對(duì)我國(guó)基本公共服務(wù)均等化立法問(wèn)題的思考

石一杉

黨的十八大以來(lái)，在總結(jié)我們黨堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，習(xí)近平堅(jiān)持和發(fā)展了對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義本質(zhì)屬性的認(rèn)識(shí)，始終堅(jiān)持把實(shí)現(xiàn)共同富裕作為中國(guó)特色社會(huì)主義的根本要求[1]。共同富裕是建立在消除兩極分化和貧窮基礎(chǔ)上的普遍富裕，中國(guó)人多地廣，共同富裕不是同時(shí)富裕，而是一部分人、一部分地區(qū)先富起來(lái)，先富幫后富，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。黨的十九屆五中全會(huì)把“全體人民共同富裕邁出堅(jiān)實(shí)步伐”作為2035年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)之一，并將基本公共服務(wù)均等化作為實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要內(nèi)容。

基本公共服務(wù)均等化是指使全體公民公平地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，涵蓋醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等多個(gè)方面。持續(xù)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是我國(guó)實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的重要內(nèi)容。近年來(lái)我國(guó)基本公共服務(wù)均等化取得重大成就，但存在的城鄉(xiāng)差距、群體差異等短板不容忽視?？鬃佑醒?，不患寡而患不均，不患貧而患不安。基本公共服務(wù)如果不能均等化分配，將會(huì)阻礙共同富裕戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

在福利政策改革的背景推動(dòng)下，日本、美國(guó)等出臺(tái)了相對(duì)完備的法律以推動(dòng)基本公共服務(wù)的均等化。反觀我國(guó)，目前尚缺乏完善的立法對(duì)其予以明確規(guī)定，學(xué)界對(duì)基本公共服務(wù)均等化立法方面的問(wèn)題討論不多，主要從某個(gè)單一的方面對(duì)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)行研究。為彌補(bǔ)上述不足，本文旨在以立法為視角，分析基本公共服務(wù)均等化的社會(huì)現(xiàn)狀與法律現(xiàn)狀，闡釋立法體系建構(gòu)的可行性并對(duì)完善基本公共服務(wù)均等化的立法提出建議。

一、基本公共服務(wù)均等化的社會(huì)現(xiàn)狀

(一)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)資源配置不均

我國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期影響著農(nóng)村和城市在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的政策。以醫(yī)療衛(wèi)生舉例，截至2020年，城市地區(qū)每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)是8.81個(gè)，農(nóng)村地區(qū)每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)是4.95個(gè)[2]。除此之外，醫(yī)療保險(xiǎn)方面也存在城鄉(xiāng)差距。我國(guó)實(shí)行由城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)構(gòu)成的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)體系[3]。但在看病就醫(yī)時(shí)，新農(nóng)合報(bào)銷比例是：鎮(zhèn)衛(wèi)生院報(bào)銷60%；二級(jí)醫(yī)院報(bào)銷40%；三級(jí)醫(yī)院報(bào)銷30%。城鎮(zhèn)醫(yī)保住院報(bào)銷比例是：根據(jù)費(fèi)用不同，一級(jí)醫(yī)院報(bào)銷比例在90%—97%之間，二級(jí)醫(yī)院報(bào)銷比例在87%—97%之間，三級(jí)醫(yī)院在85%—95%之間。

城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)資源配置上的差距還體現(xiàn)在教育上，優(yōu)秀的師資大多集中于城市，政府的財(cái)政撥款也更加偏向于城市，根據(jù)教育部于2019年發(fā)布的《全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行報(bào)告》中的數(shù)據(jù)，全國(guó)普通初中生的生均經(jīng)費(fèi)為17319.04元，而農(nóng)村地區(qū)普通初中生的生均經(jīng)費(fèi)為15196.86元①。農(nóng)村地區(qū)學(xué)生的家庭收入較低，許多家庭難以負(fù)擔(dān)更多的教育支出，長(zhǎng)此以往，城鄉(xiāng)之間的教育差距將會(huì)被拉大。

(二)不同身份的國(guó)民享受的基本公共服務(wù)不同

社會(huì)結(jié)構(gòu)的多元使每個(gè)人屬于不同的單位，有不同的身份，身份和單位的差異使不同主體享受著不同的基本公共服務(wù)。以養(yǎng)老金為例，截至2019年，我國(guó)已退休的人數(shù)高達(dá)一億兩千萬(wàn)人，給國(guó)家財(cái)政造成了不小的負(fù)擔(dān)。1997年時(shí)，政府將城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老金劃分為企業(yè)退休人員和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員兩個(gè)主體，企業(yè)職工的養(yǎng)老金按照其繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)及當(dāng)年社會(huì)平均工資等因素計(jì)發(fā)，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金則依據(jù)其工齡和退休前工資計(jì)發(fā)。該政策實(shí)施后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工和企業(yè)職工的人均年退休金分別是16532元和8081元。這就使得享有同等職稱、職務(wù)的人，因單位性質(zhì)的不同，得到的養(yǎng)老金大不相同。2012年，部分代表、委員在“兩會(huì)”時(shí)對(duì)這一制度表達(dá)了反對(duì)意見(jiàn)，取消“退休金雙軌制”的討論空前高漲。在2014年實(shí)施養(yǎng)老金并軌制改革后，企業(yè)退休金與事業(yè)單位退休金的差距在逐步縮小，但事業(yè)單位人員退休金仍占到在職期間工資的70%—90%，而企業(yè)單位退休人員基本上只有在職期間工資待遇的40%—60%。

二、我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的立法現(xiàn)狀

(一)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)有立法

《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)是我國(guó)的根本大法，基本的人權(quán)被載入《憲法》。例如《憲法》第十九條規(guī)定，國(guó)家發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè)；第二十一條規(guī)定，國(guó)家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，第四十二條規(guī)定了公民有勞動(dòng)的權(quán)利與義務(wù)，第四十四條規(guī)定了我國(guó)公民的退休制度，這些條文使得基本公共服務(wù)均等化在根本法的層面上有法可依。

在專項(xiàng)法律方面，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了多部法律，對(duì)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)行了規(guī)定。如1986年施行的《義務(wù)教育法》，保障適齡少年兒童接受義務(wù)教育的權(quán)利?！读x務(wù)教育法》第六條規(guī)定：國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，并采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育，保障家庭經(jīng)濟(jì)困難和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育。由此可見(jiàn)，為了使教育這一基本公共服務(wù)均等化，使所有適齡兒童和少年都能受益，法律尤為關(guān)照弱勢(shì)群體的利益需求，這不僅體現(xiàn)了法律的人道性也實(shí)現(xiàn)了法律的公平正義。

在醫(yī)療方面，我國(guó)于2021年8月通過(guò)了《醫(yī)師法》，規(guī)范了對(duì)醫(yī)務(wù)人員的管理。最近幾年我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)醫(yī)療水平大幅度提升，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)在醫(yī)院規(guī)模、醫(yī)務(wù)人員專業(yè)水平和素質(zhì)上還與城市有著較大差距，國(guó)務(wù)院于2016年出臺(tái)的《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》這一規(guī)范性文件對(duì)解決該問(wèn)題指明了方向。

除此之外，我國(guó)還頒布了《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《退役軍人保障法》等一系列專項(xiàng)法律。國(guó)務(wù)院和各地政府根據(jù)現(xiàn)實(shí)的需要，制定了有關(guān)行政法規(guī)和符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要的條例，如《軍人撫恤優(yōu)待條例》《云南省失業(yè)保險(xiǎn)條例》《湖北省工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法》等。

(二)我國(guó)基本公共服務(wù)均等化立法存在的問(wèn)題

一是立法層次較低，缺乏權(quán)威性。目前大多數(shù)基本公共服務(wù)均等化的立法沒(méi)有特定的專項(xiàng)法律，多以行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)的形式出現(xiàn)。在一些領(lǐng)域，政策甚至發(fā)揮了比法律更實(shí)際的作用，這雖然能促進(jìn)地方政府根據(jù)實(shí)際情況制定符合需求的本地法規(guī)，但存在全國(guó)范圍內(nèi)不統(tǒng)一的問(wèn)題，增加了不確定因素。立法的層次較低會(huì)導(dǎo)致法規(guī)的執(zhí)行難和遵守難，也難以規(guī)避部門利益保護(hù)主義和地方利益保護(hù)主義。以醫(yī)保問(wèn)題為例，雖然在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中有專門的一章對(duì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)進(jìn)行了規(guī)定，但內(nèi)容不夠具體，在實(shí)踐中多是依靠行政法規(guī)、地方性法規(guī)予以調(diào)整，阻礙著醫(yī)保制度的統(tǒng)一推進(jìn)。二十多年來(lái)，由于法律的缺位，醫(yī)保制度一直處于試點(diǎn)階段，各地發(fā)展極不均衡，無(wú)法很好地履行基本公共服務(wù)均等化的功能。

二是立法存在空白，覆蓋面不夠。目前，我國(guó)的《憲法》在宏觀層面進(jìn)行了規(guī)定，指明了基本公共服務(wù)均等化的大方向，但依然存在立法空白。例如關(guān)于幼有所育問(wèn)題，托幼機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則體系不健全，托幼機(jī)構(gòu)的資質(zhì)沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，托幼機(jī)構(gòu)如何監(jiān)管、如何處罰和退出，所有這些空白，都呼喚學(xué)前教育標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的出臺(tái)[4]。在老有所養(yǎng)方面，除了養(yǎng)老保險(xiǎn)分配需要完善之外，由于各種新型養(yǎng)老模式的興起，需要立法及時(shí)作出前瞻性的回應(yīng)。除《義務(wù)教育法》以外，當(dāng)前我國(guó)其余基本公共服務(wù)法制內(nèi)容的主要功能在于保障公民享有上述領(lǐng)域的基本權(quán)利，并沒(méi)有明確規(guī)定國(guó)家和政府必須給公民提供均等化的基本公共服務(wù)[5]。

三、基本公共服務(wù)均等化立法體系構(gòu)建的可行性分析

(一)現(xiàn)實(shí)環(huán)境的有力推動(dòng)

首先，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化立法完善有堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。2021年印發(fā)的《國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》充分考慮了我國(guó)目前的國(guó)情，提出既要堅(jiān)持盡力而為，最大程度保障公民的基本生活服務(wù)，又要量力而行，從各級(jí)政府實(shí)際財(cái)政情況出發(fā)。國(guó)家發(fā)改委明確指出推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化應(yīng)遵循“承諾必達(dá)”和“應(yīng)有盡有”兩大原則，對(duì)于人們所必需的基礎(chǔ)性服務(wù)應(yīng)當(dāng)做到全覆蓋。

其次，完善基本公共服務(wù)均等化立法有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量大幅增加，穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和不斷積累的社會(huì)財(cái)富為完善基本公共服務(wù)均等化立法提供了物質(zhì)可能。基本公共服務(wù)的推動(dòng)主要依靠政府的財(cái)政支出，目前的經(jīng)濟(jì)情況完全可以由政府從部分財(cái)富積累中拿出所需的專項(xiàng)資金予以支持。

最后，國(guó)外的成熟經(jīng)驗(yàn)為完善立法提供了充分的借鑒。一些發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行了基本公共服務(wù)均等化立法，如美國(guó)的《平衡預(yù)算法案》、日本的《地方交付稅法》、德國(guó)的《財(cái)政平衡法》。這些法律內(nèi)容成熟、機(jī)制健全。我國(guó)應(yīng)適當(dāng)借鑒其他國(guó)家優(yōu)秀的法律法規(guī)，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化立法的高質(zhì)量發(fā)展。

(二)現(xiàn)有政策和法規(guī)奠定了立法基礎(chǔ)

首先，部門規(guī)章和有關(guān)規(guī)范性文件為立法提供了資源支持。我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的部門規(guī)章雖然存在立法分散、層級(jí)低等問(wèn)題，但并不能否認(rèn)其在制定相關(guān)立法時(shí)的資源性功能。綜合性的行政法規(guī)和部門規(guī)章可以作為過(guò)渡性文件，為下一階段推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的立法進(jìn)程提供基礎(chǔ)。

其次，基本公共服務(wù)均等化的立法體系建設(shè)離不開(kāi)政策的支持。如福建省在2020年出臺(tái)的《關(guān)于深化戶籍制度改革促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的若干措施》，致力于構(gòu)建更加科學(xué)、完善的公共資源配置機(jī)制。該政策提出福建省的發(fā)展應(yīng)突破戶籍限制，進(jìn)一步開(kāi)放部分城市的落戶政策，以保障民生為宗旨，使基本公共服務(wù)均等化、全面化。這有助于有限的社會(huì)資源發(fā)揮最大的功效，縮小基本公共服務(wù)與緊缺公共資源供給之間的待遇差。

四、完善基本公共服務(wù)均等化立法的建議

(一)審查、修訂相關(guān)法律法規(guī)

一是提升立法層次，提高權(quán)威性。目前，我國(guó)基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域的立法主要是法規(guī)和政策，立法層次較低，權(quán)威性較弱，難以成為國(guó)家立法體系的基本架構(gòu)。今后對(duì)基本公共服務(wù)均等化的立法完善應(yīng)以制定在全國(guó)范圍內(nèi)普遍適用的法律為主，對(duì)全國(guó)的基本公共服務(wù)均等化建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一立法。同時(shí)，對(duì)于那些具有普遍性、創(chuàng)新性、切實(shí)可行的地方性法規(guī)、政策等，經(jīng)過(guò)國(guó)家立法機(jī)關(guān)研究論證、修訂完善，可以通過(guò)法定的程序?qū)⑺鼈兩仙秊榉伞?/p>

二是促進(jìn)專項(xiàng)立法，彌補(bǔ)立法空白。以《國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》的九項(xiàng)基本服務(wù)來(lái)看，在多個(gè)領(lǐng)域還存在著立法空白。例如，“病有所醫(yī)”方面存在立法空缺，現(xiàn)存的醫(yī)保制度零散地存在于決定、通知中，彼此之間缺乏聯(lián)系性，也缺乏實(shí)踐性。目前，我國(guó)的醫(yī)療保險(xiǎn)立法需要完善保障體系，建立起以基本醫(yī)保為主體，大病醫(yī)保為延伸，慈善醫(yī)療保險(xiǎn)、職工互助醫(yī)療為補(bǔ)充的多方位的專項(xiàng)法律。在“老有所養(yǎng)”領(lǐng)域，如何規(guī)范化地籌集養(yǎng)老金、運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老金、發(fā)放養(yǎng)老金都還處于無(wú)法可依的狀態(tài)，使得養(yǎng)老金的公平落實(shí)成為了一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，因此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)促進(jìn)專項(xiàng)立法，徹底破除退休金雙軌制，構(gòu)建城鄉(xiāng)平等的養(yǎng)老金法律規(guī)范體系。

(二)健全基本公共服務(wù)均等化監(jiān)管的配套制度

2016年審計(jì)署發(fā)布了關(guān)于40個(gè)縣財(cái)政扶貧資金的審計(jì)結(jié)果調(diào)查報(bào)告，報(bào)告中顯示基層扶貧資金有1.38億元被騙取套取或違規(guī)使用。其中：29個(gè)縣的59個(gè)單位和28名個(gè)人通過(guò)偽造合同、重復(fù)申報(bào)等方式，虛報(bào)冒領(lǐng)扶貧資金5573.13萬(wàn)元；14個(gè)縣的財(cái)政、扶貧等部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等20個(gè)單位違規(guī)將6091.35萬(wàn)元扶貧資金用于平衡預(yù)算、賓館改造等非扶貧領(lǐng)域②。這不僅浪費(fèi)了國(guó)家的財(cái)政支出，也阻礙了基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程。實(shí)施基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略，需要制度為非人格化活動(dòng)提供保障，需要良好的政治經(jīng)濟(jì)體制及完善的均等化制度支持，需要以制度約束公權(quán)力，平等公正地分配“公共利益”。因此，在立法體系中完善監(jiān)督制度至關(guān)重要，可以從以下方面著手：

一是完善信息公開(kāi)制度?；竟卜?wù)均等化的信息公開(kāi)對(duì)于加強(qiáng)監(jiān)管有重要作用。如果相關(guān)信息公開(kāi)不及時(shí)，公開(kāi)面不廣泛就很容易造成公共財(cái)政流向不明和內(nèi)部人員貪污腐敗。因此，要盡快建立完善基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域的信息公開(kāi)制度。首先，公開(kāi)制度應(yīng)該堅(jiān)持及時(shí)性原則和真實(shí)性原則，公開(kāi)的內(nèi)容應(yīng)包括政府的財(cái)政撥款和資金的具體落實(shí)情況。其次，政府應(yīng)定期公開(kāi)相關(guān)信息，基本公共服務(wù)均等化是一個(gè)持續(xù)性的過(guò)程，只要有財(cái)政的支出就應(yīng)該及時(shí)將信息公開(kāi)，便于公眾監(jiān)督。再次，政府所公開(kāi)的信息應(yīng)該及時(shí)發(fā)布于網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等便于公眾查閱的地方。最后，各級(jí)政府應(yīng)開(kāi)設(shè)有效的投訴渠道，便于接收公民的意見(jiàn)并及時(shí)反饋。

二是健全問(wèn)責(zé)制度。首先，問(wèn)責(zé)制度應(yīng)以承擔(dān)方式為前提，明確責(zé)任的種類、承擔(dān)責(zé)任的情況以及如何承擔(dān)責(zé)任。例如，可以將推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的考核結(jié)果與晉升相關(guān)聯(lián)，成為晉升與否的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。其次，問(wèn)責(zé)程序的啟動(dòng)應(yīng)該是常態(tài)化的，現(xiàn)有的問(wèn)責(zé)啟動(dòng)機(jī)制是權(quán)力化和政治化的啟動(dòng)機(jī)制，其基本特征是在民眾的壓力下，行政機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)人員啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序。這種問(wèn)責(zé)機(jī)制既與法律無(wú)關(guān)，也去民主甚遠(yuǎn)[6]。對(duì)于問(wèn)責(zé)事由，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“用權(quán)必?fù)?dān)責(zé)，濫權(quán)必追責(zé)”的理念，問(wèn)責(zé)事由的設(shè)定應(yīng)當(dāng)遵從問(wèn)責(zé)的本意，將問(wèn)責(zé)與行政職責(zé)緊密結(jié)合，主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的懶政怠政和不正確履責(zé)的行為，以此來(lái)對(duì)基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)與落實(shí)進(jìn)行切實(shí)有效的監(jiān)督管理。

注 釋：

①教育部國(guó)家統(tǒng)計(jì)局財(cái)政部《關(guān)于2019年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，教財(cái)2020第[8]號(hào)，2020年10月28日。

②中華人民共和國(guó)審計(jì)署《2016年第7號(hào)公告：審計(jì)署關(guān)于40個(gè)縣財(cái)政扶貧資金的審計(jì)結(jié)果》，2016年6月29日。