決金融機(jī)構(gòu)流動(dòng)性困境，比如對(duì)政策性融資擔(dān)保公司進(jìn)行補(bǔ)貼以及專項(xiàng)債券注資中小銀行等。盡管這兩種類型均耗用財(cái)政資源，但是前者為政府出資人預(yù)算管理范疇，后者為財(cái)政公共政策范疇，不屬于地方國(guó)有金融資本管理范圍。

三是完善地方國(guó)有金融資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理。按照黨的二十大報(bào)告“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”(24)習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》，2022年10月26日第3版。要求，地方國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)著力提高財(cái)務(wù)預(yù)測(cè)和預(yù)算編制能力，同時(shí)加強(qiáng)自上而下業(yè)務(wù)目標(biāo)制定的統(tǒng)籌管理能力，減少預(yù)算調(diào)整次數(shù)和幅度。從制度上合理設(shè)計(jì)各種類型的國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的分紅比例，保障出資人合法權(quán)益。要因時(shí)制宜地確定國(guó)有金融企業(yè)收益上繳的機(jī)制體制，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)國(guó)有資本收益管理，建立健全地方國(guó)有金融資本補(bǔ)充和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制和經(jīng)營(yíng)收益合理使用機(jī)制。

(三)高質(zhì)量開(kāi)展國(guó)有金融資本管理評(píng)價(jià)工作

一是加強(qiáng)國(guó)有金融資本管理評(píng)價(jià)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。高質(zhì)量的國(guó)有金融資本管理不僅需要財(cái)政部門與金融監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，也需強(qiáng)化財(cái)政部門內(nèi)部各機(jī)構(gòu)間的職責(zé)分工(25)郝虹：《創(chuàng)新監(jiān)管思路 發(fā)揮職能作用 推動(dòng)加強(qiáng)國(guó)有金融資本管理政策的貫徹落實(shí)》，《中國(guó)財(cái)政》2021年第9期，第49-50頁(yè)。。加強(qiáng)與人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等金融監(jiān)管部門以及組織人事部門的協(xié)調(diào)溝通，建立常態(tài)化溝通機(jī)制以及重要事項(xiàng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。通過(guò)構(gòu)建數(shù)字化平臺(tái)，對(duì)接打通金融監(jiān)管數(shù)據(jù)，統(tǒng)一金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)、管理數(shù)據(jù)口徑，集成國(guó)有金融資本管理和金融企業(yè)財(cái)務(wù)管理協(xié)同，整合股權(quán)董事、監(jiān)事等上報(bào)數(shù)據(jù)，探索運(yùn)用最新大數(shù)據(jù)技術(shù)工具，實(shí)現(xiàn)穿透管理。

二是進(jìn)一步優(yōu)化評(píng)價(jià)方式，調(diào)整評(píng)價(jià)導(dǎo)向。細(xì)化自評(píng)和復(fù)核相結(jié)合、定量與定性相結(jié)合、案頭審核與現(xiàn)場(chǎng)走訪相結(jié)合的評(píng)價(jià)方式。加強(qiáng)對(duì)自評(píng)和復(fù)核對(duì)比結(jié)果分析，建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)自評(píng)與復(fù)核結(jié)果差異較大，且自評(píng)連續(xù)幾年存在明顯問(wèn)題的國(guó)有金融機(jī)構(gòu)給予相應(yīng)處罰。建立與國(guó)家高端智庫(kù)、知名高校等科研機(jī)構(gòu)合作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)共同富裕、鄉(xiāng)村振興、碳達(dá)峰碳中和、科技創(chuàng)新、普惠金融等國(guó)家重大戰(zhàn)略政策進(jìn)行深入研究，及時(shí)調(diào)整評(píng)價(jià)導(dǎo)向。

三是加快落實(shí)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。加快出臺(tái)完善各類金融機(jī)構(gòu)專項(xiàng)評(píng)價(jià)辦法，形成覆蓋銀行、保險(xiǎn)、證券、信托等各金融領(lǐng)域的專項(xiàng)評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)落實(shí)評(píng)價(jià)結(jié)果的實(shí)踐應(yīng)用，加快從行政管理評(píng)價(jià)到資本管理評(píng)價(jià)引導(dǎo)的轉(zhuǎn)換。深入完善“薪酬與績(jī)效匹配、激勵(lì)與約束并重”機(jī)制，強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用與高管薪酬、企業(yè)工資總額、領(lǐng)導(dǎo)班子考核等重要事項(xiàng)掛鉤，逐步分階段推進(jìn)對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)公眾公開(kāi)，有效發(fā)揮考核指揮棒作用。

(四)健全防范化解地方金融資本風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制

一是構(gòu)建地方金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解制度體系。探索構(gòu)建出資人職責(zé)下金融風(fēng)險(xiǎn)防范和化解機(jī)制，財(cái)政部門肩負(fù)著國(guó)有金融資本優(yōu)化配置和保值增值的重任，要“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想”(26)習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》，2022年10月26日第1版。，重視防范和化解國(guó)有金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，保障人民共同利益。依據(jù)國(guó)有金融資本出資人、資本運(yùn)作者和資本經(jīng)營(yíng)者所處的不同層次，網(wǎng)格化風(fēng)險(xiǎn)邊界，明晰各自的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，嚴(yán)明處罰紀(jì)律，形成風(fēng)險(xiǎn)層層阻隔機(jī)制，防范道德風(fēng)險(xiǎn)。

二是促進(jìn)財(cái)政部門與金融監(jiān)管部門在金融風(fēng)險(xiǎn)防范中的協(xié)調(diào)。黨的二十大報(bào)告指出“防范金融風(fēng)險(xiǎn)還須解決許多重大問(wèn)題”(27)習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》，2022年10月26日第1版。，財(cái)政部門作為出資人的“內(nèi)部監(jiān)管”要和被賦予公共監(jiān)管權(quán)力的金融監(jiān)管部門的“外部監(jiān)管”相結(jié)合，二者在防范金融風(fēng)險(xiǎn)、支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)方面的根本目標(biāo)是一致的。通過(guò)財(cái)政部門和金融監(jiān)管溝通和協(xié)調(diào)，逐步形成“以內(nèi)促外”和“以外促內(nèi)”的良性互動(dòng)格局。