公共衛(wèi)生危機(jī)中的社區(qū)治理

劉志林，梁思思，林賽南

0 引言

2020 年1 月爆發(fā)的新冠病毒肺炎全球疫情，不僅是一次公共衛(wèi)生危機(jī)，對(duì)世界各國而言更是一場(chǎng)重大治理挑戰(zhàn)[1-2]。由于其高度的人口聚集性和空間流動(dòng)性等特征，城市在公共衛(wèi)生危機(jī)中面臨著更大的病毒傳播風(fēng)險(xiǎn)和更為廣泛深刻的負(fù)面影響。社區(qū)是公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對(duì)的前沿陣地和基本組織單元，不僅要積極落實(shí)防疫政策，更需要及時(shí)響應(yīng)居民訴求，消減疫情防控措施對(duì)居民生活福祉的負(fù)面影響。城市規(guī)劃或設(shè)計(jì)學(xué)科更多從空間治理的視角，討論如何通過設(shè)施布局優(yōu)化來提升城市、社區(qū)和居民在公共衛(wèi)生危機(jī)等重大風(fēng)險(xiǎn)中的適應(yīng)力與韌性[1-4]。以新冠肺炎疫情為代表的重大突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對(duì)不僅涉及物質(zhì)空間布局優(yōu)化問題，更是一個(gè)治理問題，涉及不同層級(jí)、區(qū)域和部門之間的有效協(xié)同，以及政府、社會(huì)與市場(chǎng)主體之間的共同行動(dòng)。因此，本文基于新冠肺炎疫情社區(qū)防控的系統(tǒng)調(diào)研，分析基層社區(qū)治理體系如何進(jìn)行突發(fā)公共衛(wèi)生事件的組織應(yīng)對(duì)與協(xié)同問題，對(duì)面向“平戰(zhàn)結(jié)合”的社區(qū)空間治理體系提供啟示與參考。

1 方法

本文的數(shù)據(jù)來源于2020 年2 月以網(wǎng)絡(luò)問卷方式在6 個(gè)城市組織的《新冠疫情防控社區(qū)協(xié)同治理問卷調(diào)查》，以及2020 年6 月以來在北京、武漢等城市開展的社區(qū)實(shí)地調(diào)研與訪談，其中，問卷調(diào)查的對(duì)象為社區(qū)居委會(huì)的全職工作人員（包括居委會(huì)書記/主任、委員、社工），選取了北京、上海、廣州、深圳、河南省南陽市、浙江省溫州市等6 個(gè)湖北省外疫情防控壓力較大的不同規(guī)模城市，并綜合考慮區(qū)位（市中心或郊區(qū)）和調(diào)查可及性，在每個(gè)城市選取2～5 個(gè)街道，通過問卷星向每個(gè)街道的社工發(fā)放50 份電子問卷。本次調(diào)查最終從6 個(gè)城市、20 個(gè)街道回收問卷910 份，其中有效問卷820 份，有效率90.11%。在問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，作者在北京、武漢等城市的不同社區(qū)開展了實(shí)地調(diào)研，對(duì)社區(qū)居委會(huì)主任、書記、普通社工、社區(qū)居民志愿者及街道主管部門工作人員進(jìn)行了深度訪談。

2 研究發(fā)現(xiàn)

問卷調(diào)查中詢問了受訪的基層社工在新冠肺炎疫情社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控中與各部門、機(jī)構(gòu)及社區(qū)組織、居民協(xié)同聯(lián)動(dòng)的頻率。從統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果看，在所有社區(qū)治理主體中，基層社工與街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、物業(yè)公司、社區(qū)積極份子及業(yè)委會(huì)的互動(dòng)頻率最高，反映出社區(qū)公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對(duì)呈現(xiàn)出一個(gè)以居委會(huì)為節(jié)點(diǎn)、縱向和橫向聯(lián)動(dòng)的協(xié)同共治格局（圖1）。

1 受訪社工在社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控中與其他主體的聯(lián)系頻率，數(shù)據(jù)來源：2020年六城市新冠疫情防控社區(qū)協(xié)同治理問卷調(diào)查

縱向協(xié)同特征反映了我國特有的層級(jí)式政府結(jié)構(gòu)。社區(qū)與直接對(duì)接的上級(jí)政府（街道辦或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）的聯(lián)系頻率最高：80.2%的受訪者表示每天一次或多次與街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)接，而與更高層級(jí)的市區(qū)疫情聯(lián)防聯(lián)控指揮部或相關(guān)政府部門聯(lián)系頻率較少。訪談信息進(jìn)一步印證，上級(jí)政府部門之間的信息不暢通、政策不協(xié)調(diào)等都可能增加基層社區(qū)的工作壓力，影響社區(qū)疫情防控的協(xié)同成效。橫向協(xié)同特征則印證了我國從住房市場(chǎng)化改革之后出現(xiàn)的政府、市場(chǎng)、社會(huì)互動(dòng)的社區(qū)治理格局：87.0%的受訪社工表示在疫情防控中每天一次或多次聯(lián)系物業(yè)公司，同時(shí)，85.0%和76.3%的受訪社工每天一次或多次聯(lián)系社區(qū)積極分子和業(yè)委會(huì)。

后續(xù)調(diào)研訪談進(jìn)一步說明，公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對(duì)的社區(qū)協(xié)同治理格局并非是自發(fā)形成的，而是一種“國家建構(gòu)下的社區(qū)共治模式”。一方面，長期以來，伴隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，社區(qū)居委會(huì)在居民日常生活和公共事務(wù)中的角色逐漸弱化，讓位于代表市場(chǎng)力量的物業(yè)公司和代表社會(huì)自治力量的業(yè)委會(huì)[5]。但是，在此次疫情防控中，不同于美國等國家，中國開展了自上而下的國家力量動(dòng)員并下沉至基層社區(qū)，加強(qiáng)了應(yīng)急響應(yīng)中對(duì)社區(qū)的行政賦能。這種自上而下的動(dòng)員與賦能，使得居委會(huì)成為危機(jī)應(yīng)對(duì)中多元主體協(xié)同互動(dòng)的核心節(jié)點(diǎn)。

另一方面，僅僅是自上而下的行政動(dòng)員而缺乏有效的橫向互動(dòng)，也難以實(shí)現(xiàn)有效的社區(qū)共治。統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，培育居民參與社區(qū)事務(wù)的公共精神，有助于提高社區(qū)疫情防控的協(xié)同成效[6]。這不僅包括長期的社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)中居委會(huì)所建立的社區(qū)積極分子網(wǎng)絡(luò)，也包括社區(qū)黨建等機(jī)制為居委會(huì)動(dòng)員黨員志愿者、轄區(qū)企業(yè)事業(yè)單位等提供了制度性的支持。更重要的是，居委會(huì)在常態(tài)化公共服務(wù)和居民日常生活中所建立的信任和互惠情感等社會(huì)資本，成為了危機(jī)應(yīng)對(duì)中居民自發(fā)參與社區(qū)共治的非正式制度基礎(chǔ)。

3 結(jié)論與啟示

本文通過實(shí)地調(diào)研，討論了社區(qū)疫情防控中以居委會(huì)為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、連接縱向引導(dǎo)和橫向協(xié)調(diào)的社區(qū)共治格局。公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對(duì)中的有效協(xié)同來自于政府對(duì)基層社區(qū)的積極賦能、引導(dǎo)和支持，以及廣泛的居民與社會(huì)力量動(dòng)員和緊密合作。當(dāng)然，在疫情形勢(shì)不斷反復(fù)的背景下，也有必要對(duì)應(yīng)急狀態(tài)中的社區(qū)共治模式在常態(tài)化治理中的適用性進(jìn)行反思。一方面，要警惕將國家力量動(dòng)員作為一種常態(tài)化機(jī)制應(yīng)用在日常公共事務(wù)的治理中。相反，應(yīng)當(dāng)在常態(tài)化治理中著重培育居民參與社區(qū)事務(wù)的公共精神，為危機(jī)應(yīng)對(duì)中的國家—社會(huì)緊密協(xié)同奠定基礎(chǔ)。另一方面，要警惕社區(qū)居委會(huì)的過度行政化趨勢(shì)。事實(shí)上，此次疫情防控的成功經(jīng)驗(yàn)并非是居委會(huì)成為國家力量延伸的一個(gè)政府執(zhí)行部門，而是作為一種國家支持下的社區(qū)組織，發(fā)揮的連接縱向引導(dǎo)和橫向協(xié)調(diào)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)作用，形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)力量的緊密協(xié)同。最后，公共衛(wèi)生危機(jī)治理需要關(guān)注長期的限制性防疫措施對(duì)居民日常生活質(zhì)量、身心健康等可能產(chǎn)生的負(fù)面影響。如何將國家建構(gòu)下的社區(qū)共治模式與社區(qū)規(guī)劃、生活圈規(guī)劃等空間治理手段相結(jié)合，提高社區(qū)和居民在危機(jī)應(yīng)對(duì)中的適應(yīng)性，是公共衛(wèi)生危機(jī)背景下韌性城市建設(shè)的重要探索方向?！?/p>