我國后扶貧時代相對貧困治理對策

王統(tǒng)勛

（甘肅省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與信息研究所，甘肅 蘭州 730070）

貧困治理一直是國家治理和社會治理的重要組成部分［1］。在我國，黨和國家始終將脫貧攻堅作為重中之重，治理貧困力度不斷加大，截至2020 年完成了消除現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對貧困、全面步入小康社會的歷史性壯舉，貧困人口全部脫貧，區(qū)域性整體貧困得到解決，絕對貧困問題全面消失，完成了脫貧攻堅戰(zhàn)的歷史任務(wù)［2-4］，向人民交出了一份完美的答卷，使反貧困事業(yè)進(jìn)入了以治理相對貧困為特征的“后扶貧時代”［1］。后扶貧時代，我們?nèi)悦媾R著相對貧困的問題，仍肩負(fù)著防止大規(guī)模返貧的艱巨任務(wù)，但絕對貧困現(xiàn)象的消除并不意味著貧困就會消失，脫貧攻堅任務(wù)完成后扶貧工作重心將轉(zhuǎn)向解決相對貧困［1-4］。如何構(gòu)建治理相對貧困的長效機(jī)制以及推進(jìn)減貧戰(zhàn)略和減貧工作體系的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，成為學(xué)界和政界研究討論的重大課題［1］。筆者通過對相對貧困相關(guān)文獻(xiàn)的梳理和對我國防止返貧和治理相對貧困的政策分析以及相關(guān)理論與實踐結(jié)合的概括，在分析后扶貧時代治理相對貧困和防止大規(guī)模返貧中存在的問題及返貧風(fēng)險產(chǎn)生原因的基礎(chǔ)上，有針對性地提出了治理相對貧困和防止大規(guī)模返貧的對策，這對脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接、構(gòu)建科學(xué)可持續(xù)的貧困治理長效機(jī)制意義重大［5］。

1 問題的提出

1.1 相對貧困文獻(xiàn)梳理

相對貧困是一個復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，這一概念在1950 年左右形成于西方發(fā)達(dá)國家。2020 年我國已全面建成小康社會，消除了全國范圍內(nèi)的絕對貧困。但如何防止已脫貧人口返貧，怎樣進(jìn)一步提高人民生活水平，變成了擺在眼前亟待解決的問題［6］。而要解決這些問題，就要搞清楚什么是相對貧困。1949 年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯托福（S.A.Stoufffer）首次提出“相對剝奪”理論，并在學(xué)界得到廣泛認(rèn)同，引起了經(jīng)濟(jì)學(xué)家的探討和研究并形成了相關(guān)學(xué)說，代表人物有美國著名社會學(xué)家默頓（R.K.Merton）。該理論認(rèn)為，人會不自覺將自己和自身所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行比較，如果發(fā)現(xiàn)自己處于劣勢，就會產(chǎn)生剝奪感，即“相對剝奪”。盡管這只是主觀上的心理感受，但我們能明顯看出相對貧困并不僅僅是物質(zhì)資料的匱乏。該理論另一位極具代表性的研究者是英國貧困學(xué)專家彼得·湯森（Peter Townsend），他在原有理論基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出了“絕對中的相對剝奪理論”。與社會學(xué)研究視角不同，印度經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑪?shù)賮啞どˋmartya Kumar Sen）很早就從福利學(xué)的角度研究貧困問題，他延續(xù)了舊福利學(xué)的自由觀［7］。在貧困問題上，森的觀點認(rèn)為導(dǎo)致人貧困的原因并不僅僅是因為缺乏必要的生活資料，而是因為缺乏獲得必要生活資料的能力與權(quán)力。從森的角度出發(fā)，貧困的實質(zhì)是人們?nèi)狈Ω淖兤渖鏍顩r、抵御各種生產(chǎn)或生活風(fēng)險、抓住經(jīng)濟(jì)機(jī)會和獲取經(jīng)濟(jì)收益的“能力”，或者他們的能力“被剝奪”了；另一方面，現(xiàn)代社會的貧困往往是與收入分配不平等相伴隨的“豐裕中的貧困”，即貧困人口無法平等地獲取或接觸到許多產(chǎn)品和服務(wù)（尤其是公共品），不具備把這些產(chǎn)品轉(zhuǎn)化成有用的“功能”或“權(quán)利”。關(guān)于貧困研究，另一大理論基石便是“人力資本”理論。西奧多·舒爾茨（Thodore W.Schults）是這一理論的奠基人，被稱為“人力資本理論之父”。這一概念第一次被正式使用是其在1956 年發(fā)表的論文《人力投資：一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家的觀點》中，此后，阿羅、丹尼森、貝克爾拓展了這一研究的理論邊界，舒爾茨亦因此獲得1979 年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎。20 世紀(jì)80 年代以后，人力資本理論更是迅猛發(fā)展，主要代表人物有斯賓塞、羅默、斯科特、盧卡斯和明賽爾。因脫貧攻堅已經(jīng)結(jié)束，絕對貧困業(yè)已消除，我國近年來也開始注重對相對貧困的研究，有學(xué)者在研究歐洲福利國家、美國、墨西哥等相對貧困標(biāo)準(zhǔn)后提出，為了防止重現(xiàn)絕對貧困，在2020年以后的一段時期內(nèi)，相關(guān)政策應(yīng)該優(yōu)先選擇指定和保持一個穩(wěn)定的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)［8］。

1.2 鄉(xiāng)村振興中我國防返貧和治理相對貧困問題的有關(guān)政策

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，中央及各省市、縣區(qū)出臺了一系列政策以防止規(guī)模性返貧和加強(qiáng)相對貧困治理。黨的十九屆四中全會首次提出“建立解決相對貧困的長效機(jī)制”；中央有《關(guān)于健全防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機(jī)制的指導(dǎo)意見》；陜西省出臺了《防止因災(zāi)因疫返貧致貧“十六條”政策措施》；江蘇省如皋市印發(fā)了《關(guān)于建立解決相對貧困長效機(jī)制的實施方案（試行）》；青海省門源縣提出防止返貧的“六大舉措”等。國家鄉(xiāng)村振興局出臺五方面措施防止返貧，即建立防止返貧的監(jiān)測和幫扶長效機(jī)制；保持政策的連續(xù)和穩(wěn)定；強(qiáng)化幫扶，繼續(xù)做好易地搬遷后續(xù)扶持工作；匯聚各方力量；繼續(xù)壓實工作責(zé)任，進(jìn)一步壓實各級黨委和政府的責(zé)任，堅決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線。這些政策文件密切聯(lián)系實際，并緊密結(jié)合當(dāng)下新冠疫情情況，從現(xiàn)實角度出發(fā)提出了應(yīng)對相對貧困和防止返貧的政策措施。

1.3 相關(guān)理論與實踐的結(jié)合

脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利，標(biāo)志著農(nóng)村農(nóng)民“兩不愁、三保障”問題得以解決，這意味著貧困人口將不愁吃、不愁穿，亦無須擔(dān)心基本醫(yī)療、住房安全和子女的義務(wù)教育。為實現(xiàn)這一點，國家依托相關(guān)貧困治理理論，創(chuàng)新扶貧工作機(jī)制，將“扶貧”以“精準(zhǔn)”的方式落到實處。作為一名曾經(jīng)的駐村工作人員，筆者也曾親歷這一切。截至2020 年底，6 098萬貧困人口納入城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險范疇［9］，從福利學(xué)的角度來講，人民生活得到保障能夠提高人的獲得感。截至2020 年底，我國貧困地區(qū)鄉(xiāng)村居民年度人均可支配收入從2013 年的6 079 元增長至12 588 元［9］。實際收入的增長，源于國家和政府對于提升農(nóng)民勞動能力投入的增長，也源于加大宣傳教育力度和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)助力度引起的農(nóng)民生產(chǎn)積極性的提高。有人認(rèn)為，我們每個人所擁有的健康狀況都可以看作是一種資本的儲備，這種儲備就叫健康資本，而健康是人力資本的基礎(chǔ)性因素［10］。在我國扶貧實踐中，我國鄉(xiāng)村貧困地區(qū)的社會健康保障工作也取得了傲人的成果，99.9%的貧困人口擁有醫(yī)療保障［9］。人力資本提升的有效途徑之一是增加教育投入。我國在這一點上也付出了艱苦卓絕的努力，截至2020 年底，全國貧困縣九年義務(wù)教育鞏固率達(dá)到94.8%［9］。

理論與實踐的結(jié)合不僅證明了理論的有效性，也彰顯了我國脫貧攻堅的豐碩成果。然而在今后的很長一段時間里，我們?nèi)匀灰３謱τ谙鄬ω毨У木韬蛯τ诖笠?guī)模返貧的警覺。

2 后扶貧時代相對貧困現(xiàn)狀

2.1 自然災(zāi)害嚴(yán)重

在后扶貧時代，相對貧困仍是鄉(xiāng)村振興道路上一塊巨大的絆腳石，中國大部分剛剛走出貧困線的村鎮(zhèn)，都面臨著相似的問題，如自然條件相對惡劣，可利用土地面積相對較少，極端天氣現(xiàn)象時有發(fā)生等。中國氣象局對外公布的《2021年中國氣候公報》中，2021 年中國共出現(xiàn)36 次區(qū)域性暴雨過程。汛期，暴雨極端性強(qiáng)，河南等地暴雨災(zāi)害嚴(yán)重；秋季，華北和西北地區(qū)降水量為1961 年以來最多，黃河流域秋汛明顯。在農(nóng)村，農(nóng)民本就靠天吃飯，一旦發(fā)生強(qiáng)降雨、冰雹等自然災(zāi)害，輕則作物減產(chǎn)，重則顆粒無收，加之一些自然災(zāi)害會導(dǎo)致次生災(zāi)害，如暴雨會導(dǎo)致泥石流等，不僅會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)問題，還會致使房屋倒塌，人員傷亡。

2.2 基礎(chǔ)設(shè)施不完善

一是農(nóng)村交通道路承載力較弱。2021 年，我國農(nóng)村公路里程446.6 萬km，比2020 年增加8.4萬km。盡管如此，我國農(nóng)村交通狀況仍好壞不一，出入安全性欠佳和所需時間成本相對較高，道路承載力較弱，路政服務(wù)能力不足。二是科教文衛(wèi)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施仍不夠發(fā)達(dá)。與城市相比大部分從業(yè)者水平較低，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民進(jìn)一步享受教育、醫(yī)療服務(wù)仍存在一定困難。部分農(nóng)村居民思想觀念滯后，法律思想和倫理觀念淡薄，消極怠產(chǎn)和近親結(jié)婚等問題時有發(fā)生。三是生產(chǎn)力水平低。后扶貧時代，部分農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)力水平仍然低下，一些地區(qū)的農(nóng)作物還存在高投低產(chǎn)、廣種薄收的情況，加之農(nóng)村農(nóng)民收入狀況仍不理想。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2021 年農(nóng)村人均可支配收入18 931 元，與同年全國人均可支配收入還有很大差距。較低的生活質(zhì)量致使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的獲得感和幸福感普遍不高。四是農(nóng)村信息比較閉塞，許多家庭電視使用率低；智能手機(jī)在農(nóng)村地區(qū)雖已基本普及，但農(nóng)民普遍用以接打電話和使用微信，獲得外界資訊渠道狹窄。這些都是相對貧困治理中的難點和重點［11-12］。

3 后扶貧時代相對貧困的問題和返貧風(fēng)險產(chǎn)生的原因

首先，部分經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的原生自然環(huán)境不適合大規(guī)模發(fā)展種植業(yè)，這有可能是氣候條件所致，亦有可能是地形地貌條件所致。自然災(zāi)害和次生自然災(zāi)害，也會阻礙農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。究其原因，主要是農(nóng)村科技投入不夠，一是沒有利用科技手段摸清自然規(guī)律合理改造自然環(huán)境；第二，沒有建立完備的自然災(zāi)害預(yù)警機(jī)制。而導(dǎo)致相對貧困現(xiàn)狀另一大原因則是某些地區(qū)即使剛剛脫貧，這些地區(qū)的農(nóng)民和基層干部仍無法轉(zhuǎn)變老思想和舊觀念，在這些根深蒂固的觀念束縛下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到了極大制約。一些農(nóng)民在脫貧攻堅階段就抱著“等、靠、要”的思想，在當(dāng)?shù)卣头鲐毴藛T的鼓勵下和敦促下才得以脫貧，脫貧后思想沒有及時轉(zhuǎn)變，沒有樹立正確的金錢觀和幸福觀，導(dǎo)致自己仍陷入相對貧困的困境中［13］。第三，部分地區(qū)的配套設(shè)施不夠完善，公共資源分有所失衡，其中教育、交通和醫(yī)療衛(wèi)生等至關(guān)重要，原因之一便是沒有建立完善的各級政府政策協(xié)同機(jī)制，“上傳”和“下達(dá)”不能很好對接。第四，當(dāng)?shù)卣畬τ邳h和國家的相關(guān)政策宣傳力度還不夠，也是導(dǎo)致生產(chǎn)者的生產(chǎn)積極性不夠高的原因之一。第五，部分脫貧地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方興未艾，但產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局方面還不很成熟，產(chǎn)業(yè)內(nèi)生驅(qū)動力也不夠強(qiáng)，一些產(chǎn)業(yè)也未發(fā)展出良好的產(chǎn)業(yè)帶動效應(yīng)。最后，致使大部分農(nóng)村地區(qū)陷入困境的原因之一是缺乏高質(zhì)量的人才，高質(zhì)量技術(shù)人才不愿投身三農(nóng)事業(yè)也是制約農(nóng)村發(fā)展的主要因素。

4 后扶貧時代相對貧困治理的對策

4.1 充分利用地理環(huán)境，因地制宜地培育當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)

在西部的一些地區(qū)，因為地形地貌不適宜播種作物，當(dāng)?shù)鼐用駮Φ匦巫鱿鄳?yīng)的改造，最典型的做法是將崎嶇的山地改造為整飭的梯田，而改造好的梯田則變成了適宜耕種的土地，這種合理的對自然環(huán)境的改造就是一種對自然環(huán)境良好利用的范例。在西北干旱半干旱地區(qū)，應(yīng)當(dāng)積極發(fā)展現(xiàn)代絲路寒旱農(nóng)業(yè)，深挖當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的自然稟賦，如光照充足、水質(zhì)礦物質(zhì)含量高、晝夜溫差大等，配合先進(jìn)、密集的科技投入，在遵循自然規(guī)律的前提下適度的擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，并在生產(chǎn)中積極打造地方性品牌，加強(qiáng)品牌賦能，利用“高原夏菜”認(rèn)知維度打開地方、區(qū)際、省級乃至全國的市場。另外，西北、西南多地自然條件適宜中草藥的野生生長和人工培育，打造道地中草藥品牌并將其推廣至全國和海外，也是后扶貧時代防止返貧和解決當(dāng)?shù)叵鄬ω毨栴}的手段之一。

4.2 加大人才培養(yǎng)力度，鼓勵高水平人才返鄉(xiāng)

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，而作為科學(xué)技術(shù)承載者和傳播者，高質(zhì)量人才對于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動和人民生活水平的提高至關(guān)重要?，F(xiàn)在面臨的問題不是缺乏人才，而是農(nóng)村缺乏人才吸引力。省會城市人才的目標(biāo)是北上廣，而農(nóng)村地區(qū)人才的目標(biāo)是省會城市。不僅僅是知識分子，農(nóng)村的精壯勞力為了追求更高的收入紛紛前往大城市打工，這就導(dǎo)致農(nóng)村生產(chǎn)力極度匱乏，極大地阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。行之有效的方法是通過加強(qiáng)政策引導(dǎo)、資金補(bǔ)貼、宣傳教育等方式，鼓勵高質(zhì)量人才和勞動力回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或深入田間地頭，用所學(xué)知識切實指導(dǎo)、參與生產(chǎn)實踐。

4.3 改善農(nóng)村交通狀況，打開城鄉(xiāng)物流通道

“要想富，先修路”。道路交通作為溝通城鄉(xiāng)之間的大動脈，在農(nóng)村發(fā)展中扮演著至關(guān)重要的地位。良好的交通狀況是物流運輸?shù)闹匾ＷC。農(nóng)村農(nóng)民收入主要依靠瓜果菜、肉禽蛋等的銷售，這些農(nóng)產(chǎn)品保鮮時間較短，超過一定時限便無法再在市場上進(jìn)行銷售，即便仍可食用也難以保持原有的性狀或口感，所以依靠發(fā)達(dá)便利的交通，在有效的時間內(nèi)將農(nóng)產(chǎn)品運送至目的地市場以及二級市場就至關(guān)重要。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，如上海、北京等，依靠其發(fā)達(dá)的公路、鐵路甚至航空物流網(wǎng)絡(luò)，人們可以吃到城市周邊的新鮮蔬菜，甚至于距離城市中心幾千公里外的新鮮農(nóng)副產(chǎn)品也時常出現(xiàn)在人們的餐桌。而在西部部分剛剛脫離絕對貧困的地區(qū)，交通不便仍是阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利因素之一。許多地方未通公路，通了公路的地方也常有暴雨、山洪、泥石流等災(zāi)害導(dǎo)致路面塌陷、路面障礙等問題。因此，改善相對貧困狀況和防止返貧困的重要途徑之一便是從根本上加強(qiáng)道路建設(shè)。

4.4 加強(qiáng)基礎(chǔ)醫(yī)療建設(shè)，增加農(nóng)村人口健康資本

健康資本是一種重要的資本形式。很多脫貧地區(qū)的基礎(chǔ)醫(yī)療水平很低。在精準(zhǔn)扶貧、脫貧攻堅時期，幫扶的基本單位是戶，接下來是自然村，再就是行政村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)等。村一級的基礎(chǔ)醫(yī)療往往較薄弱，缺乏常用藥、基礎(chǔ)用藥的儲備，村衛(wèi)生站的醫(yī)療設(shè)施也不夠完善。到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，基本有了完整的醫(yī)療系統(tǒng)，但醫(yī)療設(shè)施、醫(yī)生配備、科室設(shè)立、醫(yī)療水平仍有欠缺。在農(nóng)村，農(nóng)民觀念落后，受教育水平低，有些人即使有條件，也會因為怕麻煩、怕花錢等心理不去大城市治療，最后會導(dǎo)致部分疾病纏身者最終失去勞動力乃至失去生命。這就對農(nóng)村基礎(chǔ)醫(yī)療建設(shè)提出了很高的要求。醫(yī)生不僅有責(zé)任從早期就發(fā)現(xiàn)患者的病情，并且應(yīng)積極采取措施并在當(dāng)?shù)蒯t(yī)療條件不允許的情況下勸說患者選擇大城市的醫(yī)院就醫(yī)。健康投入如此重要，就如一個人的手腳健全一樣，失去健康等同于剝奪了一個人的勞動能力。在農(nóng)村，我們所說的勞動能力基本都是狹義上的勞動能力，失去勞動能力即失去了經(jīng)濟(jì)來源，健康的重要性可見一斑。

4.5 改善基礎(chǔ)教育，杜絕貧困根源

基礎(chǔ)教育與其他短期投入不同，其要見效至少需要幾年乃至十幾、幾十年，這種投資與回報是成正比的?！胺鲐毾确鲋恰睕Q定了教育扶貧的基礎(chǔ)性地位，“治貧先治愚”決定了教育扶貧的先導(dǎo)性功能，“脫貧防返貧”決定了教育扶貧的根本性作用［14-15］。教育投入除了可以改變農(nóng)村人口觀念、杜絕諸如近親結(jié)婚等愚昧無知造成的多種社會問題外，還可以增強(qiáng)農(nóng)村自身軟實力，為今后的人才返鄉(xiāng)、科技興農(nóng)、科技助農(nóng)做準(zhǔn)備，即達(dá)到扶智的效果。此外，教育所傳達(dá)的信號還能夠提高人們的獲得感、安全感、幸福感，讓人民生活有盼頭，從“扶智”達(dá)到“扶志”，從根源杜絕貧困。

5 展望

在后扶貧時代，我們?nèi)砸c“貧困”作斗爭。不同的是，是要轉(zhuǎn)變觀念，改變做法，從精準(zhǔn)施策向共享發(fā)展成果過渡，實現(xiàn)從特惠到普惠的有效銜接。從微觀上來講，抵御相對貧困，防止大規(guī)模返貧涉及政府、科研機(jī)構(gòu)、地方領(lǐng)導(dǎo)、基層干部直至農(nóng)戶農(nóng)民的每個環(huán)節(jié)，即繼續(xù)將“精準(zhǔn)”落到實處。從宏觀上來說，根據(jù)新發(fā)展理念和新發(fā)展格局，根據(jù)農(nóng)村進(jìn)入后扶貧時代所面對的新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)制定新政策、找到新方法，走出屬于新時代的鄉(xiāng)村振興道路。